農業(yè)轉移人口市民化的政策工具功效與優(yōu)化路徑

張軍濤，馬寧寧

(東北財經大學 公共管理學院， 遼寧 大連 116025)

一、引言

我國是一個人口大國，特殊的城鄉(xiāng)二元結構決定了我國的城鎮(zhèn)化是人類歷史上規(guī)模最大的人口遷移過程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也注定是一場“人”的城鎮(zhèn)化。2017年，我國城鎮(zhèn)人口為7.9億，城鎮(zhèn)人口所占比例為57.35%，流動人口高達2.45億。面對如此龐大的勞動力流轉現(xiàn)象，對我國公共行政和政策的執(zhí)行而言都是嚴峻的考驗。如何使農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)，推動城鎮(zhèn)化與市民化的共同發(fā)展，必然需要一系列的公共政策引導，公共政策的實施則需要恰當合理的政策工具才能夠更好地實現(xiàn)政策目標。農村人口進入城市，身份得以認同、經濟得以自立、社會上被接納，能夠享受與城市居民同等的公共服務和社會福利，進而身心真正地融入城市的過程，即農業(yè)轉移人口市民化。[1]目前，我國城鄉(xiāng)二元割據的頑疾與日益復雜的政策環(huán)境使我國農業(yè)轉移人口市民化的進程步履維艱，對我國政府職能轉變與政策工具功效的要求不斷提高，使得農業(yè)轉移人口市民化中政策工具的優(yōu)化與政策工具箱的完善顯得更為迫切。因此，本文擬在前人研究的基礎上，深化政策工具理論在農業(yè)轉移人口市民化中的應用，在分析目前我國農業(yè)轉移人口市民化中政策工具的應用現(xiàn)狀及失靈問題的基礎上，提出了突破傳統(tǒng)政策工具束縛進而創(chuàng)新、組合與優(yōu)化政策工具的對策，以便更好地推動農業(yè)轉移人口真正融入城鎮(zhèn)，從而提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量，實現(xiàn)社會的不斷進步與和諧發(fā)展。

二、農業(yè)轉移人口市民化的政策工具

根據劉易斯的二元經濟結構理論，當工業(yè)部門收入高于農業(yè)時，農村剩余勞動力會不斷向城市轉移，隨著農業(yè)人口進入城市就業(yè)與安居，市民化問題接踵而至。市民化政策的有效性將影響我國農業(yè)轉移人口市民化的進程，而政策工具則是市民化政策目標能否實現(xiàn)的關鍵。政策工具是指一切可以用來實現(xiàn)政策目標與解決公共問題的方法和手段。[2]本文依據農業(yè)轉移人口市民化政策工具的主體功能，將其劃分為法律制度工具、管理工具、財政工具、建設工具、信息工具、市場工具、社會工具和非正式工具，同時設定強制性與直接性雙重維度，厘清不同特性的政策工具在農業(yè)轉移人口市民化中的角色和地位(如圖1所示)。

圖1農業(yè)轉移人口市民化的政策工具

強制性維度指出了政策工具作用于政策客體的程度，包括政策工具處理政策問題時的執(zhí)行力與政策工具調整政策目標群體行為的影響力。通常來說，強制性取決于政策工具的政治權威，法律制度工具、財政工具是典型的高強制性政策工具，其有效性與公平性很高，但政策執(zhí)行者能夠發(fā)揮的空間和自由度很小，目標群體的接受程度也相對較低。前者通常用來處理農業(yè)轉移人口的身份問題，后者則保證公共服務與社會保障的平等共享。相對的，市場工具、社會工具等政策工具的強制性程度較低，無法保證其對政策客體作用的有效性，合法性大幅度降低，但是其合理性與可接受性相對較高，并且多應用于農業(yè)轉移人口的意識形態(tài)、生活習慣與行為方式的市民化。

