“三權(quán)分置”視野下農(nóng)地市場(chǎng)運(yùn)行障礙與破解

徐建中，于澤卉

(哈爾濱工程大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150001)

農(nóng)地“三權(quán)分置”(土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán))的核心是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拆分形成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，活躍經(jīng)營權(quán)。明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立新型農(nóng)業(yè)體系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)地的充分有效利用，激活農(nóng)村土地市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離出來的經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民將土地的占有、使用、收益、部分處分權(quán)能在保障農(nóng)村集體成員權(quán)基礎(chǔ)上讓與新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心(所)等)，再將經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包與出租、轉(zhuǎn)讓與互換、抵押與入股等形式推送出去經(jīng)營，以求獲得預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。集體土地所有權(quán)承載著在集體成員間合理分配收入來保證公平與效率相統(tǒng)一的職能，保障弱勢(shì)群體的切身利益。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)中央三權(quán)分置政策概況

十八屆三中全會(huì)針對(duì)土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地的一系列問題進(jìn)行探討后，為我國農(nóng)業(yè)改革的再啟程確定了基調(diào)。2014年1月中央出臺(tái)了有關(guān)進(jìn)一步規(guī)劃與設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)未來發(fā)展宏圖的中央一號(hào)文件。2014年11月，中國共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)中央辦公室和指導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的國務(wù)院辦公廳強(qiáng)調(diào)，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的先決條件下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并駕齊驅(qū)，以促進(jìn)農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)，適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，為人民的生存提供保障，促使經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步增長。[1]與此同時(shí)，為穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)格局，特意建立健全經(jīng)營權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的各種相關(guān)配套的保障機(jī)制。在2015年與2016年期間黨中央又相繼根據(jù)農(nóng)民與土地的關(guān)系這一脈絡(luò)做出了決策，針對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離以及分離后的有效運(yùn)行建立了初步的制度構(gòu)建，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)等各個(gè)部門從政策等方面也給予土地經(jīng)營權(quán)抵押以大力支持。2017年我國中央在關(guān)注推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)革新的同時(shí)也有提出落實(shí)三權(quán)分置的具體措施，對(duì)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式更是積極倡導(dǎo)以盡快在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有所突破。與此同時(shí)，不忘督促相關(guān)政府部門要抓緊研究關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押的問題并提出規(guī)范性的實(shí)施辦法，進(jìn)而通過相關(guān)法律法規(guī)的修訂對(duì)其加以保障。我國在實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置政策中強(qiáng)調(diào)不改變農(nóng)地用途的情況下因地制宜地制定實(shí)施方案，采取“試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)、全縣推廣”的辦法，出臺(tái)了相關(guān)的配套制度與法規(guī)，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的抵押與其他處置工作等，同時(shí)提議加快農(nóng)地確權(quán)頒證工作的進(jìn)度，明確權(quán)利的歸屬性。

(二) 地方三權(quán)分置試點(diǎn)工作

隨著中央對(duì)關(guān)于農(nóng)地三權(quán)分置政策的陸續(xù)出臺(tái)，地方的試點(diǎn)工作也在步步緊隨，我國在232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展了相關(guān)的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。截至2017年三季度末，在黑龍江省各試點(diǎn)地區(qū)涉及農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的貸款余額達(dá)到79.55億元，比2017年初增長52.79%。[2]但在個(gè)別試點(diǎn)區(qū)的經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作進(jìn)行的并不是很順利，據(jù)報(bào)道，鄂爾多斯市金融工作辦公室聯(lián)合市人民銀行轉(zhuǎn)發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，通知中提出“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)延期1年至2018年12月31日，這便影響了試點(diǎn)工作的進(jìn)度，實(shí)施中遇到了障礙。

