論從壓力型體制向服務(wù)型政府體制轉(zhuǎn)變的必要性和路徑
——基于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角

晏 濤

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475001）

一、壓力型體制概念的產(chǎn)生

中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制。這個(gè)時(shí)期雖然被稱為超強(qiáng)國(guó)家極弱社會(huì)的時(shí)期，但是由于缺少健全規(guī)范有序的管理體制，行政管理的混亂無序難以避免。針對(duì)這一問題，鄧小平曾指出：“我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循?！保?］10為了改變這一制度缺陷，從20世紀(jì)80年代中后期我國(guó)開始推行嚴(yán)格的崗位目標(biāo)責(zé)任制，雖然這種縱向分權(quán)、橫向集權(quán)的改革賦予上級(jí)對(duì)下級(jí)的較大的控制權(quán)，主要包括人事任免、資源調(diào)配、政策監(jiān)督、考核獎(jiǎng)懲，但由于權(quán)力的運(yùn)行缺少有效的制約和監(jiān)督，決策的科學(xué)化民主化程度被削弱，這不利于行政效率和質(zhì)量的提高。

學(xué)者榮敬本把這種橫向集權(quán)、縱向分權(quán)的行政管理體制稱為“壓力型體制”，這個(gè)概念直到現(xiàn)在依然能夠用來較好地解釋部分地區(qū)存在的行政管理現(xiàn)象。壓力型體制的產(chǎn)生除了上述的原因外，從宏觀的歷史發(fā)展概況來說，中國(guó)自從被西方打開了國(guó)門之后就開始了自身的現(xiàn)代化歷程，直到改革開放以后才具備了快速穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代化的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境。作為現(xiàn)代化的遲發(fā)外向型國(guó)家，中國(guó)面臨加快推進(jìn)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的沉重壓力，因此，改革初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就成為最大的政治主題。干部的政績(jī)考核實(shí)行GDP掛帥，輔以各式各樣的“一票否決”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也充分利用行政權(quán)力將經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)層層分解給下級(jí)，結(jié)果是各級(jí)公務(wù)員在崗位目標(biāo)責(zé)任制下都被分到相應(yīng)的指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)不斷地被提到政治的高度，當(dāng)下級(jí)官員被一票否決時(shí)，其工作成績(jī)?yōu)榱?，其他方面出色的工作成?jī)不被考慮。與這一壓力型體制相配套的便是一整套獎(jiǎng)懲措施。此外，上級(jí)還定期對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行考核，督促下級(jí)完成任務(wù)。這一體制是作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)在快速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中逐步形成的，在改革的初期無疑是對(duì)管理無序、效率低下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的糾正，并且依靠黨的政治權(quán)威有效地整合了全社會(huì)的資源來搞建設(shè)，比較充分地發(fā)揮了社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。改革開放后的政治體制改革改變了過去依靠意識(shí)形態(tài)說教和政治動(dòng)員式的國(guó)家治理模式［3］，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，各個(gè)地區(qū)都在盡力搶奪體制改革釋放的紅利，極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性。因此，在此情況下，壓力型體制保證了區(qū)域擁有高效的政策制定執(zhí)行能力和較強(qiáng)的資源整合能力，有助于充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

二、壓力型體制的弊端

壓力型體制是在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政治體制改革中產(chǎn)生的，它成功地再生了中國(guó)現(xiàn)代化的動(dòng)力［3］，但是隨著現(xiàn)代化的全面深入推進(jìn)，其弊端也越來越突顯。

首先，壓力型體制偏重于使用計(jì)劃手段而不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律和政策手段。計(jì)劃的隨意性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序產(chǎn)生了大量的矛盾。尤其是在一些競(jìng)爭(zhēng)壓力過重的地區(qū)，地區(qū)一把手迫于上級(jí)的壓力傾向于制定超出本區(qū)域能力所及的發(fā)展目標(biāo)，甚至為了謀求升遷和獎(jiǎng)勵(lì)而大搞形象工程和政績(jī)工程，這些逆市場(chǎng)化的行為將會(huì)損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。常言道，計(jì)劃趕不上變化，由于人類獲取的信息數(shù)量、理性分析能力的限制與未來復(fù)雜、不確定的環(huán)境時(shí)常產(chǎn)生矛盾，這要求計(jì)劃要保持一定的彈性，但壓力型體制下許多計(jì)劃過于僵化往往適得其反。