直接性維度用來判定政策工具直接作用于政策客體的程度，反映了政策執(zhí)行者政策意圖的強烈程度。一般來說，直接性較強的政策工具從政策執(zhí)行到政策產出的周期比較短，政策效果比較明顯，政策回應比較及時。在農業(yè)轉移人口市民化過程中，法律制度工具、財政工具、信息工具和市場工具對農業(yè)轉移人口產生的直接影響較為明顯，作用于農業(yè)人口進入城鎮(zhèn)后的許多方面，而社會工具與非正式工具間接性較高，潛移默化地引導農業(yè)轉移人口的行為與意識，促進農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民不斷融合。

工具維度不僅體現(xiàn)了政策工具的特性，而且客觀反映了政府對整個公共政策執(zhí)行的控制程度。[3]比如，強制性高、直接性高的政策工具應該是完全由政府選擇、授權與執(zhí)行，政府直接對政策效果負責；強制性低、直接性低的政策工具則打破了政府行政“唯一合法性”的局面，將社會問題交還于社會，并且有賴于市民社會的成熟度。因此，政策工具維度是政策工具選擇的前提，然而任何維度的判定都不能決定政策工具在實際政策執(zhí)行中的效果，每一種政策工具的應用在農業(yè)轉移人口市民化過程中都有不同的表現(xiàn)形式。

三、農業(yè)轉移人口市民化政策工具的應用

政策工具是政策執(zhí)行的核心，沒有政策工具，再優(yōu)秀的政策方案也舉步維艱，因此，如何更好地實現(xiàn)政策目標，確保政策制定者所選工具的可行性，很大程度上依賴于政策工具的應用。筆者認為，農業(yè)轉移人口市民化一般經歷三個階段：社會身份轉變、公共服務與社會保障的平等共享以及意識形態(tài)、生活習慣與行為方式的市民化。三個階段依據農業(yè)轉移人口市民化的主要發(fā)展方向來劃分，而非遵循時間順序設定。不同的市民化階段政府采用的政策工具是不同的，但是存在交叉重疊的情況，有些政策工具可以同時應用于兩種及兩種以上的市民化發(fā)展階段。

(一)農業(yè)轉移人口的身份轉變

勞動力從農村向城鎮(zhèn)化轉移，進入城鎮(zhèn)就業(yè)與定居，想要享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，首先要解決社會身份問題。農業(yè)轉移人口只有在公民權得以確證的情形下，才能培養(yǎng)出對城市的情感歸屬。[4]因此，在推動農業(yè)轉移人口身份轉變的過程中，政府行為必須依靠法律制度工具為其提供合法性。法律制度工具是以法律與制度規(guī)范農業(yè)轉移人口市民化過程的政策工具，貫穿于市民化的始終，任何行政行為都受到其指導或限制。戶籍制度、土地制度等都屬于必不可少的法律制度工具。從新中國建立初期開始，政府就已經在運用戶籍制度工具調控城鄉(xiāng)間勞動力的流動、分配資源與社會福利，經過多次改革，現(xiàn)已成為農業(yè)轉移人口身份轉變的主要政策工具。

2014年頒布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消了農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的劃分，建立了居住證制度，一系列法律制度工具的優(yōu)化為越來越多的農業(yè)轉移人口提供了合法的社會身份，為其遷移、就業(yè)、住房、教育、婚姻等提供了保障，促進了農業(yè)轉移人口市民化的發(fā)展。針對中等規(guī)模以上的城市，戶籍制度工具仍然嚴格控制著農業(yè)轉移人口的落戶節(jié)奏與規(guī)模。但是，政治權利通常與合法居民的身份掛鉤，農業(yè)轉移人口在沒有落實戶口的情況下很難與城鎮(zhèn)居民享受平等的政治權利，現(xiàn)有的法律制度工具只能在一定程度上保證城鎮(zhèn)常住人口的市民權利。