(三)農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)施效果

通過三權(quán)分置政策在各個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的落實(shí)與普及工作的開展，初步取得了一些成果。首先，在經(jīng)營權(quán)抵押貸款的工作進(jìn)程中，原有承包地農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體獲得了雙向可期待的收益，同時(shí)也帶動(dòng)與活躍了我國其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，在試點(diǎn)縣、區(qū)的初步實(shí)行過程中，也摸索到了更多的農(nóng)地經(jīng)營模式，例如家庭農(nóng)場(chǎng)模式、土地股份合作以及土地托管等方式。最后，將農(nóng)地集中起來管理，在適當(dāng)擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的同時(shí)改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)條件，提高了土地的產(chǎn)出率以及農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。

農(nóng)地是一項(xiàng)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，農(nóng)地資源應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之需,逐漸實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。通過協(xié)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有效配置農(nóng)地資源，克服其自身在發(fā)展中遇到的瓶頸和障礙，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營。

二、“三權(quán)分置”背景下的農(nóng)地市場(chǎng)運(yùn)行障礙

(一)土地立法及保障制度不完善，土地市場(chǎng)確權(quán)、補(bǔ)貼需健全

我國與農(nóng)地有關(guān)的法律法規(guī)條例等竟然都沒有關(guān)于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的定性，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見于《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之中，并沒有一部全面規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方面內(nèi)容及程序的基本法律。關(guān)于農(nóng)地的抵押和入股，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》對(duì)此進(jìn)行了部分原則性的規(guī)定，但卻沒有關(guān)于抵押和入股的進(jìn)一步規(guī)定，如怎樣確定抵押客體，入股的主體資格有何限制條件，以及入股的注銷事宜等事項(xiàng)的操作規(guī)范都缺乏具體的規(guī)定。法律規(guī)范中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容設(shè)計(jì)不科學(xué)。三權(quán)分置后，轉(zhuǎn)包或者出租屬于物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包或者出租“部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)”法律條文內(nèi)容不科學(xué)；轉(zhuǎn)包或出租“經(jīng)發(fā)包人同意”同樣不符合意思自治的原則。

我國目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2 943.2萬公頃(4.42億畝)，其中，宅基地占比70%(約3億畝)。[3]如果將現(xiàn)存的3億畝農(nóng)村宅基地加總在一起，比現(xiàn)有的城市建設(shè)用地規(guī)模還要大。然而，根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)模如此龐大的宅基地雖然屬于受法律保護(hù)的用益物權(quán)，但卻既不能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)流通，也不能進(jìn)入金融市場(chǎng)為其財(cái)產(chǎn)權(quán)人提供融資機(jī)會(huì)。承包土地的產(chǎn)權(quán)登記能夠明晰農(nóng)地權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，有效加速農(nóng)地的流轉(zhuǎn)交易。但近年來在某些地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)登記并未全面落實(shí)，從而引發(fā)了一系列問題。首先，農(nóng)民任意常年開墾集體所有的土地，而集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人置若罔聞，直至二輪承包土地，多年無地少地的成員基于自己的農(nóng)地承包權(quán)卻無法獲得土地，從而激化集體成員間的矛盾。其次，承包權(quán)登記的缺失使農(nóng)民在任意流轉(zhuǎn)土地的過程中不免出現(xiàn)權(quán)屬不明的爭議。最后，為盡快辦理登記，工作人員在進(jìn)行二輪承包時(shí)有要求農(nóng)戶到相關(guān)部門隨意登記現(xiàn)象，并沒有進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，具體規(guī)定土地的四址界限，不但無法真正落實(shí)登記制度，更會(huì)激化矛盾，引起社會(huì)動(dòng)蕩。在三權(quán)分置的視野下，由于法律的缺失導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)只能在承包土地的登記制度等下進(jìn)行公示，這會(huì)加劇農(nóng)地的盲目流轉(zhuǎn)，特別是耕地易出現(xiàn)“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)，直接威脅到國家的糧食安全。

政府引入了許多優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策來激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)和生產(chǎn)積極性。然而，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制出現(xiàn)了漏洞。當(dāng)土地被國家或政府征收征用后，在承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體之間關(guān)于補(bǔ)償補(bǔ)貼的費(fèi)用卻不知如何衡量與發(fā)放。針對(duì)政府的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，如農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等也都未徹底推廣，在通常情況下是歸承包人所有，獲得流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶往往得不到這筆補(bǔ)貼，影響了土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶對(duì)土地的投入，挫敗了發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性，某種程度上制約了農(nóng)業(yè)的集約化、現(xiàn)代化、可持續(xù)化發(fā)展。

