城市管理綜合執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與思考
——以河南省濮陽(yáng)市為例

張晉偉 張淑慧

城市管理綜合執(zhí)法體制改革涉及住建、環(huán)保、交管、水務(wù)、工商、食藥監(jiān)等多個(gè)領(lǐng)域，涉及面大，涉及范圍廣，事關(guān)人民群眾切身利益。近年來(lái)，濮陽(yáng)市按照中央、省的改革要求，緊密結(jié)合自身實(shí)際，積極探索，大力推進(jìn)城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革，城市管理和綜合執(zhí)法水平進(jìn)一步提高，群眾的獲得感、幸福感顯著提升。

一、城市管理綜合執(zhí)法體制改革實(shí)踐

（一） 改革前的情況

為改變城市管理執(zhí)法的混亂局面，2011年，濮陽(yáng)市編辦大膽探索，謹(jǐn)慎謀劃，率先開(kāi)啟城市管理綜合執(zhí)法和相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，成立市城市管理綜合執(zhí)法局，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和城市管理執(zhí)法，走在了探索“大城管”管理模式的前列。

在此次開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法體制改革前，濮陽(yáng)市城市管理綜合行政執(zhí)法的工作局面是：城市管理工作由市城市管理局開(kāi)展，城市管理綜合執(zhí)法工作由市城市管理綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市與城市管理有關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍共12支，其中，市級(jí)7支，區(qū)級(jí)4支，中原油田1支。執(zhí)法人員共使用各類編制542名，實(shí)有在編人員472人。總體來(lái)看，城市管理與城市管理綜合執(zhí)法處于相對(duì)分離狀態(tài)，各級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法區(qū)域的劃分方面，仍不同程度存在權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。

（二） 改革的整體思路

濮陽(yáng)市在消化總結(jié)前期相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力改革創(chuàng)新，勇于開(kāi)拓實(shí)踐，在改革路徑的規(guī)劃上，從整合機(jī)構(gòu)設(shè)置、劃定綜合執(zhí)法范圍、劃分執(zhí)法事權(quán)、完善執(zhí)法保障等方面作了創(chuàng)新思考、大膽嘗試，為城市管理綜合執(zhí)法體制改革的整體性、系統(tǒng)性、集成性推進(jìn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是綜合機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合設(shè)置城市管理和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。將市城市管理局、城市管理綜合執(zhí)法部門、市城市管理綜合執(zhí)法局等原城市管理部門整合在一起，成立市城市管理局（掛市城市綜合執(zhí)法局牌子），作為政府工作部門。該部門既負(fù)責(zé)全市城市管理相關(guān)工作，又負(fù)責(zé)城市管理綜合執(zhí)法工作。市轄各縣（市）也相應(yīng)整合城市管理部門、城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立了城市管理和綜合執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)各縣（市）城市管理工作和城市管理綜合執(zhí)法工作。這樣，城市管理與城市管理綜合執(zhí)法從相對(duì)分離變?yōu)橐粋€(gè)整體。

二是明確綜合執(zhí)法領(lǐng)域。以劃分科學(xué)、界定合理為基本原則，重點(diǎn)鎖定在基層發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問(wèn)題比較突出的領(lǐng)域，除把中央文件要求的住建領(lǐng)域全部行政處罰事項(xiàng)以及環(huán)保、交管、水務(wù)、工商、食藥監(jiān)等領(lǐng)域的部分行政處罰事項(xiàng)納入綜合執(zhí)法范圍之外，濮陽(yáng)市還探索將寵物犬類管理、渣土運(yùn)輸、游醫(yī)藥販、違法占地、水泥制品、企業(yè)揚(yáng)塵污染等納入綜合執(zhí)法領(lǐng)域，進(jìn)一步擴(kuò)大了綜合執(zhí)法的范圍，完善了綜合執(zhí)法內(nèi)容，讓綜合執(zhí)法真正覆蓋城市社會(huì)生活的方方面面。

三是合理劃分執(zhí)法事權(quán)。組織開(kāi)展全市綜合執(zhí)法事項(xiàng)調(diào)研，根據(jù)梳理掌握的執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法頻次、與社會(huì)的密切程度等情況，擬定了分層、分類推進(jìn)的改革思路，從市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居委會(huì)（村委會(huì)） 四個(gè)層面探索分層級(jí)劃分執(zhí)法事權(quán)，力求科學(xué)合理，提高效能。對(duì)全市城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行清理歸并，實(shí)現(xiàn)“單一主體”綜合執(zhí)法，即市一級(jí)執(zhí)法；市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)所屬各專業(yè)執(zhí)法大隊(duì)承擔(dān)專業(yè)類執(zhí)法工作；街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管執(zhí)法中隊(duì)承擔(dān)除專業(yè)執(zhí)法之外的，與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、與專業(yè)技術(shù)要求相適宜的全部城市管理綜合執(zhí)法工作。城市管理和綜合執(zhí)法部門在各轄區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、中原油田設(shè)立城市管理綜合執(zhí)法分局，城管執(zhí)法中隊(duì)由分局管理。