(二)公共服務與社會保障的平等共享

在推進農業(yè)轉移人口市民化的進程中，與公民權利和政治權利相比較，應當優(yōu)先推進社會權利，這更加符合中國的國情。公共服務與社會保障的平等共享能夠使農業(yè)轉移人口順利進入城鎮(zhèn)安居就業(yè)，反之，由于勞動力流動性大、缺乏相對穩(wěn)定性等因素衍生的社會問題比比皆是。首先，法律制度工具是保證農業(yè)轉移人口能夠享受相同公共服務與社會保障的基礎?！毒幼∽C暫行條例》將公共服務與社會保障的覆蓋面進一步推向城鎮(zhèn)常住人口，一定程度上提高了居住證持有人享有的公共服務水平，保證了法律制度工具在農業(yè)轉移人口市民化進程中不可動搖的主導地位。在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、住房等具體的服務與保障的政策執(zhí)行過程中，財政工具、管理工具、建設工具和市場工具的應用帶來了不可小覷的政策產出。

財政工具通過調整公共服務與公共產品的相對價格影響農業(yè)轉移人口的市民化行為，降低了農村勞動力進入城鎮(zhèn)的轉移成本，為公共服務與社會保障的廣覆蓋提供了財力保證。公共租賃房、降低交易成本、稅費減免、補貼、成本分擔機制等都屬于典型的財政工具。財政工具還可以通過介入與管理金融的方式引導市民化的發(fā)展，比如政策性金融服務和小額貸款擔保等。

管理工具通過改革政府的管理模式、轉變政府職能以及優(yōu)化行政組織結構來實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化的政策目標。面對我國規(guī)模龐大的流動人口，公共服務與社會保障的全面提供必然需要完善的政府機構、服務組織以及強大的公務員隊伍。管理工具致力于規(guī)范行政部門的職責及監(jiān)督與績效管理等，通過提升公共行政的執(zhí)行力推動市民化的發(fā)展，使政府重新審視農業(yè)轉移人口市民化問題，進而轉變工作作風，利用科學決策與治理理念把握政策環(huán)境和政策方向，通過升華管理工具強化農業(yè)轉移人口市民化政策執(zhí)行的針對性與專業(yè)性。

建設工具一方面通過城鎮(zhèn)建設與規(guī)劃建設更加宜居的城市環(huán)境，另一方面提供基本的公共產品和公共服務，通過豐富與集中公共產品來提高公共服務與社會保障質量。廉租房、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務機構、學校、就業(yè)培訓中心的建設，能夠為農業(yè)轉移人口的市民化提供物質基礎保障。

市場工具的應用為公共產品與公共服務的供給賦予了公平性與競爭性，利用市場機制實現(xiàn)不同利益群體之間的平衡與社會福利的最大化。政府通常將一些強制性政策工具不能夠解決的問題交由市場工具來處理，主要表現(xiàn)為公共服務外包、市場運作、社會資本引入、公私合營等形式。市場工具引入的競爭機制在一定程度上提高了公共服務的質量，拓寬了公共產品的供給面，是一種為農業(yè)轉移人口市民化“孕育溫床”的關鍵性政策工具。

(三)意識形態(tài)、生活習慣與行為方式的市民化

意識形態(tài)、生活習慣與行為方式的市民化是建立在社會身份轉變、公共服務與社會保障平等共享基礎之上的更高層次的市民化發(fā)展狀態(tài)，是農業(yè)轉移人口市民化的內在標準以及農業(yè)轉移人口真正融入城鎮(zhèn)的標志。一方面，農業(yè)轉移人口需要提高自身的綜合素質，將在城鎮(zhèn)生活與工作的經歷內化為文化價值觀念，實現(xiàn)心理和觀念上的自我認同與情感上的歸屬感；另一方面，城鎮(zhèn)居民逐漸消除對農業(yè)轉移人口的偏見，接納與認同農業(yè)轉移人口。