(二) 土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相抵觸，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)遇瓶頸

三權(quán)分置政策中著重申述了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的重要性，但二者分離的同時(shí)也凸顯了一些時(shí)弊，例如承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人的利益沖突進(jìn)而影響集體收益。承包人讓與土地的經(jīng)營權(quán)時(shí)希望從中獲得較高的利益，而土地經(jīng)營權(quán)人也會(huì)持有同樣的心態(tài)，盼望著通過辛苦經(jīng)營賺回成本，獲取更多收益，由此二者就會(huì)產(chǎn)生利益上的抵觸，一旦承包權(quán)人的利益受損將會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)直線下降的趨勢(shì)。土地承包權(quán)的保障機(jī)能減弱，經(jīng)營權(quán)的出現(xiàn)使得承包人失地的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)后不能到期還債或者依據(jù)意思自治原則簽訂的合同中所約定的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限比較長久(30年期限)。[4]若承包人在尋求其他就業(yè)機(jī)會(huì)的道路上屢次碰壁后又無其他收入來源，再加上經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性可以抵制承包人等，這些都會(huì)減弱承包權(quán)的保障機(jī)能，使得農(nóng)地在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)遇到瓶頸問題。

1.流轉(zhuǎn)程序、效益尚需市場(chǎng)檢驗(yàn)

2016年農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范(試行)》，指導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建立健全交易運(yùn)行規(guī)則。但是，由于三權(quán)分置中經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立，導(dǎo)致關(guān)于經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的一系列流轉(zhuǎn)活動(dòng)變換復(fù)雜，不可預(yù)期流轉(zhuǎn)市場(chǎng)因素較多，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展異?；钴S，各種信息媒體宣傳花樣繁多，農(nóng)民接受市場(chǎng)信息路徑相對(duì)封閉或評(píng)判市場(chǎng)動(dòng)向素質(zhì)相對(duì)較低，處于被動(dòng)接受的弱勢(shì)群體地位。即便是按照土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序步驟來進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方礙于面子或表示對(duì)彼此的信任或覺得訂立合同過于繁 瑣也不會(huì)按照法律的明文規(guī)定去做。加之農(nóng)民的法律防范意識(shí)十分薄弱，導(dǎo)致雙方間在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)中出現(xiàn)的土地糾紛問題增多。

2.流轉(zhuǎn)方式單一

由于農(nóng)戶過于保守的思想、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭的思維和意識(shí)導(dǎo)致相對(duì)封閉落后的市場(chǎng)氛圍，延續(xù)土地承包經(jīng)營權(quán)原來的方式通常只有轉(zhuǎn)包、出租、互換，更有些農(nóng)民為外出打工將土地長期擱置不管。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、市場(chǎng)行為的強(qiáng)化以及政府針對(duì)貧困農(nóng)戶采取的精準(zhǔn)扶貧、脫貧計(jì)劃的順利進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)方式太過單調(diào)的缺點(diǎn)暴露無疑，這對(duì)三權(quán)分置政策的順利實(shí)施產(chǎn)生了阻力，因此，我們應(yīng)發(fā)揚(yáng)抓住市場(chǎng)，不回避市場(chǎng)，主動(dòng)出擊推行新的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式，例如抵押、入股、信托等，建立有序的、多樣的、活躍的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