其次，這種體制實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理模式和一票否決的績(jī)效考評(píng)機(jī)制［4］，這種層層管制的體制導(dǎo)致了地方官員唯上輕下。體制的運(yùn)行效率依賴上級(jí)政策制定的合理性且削弱了下級(jí)對(duì)于錯(cuò)誤政策的抵制能力，容易助長(zhǎng)官僚主義和造成短期行為，尤其是在巨大的發(fā)展壓力下，任務(wù)指標(biāo)成了評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部工作優(yōu)劣的生命線，導(dǎo)致許多干部不顧地區(qū)實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益大擴(kuò)大建刷政績(jī)，在離任時(shí)留下一堆爛賬，收拾這些爛賬繼任干部即使有心也無力，只能不斷地繼續(xù)著惡性循環(huán)。此外，唯上輕下之風(fēng)盛行造成了官僚主義屢禁不止，許多官員深諳官場(chǎng)逢迎忘記了治本之道，為了個(gè)人升遷不惜以損害人民利益為代價(jià)，有的甚至動(dòng)搖理想信念迷信鬼神，這些都嚴(yán)重地?fù)p害了黨的威信，造成黨的執(zhí)政合法性資源的流失。

再次，壓力型體制推崇任務(wù)導(dǎo)向和利益驅(qū)動(dòng)，忽視了職能部門設(shè)置的科學(xué)性，容易滋生權(quán)力尋租。鄧小平曾經(jīng)對(duì)制度問題有過精辟的論述:“制度可以使壞人無法任意橫行，制度可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！保?］10壓力型體制過分強(qiáng)調(diào)任務(wù)導(dǎo)向而輕視部門職能設(shè)置的科學(xué)合理性，在任務(wù)導(dǎo)向和利益驅(qū)動(dòng)等雙重因素的影響下，削弱了政府的綜合效能；權(quán)力集中且用權(quán)缺乏科學(xué)的規(guī)范程序很容易打亂機(jī)關(guān)正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致決策失誤及產(chǎn)生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。有的干部喜歡拍腦袋式的決定，給地方留下一堆爛賬、壞賬，有的驕橫跋扈、貪污腐化，最終害人害己。

三、由壓力型體制向服務(wù)型政府體制的轉(zhuǎn)變是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)