社會工具通過市民社會、第三部門以及志愿者等社會團體或個人介入農業(yè)轉移人口市民化進程，在幫助農業(yè)轉移人口找尋歸屬感的同時，消除了城鄉(xiāng)居民之間的分歧與誤解，更好地維護了市民化秩序。隨著市民社會與非營利組織的發(fā)展日益成熟，社會工具通常以志愿者服務、社區(qū)服務、居民自治等形式出現(xiàn)，逐漸發(fā)展成為公共部門治理的重要工具，并且日益在農業(yè)轉移人口市民化過程中得到廣泛應用。

信息工具通過傳遞信息、文化、價值觀念引導常住城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口的心理、態(tài)度以及行為偏好發(fā)生變化。通常表現(xiàn)為兩種形式：一是信息的傳遞，政府信息公開、就業(yè)信息引導、政策信息咨詢、云計算、大數據、信息網絡建設等為農業(yè)轉移人口提供了更多的信息和機會，使他們更加了解城鎮(zhèn)的生活方式，推動其生活習慣與行為方式市民化；二是文化教育，具有明顯的政府傾向性特征，期望目標群體能夠按照政府的期望做出相應的調整或者更為明智的行動選擇。例如，針對農業(yè)轉移人口的就業(yè)與技能培訓、城鎮(zhèn)化知識的普及、市民化政策的引導等，在提高農業(yè)轉移人口綜合素質的同時，也在不斷促使城鎮(zhèn)原有居民與農業(yè)轉移人口相互了解。

非正式政策工具，比如溝通、學習、談判、勸導、說服、支配等，在農業(yè)轉移人口市民化的實踐中也經常被使用，但由于其運行方式屬于非正式而容易被忽略。

四、農業(yè)轉移人口市民化政策工具失靈現(xiàn)象分析

政策工具的專業(yè)性與效率已成為衡量政府行政能力與績效的重要標志。從政策執(zhí)行的角度看，任何一種政策工具都具有局限性，都可能出現(xiàn)失靈的情況，從而導致低效或無效的政策產出，甚至公共政策的終結。因此，農業(yè)轉移人口市民化仍然面臨著政策工具失靈的困境。

(一)政策工具功能失靈

法律制度工具是政策執(zhí)行的基礎，任何推進農業(yè)轉移人口市民化的行政行為都必須以法律制度工具為引導。但是，目前有關農業(yè)轉移人口市民化的法律制度工具多為“頂層設計”，要真正落到實處則往往缺乏明確而具體的“制度方案”，主體功能的不足導致實際政策執(zhí)行缺乏明確的法律、制度的依據，導致上有政策下有對策現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，針對同一項“戶籍政策”，各個地方所推出的“實施辦法”卻不盡相同，在具體的政策實施過程中又缺乏相應的監(jiān)管，致使市民化政策產出較低，政策效果與反饋卻存在很大差距。目前，我國已經實施的有關農業(yè)轉移人口市民化的政策工具主要著眼于戶籍制度、政治權利與公共產品供給等，一些企業(yè)利用政府監(jiān)管過程中存在的漏洞，針對農業(yè)轉移人口法律意識薄弱的特點，肆意克扣他們的工資、福利、保險，甚至缺少對農業(yè)轉移人口應有的尊重。

根據中國社科院藍皮書預估的數據，到2020年我國將有5億農業(yè)轉移人口需要市民化，以人均市民化成本10萬元為標準，則國家至少要有40—50萬億元的財政支出。[5]如此巨大的政策成本如果僅僅依靠財政支出工具是不行的，政府應該有意識地打造更優(yōu)質的財政政策工具。成本分擔機制的提出是財政政策工具的進步，但政策執(zhí)行效果并不明顯，政府的財政壓力仍然沒有得到有效的緩解。