(三)土地經(jīng)營權(quán)抵押遇障礙，土地市場(chǎng)因素需完善

經(jīng)營權(quán)的抵押是放活經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，更是今后引領(lǐng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展起來的大趨勢(shì)。“三權(quán)分置”下的經(jīng)營權(quán)抵押可以理解為承包土地的經(jīng)營權(quán)人或者受讓承包地經(jīng)營權(quán)的新型經(jīng)營主體不變更對(duì)土地的占有，僅將承包地上的經(jīng)營權(quán)單獨(dú)拿出來為債權(quán)做擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人(包括承包主體、新型經(jīng)營主體或第三人)到期不履行債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依法拍賣、變賣承包地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)而以所得價(jià)款優(yōu)先進(jìn)行清償借款的一種權(quán)利抵押。[5]當(dāng)具備經(jīng)營權(quán)抵押的情形時(shí)就承包地的經(jīng)營權(quán)拍賣、變賣所得的價(jià)款進(jìn)行優(yōu)先清償借款，而不是直接將土地拍賣、變賣，此時(shí)所拍賣、變賣的經(jīng)營權(quán)僅是指剩余使用期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，關(guān)于原農(nóng)戶的土地承包權(quán)不會(huì)受到影響。

目前，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押的工作可以說是蝸步難移。首先，關(guān)于經(jīng)營權(quán)抵押的確權(quán)登記工作不到位，無法保證經(jīng)營權(quán)的合法地位，更不能使公眾及時(shí)了解物權(quán)的變動(dòng)情況，從而有效避免糾紛爭議的發(fā)生。其次，土地歷來作為保障農(nóng)民生存的載體，承包人擔(dān)憂土地的流轉(zhuǎn)抵押使他們失去生存保障，從而限制了經(jīng)營權(quán)抵押的發(fā)展。再次，與經(jīng)營權(quán)抵押相關(guān)的配套制度，例如經(jīng)營權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制、經(jīng)營權(quán)抵押貸款損失補(bǔ)償制度等土地市場(chǎng)因素不健全。最后，過度放寬對(duì)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也會(huì)適得其反，基于經(jīng)營權(quán)抵押所帶來的收益會(huì)使承包人只顧眼前市場(chǎng)利益，盲目地將土地經(jīng)營權(quán)抵押出去，這樣容易改變土地的農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)而威脅我國的糧食安全。另外，經(jīng)營權(quán)抵押過程中存在很大風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)不健全，貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)業(yè)抵押風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償制度不完善，缺乏既懂農(nóng)業(yè)又懂法律和經(jīng)濟(jì)的高素質(zhì)、高技術(shù)人才，這些都是在實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)遇到的障礙。盡管農(nóng)地的流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供安全的便利,使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以公開、公平、公正的方式規(guī)范化流轉(zhuǎn),保障流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地不會(huì)改變土地的用途,確保“農(nóng)地農(nóng)用”的中心目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)非農(nóng)主體”攜帶工商資本可以進(jìn)行農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營,固然有利于發(fā)展對(duì)國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,但是也要警惕“資本下鄉(xiāng)”借機(jī)圈占農(nóng)地。防止工商資本為追逐更多的利潤,而大肆囤積農(nóng)地,損害農(nóng)民的承包權(quán)。[6]

三、“三權(quán)分置”視野下農(nóng)地市場(chǎng)運(yùn)行的破解路徑

(一)完善立法體系與配套制度，遵循農(nóng)地市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)律

近年來我國相繼出臺(tái)了不少關(guān)于土地改革的農(nóng)業(yè)政策，但為其保駕護(hù)航的法律卻遲遲未發(fā)揮應(yīng)有的作用。政策的前沿化以及法律的滯后性導(dǎo)致了從本次農(nóng)地三權(quán)分置改革中誕生的“經(jīng)營權(quán)”權(quán)屬不明，違背了《物權(quán)法》最重要的原則之一——物權(quán)法定。經(jīng)營權(quán)是與物權(quán)法定原則相悖的，那么我們就應(yīng)該適當(dāng)?shù)匦薷摹⑼晟葡嚓P(guān)的法律法規(guī)，順應(yīng)“依法治國”的戰(zhàn)略布局，而不能使法律法規(guī)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)前行道路上的絆腳石。[7]針對(duì)我國《物權(quán)法》應(yīng)做稍許的修改，確定經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，揭露其神秘面紗，將其與承包權(quán)的權(quán)能進(jìn)行清晰地區(qū)分。在《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)條例中，參考承包權(quán)的內(nèi)容，承認(rèn)三權(quán)分置后的土地經(jīng)營權(quán)，明確其主體地位與身份，對(duì)承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)以及經(jīng)營權(quán)的取得方式進(jìn)行具體而詳細(xì)的規(guī)定，關(guān)于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題也應(yīng)具體限定，例如經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)步驟程序、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)范圍等，使土改政策有法律依據(jù)可循，遵循市場(chǎng)規(guī)律，能夠憑借國家強(qiáng)制力來保障施行。