黨的十八大報(bào)告指出，我國(guó)將深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。壓力型體制與任務(wù)導(dǎo)向的人事配置和高度集中的決策機(jī)制互為表里，因此，簡(jiǎn)單劃一的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)帶來了一系列問題。首先是部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫，造成行政資源的浪費(fèi)和行政低效。其次是高度集中的決策體制下政策的合理性取決于地方最高決策者的素養(yǎng)和能力。再次是錯(cuò)誤的決策難以得到糾正，會(huì)造成許多決策失誤，給黨和人民的事業(yè)造成巨大的損失。實(shí)踐證明，決策失誤造成的損失甚至大于貪污腐敗。最后是任務(wù)導(dǎo)向和目標(biāo)管理制容易造成下級(jí)唯上輕下，甚至有些下級(jí)會(huì)通過損害人民利益來迎合上級(jí)，造成行政價(jià)值取向的異化。不良行政必然帶來行政低效，損害政府的公信力。而服務(wù)型政府是以為社會(huì)、公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，是在社會(huì)本位和公民本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，按照公民意志組建起來的政府?；诖耍瑝毫π腕w制走向服務(wù)型政府是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而服務(wù)型政府是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下以計(jì)劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府的糾正，是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展而提出的一種新型的現(xiàn)代政府治理模式。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府職能具有全能型的特征；在改革開放以后，國(guó)家治理的中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面來，這時(shí)的政府職能具有發(fā)展型的特征。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十九大進(jìn)一步明確指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就為新時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變提供了頂層設(shè)計(jì)，明確指出治理體系現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的空間載體和實(shí)現(xiàn)前提［5］，而治理體系中的行政系統(tǒng)現(xiàn)代化對(duì)于推動(dòng)整個(gè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要作用。政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和解決公共事務(wù)中處于極端重要的地位，尤其是在當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，改革發(fā)展的形勢(shì)更加嚴(yán)峻、任務(wù)更加繁重，更加需要一個(gè)廉潔高效的服務(wù)型政府來妥善應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)全能型管制政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，一方面是中國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化的現(xiàn)實(shí)需要，另一方面是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)向縱深發(fā)展引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻的變革和調(diào)整的要求，同時(shí)也是人民的新期待。當(dāng)下，中國(guó)日益走向國(guó)際舞臺(tái)的中央，同時(shí)，科技的突飛猛進(jìn)也帶來了管理模式和管理手段的日益變革，使得整個(gè)世界的交流聯(lián)系日益密切，這在客觀上需要一個(gè)更加開放主動(dòng)現(xiàn)代的政府來適應(yīng)這種全球化帶來的挑戰(zhàn)［6］。

四、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域的服務(wù)型政府構(gòu)建路徑

（一） “第五個(gè)現(xiàn)代化”［7］

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是繼農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化和國(guó)防現(xiàn)代化之后首次提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。關(guān)于它的內(nèi)涵，習(xí)近平指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”關(guān)于實(shí)現(xiàn)路徑，習(xí)近平明確指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)，善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！保?］鄧小平曾經(jīng)在1992年提出：“恐怕再有30年時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！保?］此話是針對(duì)社會(huì)主義制度改革的前半程而言的，在當(dāng)前改革進(jìn)入爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的后半程，我們更要“堅(jiān)定信心、凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)”。

（二） 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府必須深入推進(jìn)“放管服”改革

1.服務(wù)型政府構(gòu)建的困境及應(yīng)對(duì)措施

黨的十九大指出,轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。國(guó)家治理的理想狀態(tài)就是善治，而要實(shí)現(xiàn)善治的理想目標(biāo)，就必須建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化［10］。我們不得不指出，從黨的十六屆六中全會(huì)提出建設(shè)服務(wù)型政府到現(xiàn)在，政府的服務(wù)意識(shí)并沒有普遍形成，規(guī)范政府合理、高效履職的法律體系有待完善，政府績(jī)效考核和問責(zé)體制機(jī)制有待健全規(guī)范［11］，這些因素制約著服務(wù)型政府構(gòu)建。黨的十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)的任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)。因此，打造服務(wù)型政府要著重解決以下問題：其一，完善規(guī)范政府合理、高效履職的法律體系，全面打通全面依法治國(guó)的依法行政環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮政府依法行政對(duì)于依法治國(guó)的引領(lǐng)作用，規(guī)范政府職能配置，完善考核問責(zé)體制機(jī)制，讓政府有所為有所不為，而且要為自己的行為負(fù)責(zé)。其二，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少審批事項(xiàng)，減少政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的不合理干預(yù)，把錯(cuò)裝在政府身上的手還給市場(chǎng)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)提供職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。其三，公共服務(wù)供給多元化，引導(dǎo)構(gòu)建多元協(xié)商的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置和公共服務(wù)的公平、高效供給。