目前，信息政策工具協(xié)調城鎮(zhèn)居民與農業(yè)轉移人口兩者關系的效果并不明顯，綜合素質、意識觀念、生活習慣等方面的差距仍然是城鎮(zhèn)居民與農業(yè)轉移人口在交往與融合中必然要出現(xiàn)的矛盾。市場工具的應用解決了一部分公共產品的供給問題，但由于市場機制與政府監(jiān)管不完善，可能會出現(xiàn)公共產品質量低、供給滯后等情況。社會工具作為一種補充性、自愿性的政策工具，很多情況下是依據傳統(tǒng)與道德感的強化產生作用，存在著一定的不穩(wěn)定性。應當看到，任何一種政策工具都會存在缺陷與不足，一種政策工具的失靈正是另一種政策工具存在的理由，政策工具的更新優(yōu)化應當緊跟農業(yè)轉移人口市民化發(fā)展的步伐。

(二)政策工具選擇失靈

每一種政策工具都具有主體特征與功能性，針對具體的政策目標會產生多種政策工具選擇方案。農業(yè)轉移人口市民化政策目標的實現(xiàn)程度以及實現(xiàn)期的長短在很大程度上取決于政策工具選擇的正確與否。根據政策積累法則，如果政策工具被證明是不太成功的，那么，修改或者替換政策工具就成為政策執(zhí)行者的第一反應。然而，政策工具的任何改變都會導致嚴重的交易成本，強行改變已經固有的執(zhí)行模式，打破與政策對象原有的協(xié)作默契，都可能會引發(fā)公共政策的巨大轉折。因此，必須明確政策工具的選擇并不是一個簡單的計算過程，任何因素都可能導致政策工具選擇出現(xiàn)偏差。

國家大力提倡農業(yè)轉移人口市民化，但是宏觀層面的政策設計居多，市民化政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者通常缺乏對具體市民化問題的深入思考，缺乏政策執(zhí)行技巧，從而導致政策工具選擇的盲目性。一些人認為，農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定性，相比其帶來的經濟效益，社會負擔與維護成本過高，所以很多時候他們選擇的是限制農業(yè)人口流動的政策工具，從而壓制了農業(yè)轉移人口市民化的積極性。

政績考核中的利益博弈影響政策工具的選擇。農業(yè)轉移人口市民化是一項需要長期投入而且見效慢的公共政策，目前在地方的政績考核中并沒有具體的考核指標。因此，許多地方政府官員偏向于一些執(zhí)行力強、周期短、效果明顯的政策工具，缺乏對農業(yè)轉移人口市民化的長遠規(guī)劃，忽視市民化為城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的持久利益。此外，政策工具的動態(tài)性在政策工具選擇時往往被忽略。政策工具并非一經選定就固定不變，在執(zhí)行政策時大多數執(zhí)行者偏好沿用原有政策工具，由于政策工具沒有及時得到調整，導致政策目標無法順利實現(xiàn)。

(三)政策工具運行失靈

政策工具強調的是功能性和技巧性，但是政策工具的運行主體通常是政策執(zhí)行者，所以政策工具的有效性在一定程度上取決于執(zhí)行者對政策工具的掌握程度。當政策工具應用不恰當時則很難發(fā)揮其應有的效用，從而使政策效果大打折扣。一切公共政策問題的發(fā)現(xiàn)和界定都來自并必然來自政策環(huán)境，因此，從一定意義上說，與政策環(huán)境的匹配度直接影響著政策工具的運行效果。在農業(yè)轉移人口向城鎮(zhèn)涌入的同時伴有區(qū)域性的人口回流現(xiàn)象，市民化的環(huán)境也一直在發(fā)生著變化。目前，正在運行以及處于不斷調整中的政策工具存在著一定的滯后性，農業(yè)轉移人口市民化的發(fā)展也較為緩慢。

農業(yè)轉移人口市民化的政策工具成本較高，政策產出較低，給政府的行政管理帶來了一定的負擔。一般情況下，當一種政策工具投入成本高收益少而且超過了政府的支付能力或支付意愿時，這種政策工具的執(zhí)行效果就會出現(xiàn)問題。農業(yè)轉移人口市民化是一場“持久戰(zhàn)”，需要人力、物力、財力的長期投入，而投入運行的政策工具所帶來的政策效果并不顯著，由此也使得一些地方政府在市民化問題上采取不作為的消極態(tài)度，致使政策工具一度陷入失靈狀態(tài)。