在近幾年對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，按照宅基地“集體所有權(quán)-農(nóng)戶資格權(quán)-農(nóng)房使用權(quán)”和承包地“集體所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-土地經(jīng)營權(quán)” 三權(quán)分置的原則，對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律進(jìn)行修改，并在土地權(quán)利體系中建立“農(nóng)房使用權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”等新型土地權(quán)利類型。在盤活經(jīng)營權(quán)后應(yīng)對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別進(jìn)行登記，這樣有利于明確土地流轉(zhuǎn)后承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，確定土地目前歸誰使用，避免引起二者權(quán)利人之間不必要的矛盾，有利于維護(hù)市場(chǎng)正常競(jìng)爭秩序。相關(guān)登記部門對(duì)承包土地進(jìn)行詳細(xì)記錄備案，對(duì)其權(quán)利人頒發(fā)權(quán)利證書，這樣將土地權(quán)利發(fā)放到具體農(nóng)戶手中，使農(nóng)戶在權(quán)利受侵害時(shí)有一定的證據(jù)來維護(hù)權(quán)益，也能夠使農(nóng)戶放下戒心果敢地將土地流轉(zhuǎn)出去，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村市場(chǎng)競(jìng)爭要素。對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記還會(huì)起到公示的作用，將集體所有的土地承包信息、流轉(zhuǎn)信息公之于眾，正符合政府信息公開化、透明化這一要求，同時(shí)也有助于經(jīng)營主體全面了解土地資源以及承包主體相關(guān)資料與信息，大膽地將資金投入農(nóng)業(yè)中去，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供高科技、高設(shè)備、高人才的支持，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

土地產(chǎn)權(quán)登記制度在保護(hù)人民切身利益的基礎(chǔ)上，也有利于相關(guān)土地部門的管理與監(jiān)督，為建立健全良好的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)該向登記生效主義靠攏，采取理想型的登記生效主義會(huì)明晰承包權(quán)人之間的權(quán)利以及承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人之間的關(guān)系。同時(shí)，也符合物權(quán)公示公信原則，從而有效防范市場(chǎng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

協(xié)調(diào)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益沖突時(shí)，不僅要關(guān)注二者主體間的利益分配，也要對(duì)國家政府所給予的征收征用補(bǔ)償、優(yōu)惠補(bǔ)貼政策予以高度重視。在農(nóng)地三權(quán)分置的大背景下，應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)范承包地被流轉(zhuǎn)后的征收征用補(bǔ)償數(shù)額、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償項(xiàng)目、安置補(bǔ)助費(fèi)等，以避免引起不必要的糾紛爭議。關(guān)于征收征用的補(bǔ)償應(yīng)分為兩部分，承包人得到80%的補(bǔ)償費(fèi)用用來安置生活，農(nóng)民集體得到20%的補(bǔ)償費(fèi)用，政府應(yīng)該另外支付關(guān)于對(duì)經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償，以保證經(jīng)營權(quán)人不虧損即可的兜底政策。[8]既調(diào)動(dòng)了經(jīng)營權(quán)人的生產(chǎn)積極性，又可以激發(fā)他們放心大膽地全身心投入到農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中去。在補(bǔ)貼政策上向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體靠攏，調(diào)動(dòng)這一群體的生產(chǎn)積極性，給予其資金支持，實(shí)現(xiàn)“誰經(jīng)營誰受益”，而不是習(xí)慣性地發(fā)放給承包人，將會(huì)加速帶動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)發(fā)展。

(二)解決承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的沖突，協(xié)調(diào)農(nóng)地市場(chǎng)利益關(guān)系