2.大力推動(dòng)并正確實(shí)行“放管服”改革

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推動(dòng)以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的“放管服”改革，行政審批事項(xiàng)明顯減少，政府機(jī)構(gòu)日益精簡(jiǎn)，服務(wù)流程日益科學(xué)高效。但是隨著社會(huì)主義主要矛盾的變化，當(dāng)前的改革與人民滿意的目標(biāo)仍然存在差距。原因是一些人對(duì)于“放管服”的認(rèn)識(shí)存在偏差：在“放”的方面，該放的沒放，放了的演變成變相審批；在“管”的方面，該管的不管，不該管的亂管；在“服”的方面，機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉現(xiàn)象仍然存在，服務(wù)水平有待提高，服務(wù)意識(shí)有待加強(qiáng)。只有牢記“放管服”的根本目的是為了更好地服務(wù)，才能真正轉(zhuǎn)變政府職能這一初衷。

首先，簡(jiǎn)政放權(quán)。過去的管制型政府強(qiáng)調(diào)“政府本位、權(quán)力本位”，忽視了為社會(huì)服務(wù)的職能，導(dǎo)致政府運(yùn)作過程的“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象大量存在。而簡(jiǎn)政放權(quán)就是要政府正確地界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的角色，匡正政府施政的價(jià)值追求，把錯(cuò)裝在政府身上的手還給市場(chǎng)本身，政府主動(dòng)承擔(dān)起公共服務(wù)提供者的職責(zé)。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，簡(jiǎn)政放權(quán)需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際找出重難點(diǎn)、突出問題，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，明確職責(zé)權(quán)限，簡(jiǎn)化繁瑣流程，取消不必要的審批事項(xiàng)，提高辦事效率，改善服務(wù)質(zhì)量，實(shí)行必要的改革激勵(lì)措施，對(duì)于銳意改革、成效突出的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于搞變相審批的給予懲罰。

其次，創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管。監(jiān)管和服務(wù)是相輔相成的關(guān)系，監(jiān)管的最終目的是為了更好地服務(wù)，要摒棄將二者對(duì)立的思維。正確的監(jiān)管就是該管的一定要管，而且要管好管到位；不該管的堅(jiān)決放手不管。管好管到位不是重拾已經(jīng)取消的審批事項(xiàng)，而是正確地界定政府的監(jiān)管范圍和職責(zé)，發(fā)揮政府監(jiān)管在保護(hù)國(guó)家和公民生命和財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、打擊和制止各類違法犯罪活動(dòng)和提供必要的宏觀調(diào)控服務(wù)方面的作用。同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管模式，建立健全各類監(jiān)管主體的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，防止監(jiān)管缺位和交叉監(jiān)管，比如在對(duì)公務(wù)人員法紀(jì)監(jiān)督方面，建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，讓各層級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委合署辦公，更好地發(fā)揮各方監(jiān)督合力的作用。

再次，優(yōu)化服務(wù)。服務(wù)型政府的最直觀特征便是親民和高效便捷化的服務(wù)。為了做到服務(wù)讓人們滿意，政府一方面要探索更加集中便捷的行政服務(wù)中心一站式服務(wù)，將相互關(guān)聯(lián)的審批審核事項(xiàng)科學(xué)地分類歸總，減少企事業(yè)單位和個(gè)人的辦事成本；另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，健全群眾意見表達(dá)機(jī)制，提高公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”［12］，充分利用現(xiàn)代化的服務(wù)技術(shù)和手段，提高服務(wù)的智能化水平。

五、結(jié)語

壓力型體制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，伴隨著政府相關(guān)管理體制的改革而形成的，較之原先全面計(jì)劃和包攬的管理體制具有一定的歷史進(jìn)步性。在政府主導(dǎo)和大力推進(jìn)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖然取得了一定的成績(jī)，但是這種體制具有明顯的弊病，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟穩(wěn)定運(yùn)行之后越來越凸顯它的不相適應(yīng)性。因此，黨的十六屆六中全會(huì)提出建設(shè)服務(wù)型政府，黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大提出了全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為打造服務(wù)型政府做了頂層設(shè)計(jì)。服務(wù)型政府是有限政府、責(zé)任政府、法治政府的綜合體現(xiàn)，是在政府施政理念和行政職能上對(duì)壓力型體制下的管制型、長(zhǎng)官意志型政府的糾正，代表了新型的現(xiàn)代政府治理模式，是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。

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