政策工具在運行過程中必然會產生一定的交集，當兩者之間發(fā)生沖突時政策目標就難以順利實現(xiàn)。由于農村戶口與土地利益相掛鉤，所以即便農業(yè)人口進入城鎮(zhèn)也不愿意落戶，他們擔心會失去農村土地所帶來的利益，由此也為農業(yè)轉移人口市民化帶來了一定的阻力，即使國家已經出臺取消農村戶口的新政策，在短期內也很難扭轉這種農業(yè)轉移人口“走不出去，留不下來”的局面。因此，如何在不同部門之間實現(xiàn)一種工具運行的折衷，是政策工具最大化實現(xiàn)政策目標的關鍵。同時，政策執(zhí)行的目標群體在工具運行中也扮演著重要角色，目標群體的意見、觀點與態(tài)度與政策目標或工具相悖都可能導致政策工具運行的失靈。

五、農業(yè)轉移人口市民化政策工具的優(yōu)化路徑

古語云，工欲善其事，必先利其器。農業(yè)轉移人口市民化的發(fā)展是扭轉我國城鄉(xiāng)二元結構的關鍵，政策工具作為實現(xiàn)政策目標的利器必須不斷優(yōu)化，以應對復雜多變的市民化問題。每一種政策工具都具有不同的功能、特性與運行方式，需要政策執(zhí)行者掌握政策工具生效的客觀條件，科學選擇、運用、組合甚至創(chuàng)新政策工具，進而以最小的政策投入實現(xiàn)最優(yōu)的政策產出。

(一)實現(xiàn)價值理性與工具理性的統(tǒng)一

任何政策工具都無法單純依靠理論性、技術性的選擇與組合來實現(xiàn)政策目標，無法避免決策者的偏好與利益表達，不同條件下有關真?zhèn)螌﹀e的標準也是極其模糊的。馬克斯·韋伯將人視為“理性人”，認為人的理性由以目的為趨向的工具理性和以價值為趨向的價值理性共同組成。工具理性看重結果，在乎所選工具能否最有效率、是否以最小成本獲取最大收益；價值理性則強調行為本身的價值，即政策工具是否能夠實現(xiàn)社會公平、正義等，甚至不在乎后果與手段。在政策工具的選擇、組合、應用過程中，必然會受到理性判斷的考驗。不存在萬能的政策工具，在許多情況下，政策工具無法完全發(fā)揮其自身設定的功效，在這種不完全的狀態(tài)下只考慮實施后的結果往往不是一種正確的選擇，此時關注政策工具本身的道德性、政治性與價值性則會使政策工具更容易被接受。價值理性或工具理性的缺失都可能影響政策目標的實現(xiàn)，因此，理想的狀態(tài)是價值理性與工具理性二者的統(tǒng)一。

人是社會、經濟、政治、文化的主體，只有解決好“人”的問題，國家才能夠發(fā)展?！耙匀藶楸尽笔切滦统擎?zhèn)化的精髓，農業(yè)轉移人口市民化則是推進我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵。但凡涉及“人”的問題合理性則顯得更為重要，缺乏道德價值觀念支持的政策工具很難在人群中有效運行。因此，政策執(zhí)行過程總會受到客觀環(huán)境與社會普遍規(guī)律的限制，只能在最大程度上實現(xiàn)價值理性與工具理性的結合。本文認為至少要做到四個“不偏離”，即不偏離理論常識、不偏離實踐經驗、不偏離政策目標、不偏離目標群體的意愿。不偏離理論常識與實踐經驗實際上是要求決策者對政策工具有效性的科學把握，不偏離政策目標與目標群體意愿要求的是政策工具的道德性、可接受性與合理性。