承包人與經(jīng)營權(quán)人的利益問題應(yīng)該是“三權(quán)分置”的核心干線，也是三權(quán)分置政策急需要解決的問題之一。協(xié)調(diào)二者主體的利益關(guān)系，首先，根據(jù)意思自治原則，要尊重承包人與經(jīng)營權(quán)人簽訂的流轉(zhuǎn)合同中所協(xié)議的收益分配問題。其次，要秉承著公平公正的理念，探索與構(gòu)建承包人之間、承包人與經(jīng)營權(quán)人之間共享收益分配的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者收益雙贏，為保持這種平衡機(jī)制還可針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的保險(xiǎn)上做工作。最后，通過政策推動(dòng)來鼓勵(lì)多數(shù)新型經(jīng)營主體投身于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，運(yùn)用法律規(guī)定承包人不能隨意收回土地，進(jìn)而消除經(jīng)營權(quán)人的顧慮，避免經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益受損。

土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離期限要有所控制。土地本是承包人維持生計(jì)的重要資源，如果承包人與經(jīng)營權(quán)人約定的流轉(zhuǎn)期限過長，承包人就土地所享有的承包權(quán)就會(huì)長期處于怠工狀態(tài)，土地實(shí)際上被經(jīng)營權(quán)人所控制，無法發(fā)揮其保障承包人生存的機(jī)能，更無從談起如何通過三權(quán)分置農(nóng)地政策解決“三農(nóng)問題”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新性發(fā)展。[9]如果流轉(zhuǎn)期限過短，就如現(xiàn)在的農(nóng)民所簽訂的大多是為期半年或一年的流轉(zhuǎn)合同，鑒于農(nóng)業(yè)成本回收期限較長的特點(diǎn)，在較短的流轉(zhuǎn)期限里根本看不到農(nóng)業(yè)投資的利潤。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離設(shè)置一個(gè)最長期限和最短期限，最長期限不應(yīng)超過承包地的最長承包經(jīng)營期限30年，最短期限可設(shè)置為3—5年，對(duì)于承包人來講，不僅可以使承包人在對(duì)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中獲得預(yù)期的收益，還可為避免農(nóng)民失去土地添加上有力的法律保障，同時(shí)，也可增加農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)單獨(dú)拿出來投資促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向前邁進(jìn)的信心。對(duì)于經(jīng)營權(quán)人來講，可以在收回農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本的基礎(chǔ)上獲取更多的利潤，開發(fā)新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)拓展方式，促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的繁榮。

(三)激發(fā)農(nóng)村經(jīng)營主體積極性，擴(kuò)大交易品平臺(tái)受眾群體

新農(nóng)村視野下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是創(chuàng)新農(nóng)村市場(chǎng)的活躍群體，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)中能夠抓住市場(chǎng)時(shí)機(jī)，把握市場(chǎng)動(dòng)向，信息快、轉(zhuǎn)向靈，有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通常包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺(tái)，主要包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心(所)等。[10]對(duì)于土地權(quán)屬清晰無爭議；交易雙方具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織，且有流轉(zhuǎn)交易的真實(shí)意愿；流出方是產(chǎn)權(quán)權(quán)利人，或者受產(chǎn)權(quán)權(quán)利人委托的組織或個(gè)人；流轉(zhuǎn)交易符合法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃等政策規(guī)定。以家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)、其他承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織未發(fā)包的土地經(jīng)營權(quán)、具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的其他組織或個(gè)人、其他依法可流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營權(quán)都可以在交易品平臺(tái)上進(jìn)行。要制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的具體細(xì)則，從交易的步驟、方式、交易客體的類型、糾紛解決方案等各個(gè)方面對(duì)交易行為進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)。

(四)創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，激活農(nóng)地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)載體形式