(二)實現(xiàn)政策工具與政策環(huán)境的互動耦合

客觀來講，政策問題、公共政策以及政策工具的產生都源于政策環(huán)境，政策工具的運行影響著政策環(huán)境，政策環(huán)境又反作用于政策工具，兩者遵循一定的耦合規(guī)律，相互影響、相互作用。當農業(yè)轉移人口市民化政策工具與政策環(huán)境的耦合度達到一定程度時，便會產生協(xié)同作用，促進農業(yè)轉移人口市民化政策目標的實現(xiàn)。政策工具與政策環(huán)境的耦合體現(xiàn)了政策執(zhí)行過程中農業(yè)轉移人口、城鎮(zhèn)居民與政府之間的互動、矛盾以及協(xié)調的全過程，其中包含很多影響耦合度的不確定因素，需要掌握農業(yè)轉移人口市民化政策工具與政策環(huán)境的耦合規(guī)律，形成系統(tǒng)而健全的耦合機制。

實時掌握政策環(huán)境是實現(xiàn)兩者耦合的前提。正確掌握政策環(huán)境可以使政策工具的選擇和運用具有針對性，減少滯后性，提高耦合度；動態(tài)調整政策工具以適應變化中的政策環(huán)境。政策環(huán)境的變化是政策工具效用滯后的主要原因，在農業(yè)轉移人口市民化過程中，政策執(zhí)行者應盡可能根據政策環(huán)境調整政策工具運行方式，甚至更換政策工具，以便形成良好的互動耦合機制；引入低強制性的政策工具包，穩(wěn)定農業(yè)轉移人口市民化的政策環(huán)境。農業(yè)轉移人口市民化進程中涉及最多的是“人”的問題，強制性高的政策工具使用不當極易引起社會情緒，在政策工具失效的同時破壞良好的政策環(huán)境，致使其他政策工具也難以運行。

(三)善用創(chuàng)新型政策工具

錢學森說過：“科學精神最重要的就是創(chuàng)新。”創(chuàng)新推動社會進步，創(chuàng)新型政策工具推動公共行政發(fā)展。傳統(tǒng)的政策工具是指經過實踐證明行之有效的政策工具，在政策執(zhí)行過程中遇到棘手的政策問題時，可以通過調整運行方式、功能側重等提高政策的有效性。而創(chuàng)新型政策工具是指通過打破固有行政思維而改造或開發(fā)的新型政策工具，通常這類政策工具的效用未經證實，需要反復試行與驗證效果。創(chuàng)新型政策工具不僅可以應用于政策執(zhí)行中遇到的新問題，而且可以用于解決原有政策工具一直未能有效解決的問題。創(chuàng)新型政策工具主要有兩種，即漸進性創(chuàng)新工具和變革性創(chuàng)新工具。

目前，在農業(yè)轉移人口市民化進程中仍然存在一些無法權衡的利益、難以調解的矛盾以及復雜多變的實際問題，這些正是傳統(tǒng)政策工具應用的“盲區(qū)”，也是創(chuàng)新型政策工具需要補足的地方。政府治理鼓勵創(chuàng)新型政策工具的投入與應用。本文分析了2000—2013年我國地方政府創(chuàng)新農業(yè)轉移人口市民化政策工具的情況(如圖2所示)，從中可以看出，地方政府一直在致力于不斷創(chuàng)新農業(yè)轉移人口市民化的政策工具，推進農業(yè)轉移人口市民化的創(chuàng)新型政策工具逐漸從市場工具、建設工具過渡到社會工具、信息工具，其中創(chuàng)新型管理工具依舊占據主要位置。

近年來，外來工之家、社會矛盾調解中心、留守兒童關愛機制、工會社會化維權模式等創(chuàng)新型政策工具的應用，不僅解決了農業(yè)轉移人口市民化進程中一些棘手的問題，而且在一定程度上改變了傳統(tǒng)的政策執(zhí)行方式。因此，在推動農業(yè)轉移人口市民化的過程中應當善用系統(tǒng)性和針對性強的創(chuàng)新型政策工具，引領農業(yè)轉移人口市民化進入全新的發(fā)展空間。

圖2農業(yè)轉移人口市民化政策工具創(chuàng)新類型分布[注]資料來源于2000—2013年中國地方政府創(chuàng)新獎名單。

(四)構建組合型政策工具包

在政策執(zhí)行過程中政策工具并不是完全獨立的，政策工具之間存在相互影響、相互補充、相互協(xié)作的可能性。比如，在農業(yè)轉移人口市民化進程中，法律制度工具為其他政策工具的應用提供了合法性依據。因此，當單一政策工具無法實現(xiàn)政策目標時，將兩種或多種政策工具根據政策環(huán)境以及目標群體的需求形成政策工具組合，是一種實現(xiàn)政策工具效用最大化的重要途徑。必須明確的是，政策工具組合并不是多種類型政策工具簡單的疊加，而是通過政策目標與政策工具的交叉分割來實現(xiàn)政策執(zhí)行的協(xié)調性與連貫性，實現(xiàn)政策工具之間的互動與協(xié)同，進而以較低的行政成本實現(xiàn)優(yōu)質的政策產出。[6]本文嘗試在政策工具組合的基礎上構建政策工具包，以便更好地實現(xiàn)農業(yè)轉移人口的市民化(如圖3、圖4、圖5所示)。

圖3農業(yè)轉移人口身份轉變的政策工具組合

圖4公共服務與社會保障共享的政策工具組合

圖5意識形態(tài)、生活習慣與行為方式市民化進程中的政策工具組合

農業(yè)轉移人口身份轉變的關鍵是城鎮(zhèn)戶口的落實情況和城鎮(zhèn)承載力的保障。將建設工具、市場工具與財政工具相組合，市場工具與財政工具可以為城鎮(zhèn)建設提供人力物力保證，建設工具則能夠進一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)的建設任務，為農業(yè)轉移人口提供更加宜居的生活環(huán)境，提升城鎮(zhèn)的容納度與承載能力，從根本上解決農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)后的就業(yè)安居問題。同時，在法律制度工具不斷完善戶籍制度和管理工具優(yōu)化行政程序的協(xié)同作用下，能夠進一步推進農業(yè)轉移人口社會身份的轉變。

法律制度工具為公共服務與社會保障的共享提供合法性基礎，并且通過多種方式增加城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務的供給?！敖ㄔO工具+財政工具”由政府提供財政支持，實現(xiàn)公共基礎設施的建設與供給；“市場工具+建設工具”利用市場機制由政府向社會購買優(yōu)質服務，降低行政成本，提高公共服務質量；“社會工具+財政工具”采用第三部門提供、政府補貼的形式，為農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)提供完善的公共產品，并在一定程度上達到調解農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民關系的目的。政府在不直接提供公共產品的情況下，應當不斷完善監(jiān)管機制，以便保持政策工具的主導地位。

意識形態(tài)、生活習慣與行為方式的市民化至少涉及三種政策工具組合：①職業(yè)技能培訓是農業(yè)轉移人口市民化的重要基礎。利用“建設工具+信息工具”通過組織相應的職業(yè)技能培訓提升農業(yè)轉移人口的勞動技能、專門知識、職業(yè)文化素養(yǎng)等；利用“市場工具+信息工具”使農業(yè)轉移人口通過多種渠道獲取培訓信息。②綜合素質提升與職業(yè)技能培訓相輔相成。可以利用同樣的政策工具組合實現(xiàn)這一政策目標，使農業(yè)轉移人口在不斷增長職業(yè)技能的同時提升其綜合素質，在綜合素質不斷提升的同時能夠更好地適應職業(yè)技能培訓。③自我認同與社會認同的統(tǒng)一是農業(yè)轉移人口市民化的最高層次，表明農業(yè)轉移人口真正融入到了城鎮(zhèn)?！吧鐣ぞ?信息工具”的組合意在通過強化文化宣傳與思想傳播，減少城鎮(zhèn)居民與農業(yè)轉移人口之間的矛盾與隔閡，提高農業(yè)轉移人口市民化的綜合水平。