目前，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)尚處于一種自發(fā)的狀態(tài)，還需要進(jìn)行專業(yè)的價(jià)格評(píng)估和指導(dǎo)以及市場(chǎng)中介組織的牽線搭橋，畢竟土地經(jīng)營權(quán)的買賣不同于普通的商品貿(mào)易，與此同時(shí)也要關(guān)注與了解金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)信貸、資金等方面的信息。首先，土地經(jīng)營權(quán)交易平臺(tái)是土地制度不斷發(fā)展而形成的為農(nóng)村集體服務(wù)的產(chǎn)物，這就需要政府施展其宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的作用，鼓勵(lì)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中介機(jī)構(gòu)。運(yùn)用通俗的語言向農(nóng)民講解“三權(quán)分置”的含義、目的，增加交易的可信度。其次，借助互聯(lián)網(wǎng)+ 等搭建“一站式服務(wù)平臺(tái)”。建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息、農(nóng)地作業(yè)改良新技術(shù)、農(nóng)業(yè)營養(yǎng)肥料推薦、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)交易等模塊平臺(tái)。[11]再次，一定數(shù)量的農(nóng)戶承包者和新型農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體才能保證主體資源的數(shù)量化，保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)的有效運(yùn)行。最后，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的抵押問題涉及抵押登記、抵押風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、抵押機(jī)構(gòu)信用等問題。抵押登記制度可通過法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。而抵押登記機(jī)構(gòu)不可與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易平臺(tái)混為一談，農(nóng)地交易平臺(tái)并無登記權(quán)能，更不能承擔(dān)起職責(zé)。[12]抵押風(fēng)險(xiǎn)需要金融機(jī)構(gòu)予以制定相關(guān)措施加以防范，抵押機(jī)構(gòu)以及承包人、經(jīng)營權(quán)人的信用問題需要市場(chǎng)交易平臺(tái)予以收集，做出正確分析，保障交易的順利進(jìn)行。

(五)防范經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化農(nóng)地市場(chǎng)要素行為

第一，要從法律層面予以規(guī)范性的保障，落實(shí)經(jīng)營權(quán)抵押登記工作，出于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的安全考慮，應(yīng)適宜采取登記生效主義模式，顯示其物權(quán)的公示效力。[13]同時(shí)，還要明確經(jīng)營權(quán)的登記機(jī)關(guān)，詳細(xì)規(guī)定經(jīng)營權(quán)抵押合同的簽訂流程，限制其抵押期限，避免承包權(quán)的虛化。第二，政府對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的抵押進(jìn)行宏觀市場(chǎng)調(diào)控，建立規(guī)范有序的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，促使經(jīng)營權(quán)在穩(wěn)定安全的環(huán)境下交易。第三，要建立科學(xué)合理的經(jīng)營權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，經(jīng)營權(quán)抵押貸款難免不會(huì)給金融機(jī)構(gòu)帶來不必要的損失，政府與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)業(yè)抵押風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償制度，同時(shí)盡量配備高素質(zhì)、高技術(shù)人才，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押添磚加瓦。[14]最后，要適度控制農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量，不能因?qū)Y金的欲望而失去最低保障生存的資本。在實(shí)現(xiàn)抵押融資的過程中，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境合理放活經(jīng)營權(quán)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置政策出臺(tái)的意義。

(六)創(chuàng)新土地糾紛仲裁模式，規(guī)制農(nóng)地市場(chǎng)競(jìng)爭秩序

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的另類表現(xiàn)形式，商事仲裁曾忽視了仲裁服務(wù)能力和服務(wù)品質(zhì)的提高，其可以放下身段，服務(wù)于農(nóng)地市場(chǎng)矛盾糾紛。農(nóng)地市場(chǎng)主體雙方或多方當(dāng)事人在進(jìn)行土地交易、置換、流轉(zhuǎn)、抵押等行為前可以約定一旦產(chǎn)生糾紛適用仲裁裁決方式，仲裁裁決具有法律效力。[15]仲裁尊重雙方當(dāng)事人意思自治，靈活簡便。仲裁過程中當(dāng)事人享有將土地糾紛提交仲裁的自由；可以選擇仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁員；可以選擇開庭審理方式。這樣既可以減少司法辦案成本，又可以采取靈活、便捷的方式規(guī)制土地市場(chǎng)交易行為，確保農(nóng)地市場(chǎng)有序運(yùn)行。