四是完善執(zhí)法保障。在各級(jí)城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的干部人事管理、經(jīng)費(fèi)管理方面，突出雙重管理、雙重保障的特點(diǎn)。如，各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法分局的干部任免須征求各區(qū)的意見(jiàn)，街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 執(zhí)法中隊(duì)的干部任免須征求街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的意見(jiàn)。執(zhí)法隊(duì)伍所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按照類別分別由市財(cái)政、各區(qū)財(cái)政或街道辦（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）財(cái)政保障。這種機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)城市管理和綜合執(zhí)法部門與市轄區(qū)、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)對(duì)派駐到各區(qū)的綜合執(zhí)法隊(duì)伍既管得住又調(diào)得動(dòng)。同時(shí)，各區(qū)分局與街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 對(duì)派駐的街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管中隊(duì)都可以有效領(lǐng)導(dǎo)，為最大程度發(fā)揮一線執(zhí)法隊(duì)伍效能打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三） 改革的成效

一是實(shí)現(xiàn)了一支隊(duì)伍管執(zhí)法，一把尺子量到底。采用市一級(jí)執(zhí)法模式，在整合執(zhí)法隊(duì)伍、減少執(zhí)法層級(jí)、理順體制機(jī)制等方面大力推進(jìn)，由市城市管理和綜合執(zhí)法部門將執(zhí)法隊(duì)伍派駐到各區(qū)及中原油田，再由各區(qū)派駐至街道辦（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的城管執(zhí)法中隊(duì)，承擔(dān)一線執(zhí)法工作，徹底解決了以往市級(jí)和各區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍之間因執(zhí)法邊界不清、區(qū)域界限不明確而產(chǎn)生的推諉扯皮問(wèn)題。濮陽(yáng)市、縣兩級(jí)全部實(shí)現(xiàn)了同一個(gè)城市一支執(zhí)法隊(duì)伍、一套執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。二是合理劃分執(zhí)法職責(zé)，提高執(zhí)法效能。城市管理綜合執(zhí)法涉及住建全領(lǐng)域，以及環(huán)保、交管、水務(wù)、工商、食藥監(jiān)等領(lǐng)域部分行政處罰事項(xiàng)。其中，建筑行業(yè)、市政公用行業(yè)、環(huán)保、交通、工商、食藥監(jiān)、水務(wù)等專業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作，對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)要求較高，非專業(yè)人員很難勝任。由街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)） 城管執(zhí)法中隊(duì)直接行使建筑質(zhì)量、建筑安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政公用設(shè)施等專業(yè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)不現(xiàn)實(shí)，不僅城管執(zhí)法中隊(duì)的技術(shù)水平達(dá)不到要求，執(zhí)法力量也不能滿足項(xiàng)目繁多的專業(yè)執(zhí)法工作的需要。濮陽(yáng)市將專業(yè)執(zhí)法力量集中到市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)所屬各專業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，由其承擔(dān)專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法工作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍在較短時(shí)間內(nèi)形成了戰(zhàn)斗力，同時(shí)也提高了專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法效率。街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一線執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)除專業(yè)執(zhí)法之外的，與專業(yè)技術(shù)要求相適應(yīng)的城市管理綜合執(zhí)法工作，確保改革后一線執(zhí)法隊(duì)員對(duì)所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)接得住、管得了，可以集中精力做好轄區(qū)內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法工作。

二、城市管理綜合執(zhí)法體制改革中存在的問(wèn)題

（一）權(quán)責(zé)界定有待明晰

通過(guò)城市管理綜合執(zhí)法體制改革，濮陽(yáng)市建立了權(quán)責(zé)劃分相對(duì)科學(xué)、條塊結(jié)合相對(duì)合理的新執(zhí)法格局。但是在實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，行業(yè)管理與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界限劃分并不十分清晰，行政許可部門與執(zhí)法部門權(quán)責(zé)劃分也不是十分明確。如，在違法占用道路執(zhí)法方面，包括機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車違停及擺攤設(shè)點(diǎn)等違法行為，公安部門與城市管理綜合執(zhí)法部門之間的執(zhí)法范圍如何劃分、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)如何界定尚未明確，城市管理綜合執(zhí)法部門對(duì)機(jī)動(dòng)車違停做出的行政處罰能產(chǎn)生多大效力也還是個(gè)未知數(shù)。

（二）配合機(jī)制不夠順暢

行業(yè)管理部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合機(jī)制仍不完善。市縣兩級(jí)城市管理和綜合執(zhí)法部門承擔(dān)了住建、規(guī)劃、城管、房地產(chǎn)、住房公積金等方面的全部行政處罰權(quán)，此外環(huán)保、交管、水務(wù)、工商、食藥監(jiān)等方面的部分行政處罰權(quán)也集中過(guò)來(lái)，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致城市管理和綜合執(zhí)法部門重城市管理方面的行政執(zhí)法工作，輕住建、規(guī)劃、房地產(chǎn)及其他方面的行政執(zhí)法工作而出現(xiàn)問(wèn)題。各相關(guān)行業(yè)管理部門在履行行政審批、行政檢查、行政監(jiān)督等職權(quán)時(shí)，因處罰權(quán)及強(qiáng)制權(quán)被劃走，也會(huì)在一定程度上出現(xiàn)履職不及時(shí)甚至管理缺位問(wèn)題。例如，行業(yè)管理部門與城市管理綜合執(zhí)法部門溝通仍普遍使用電話聯(lián)系、發(fā)函等方式，從行業(yè)管理部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰依然存在執(zhí)法效率不高的問(wèn)題。此外，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接溝通機(jī)制不夠完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理暴力抗法、拒不執(zhí)行處罰等違法案件時(shí)，與法院、檢察院協(xié)調(diào)合作促進(jìn)快審快判的聯(lián)動(dòng)力度需要進(jìn)一步加大。

（三）執(zhí)法力量有待加強(qiáng)

綜合行政執(zhí)法改革初步取得了“物理性”整合的成效，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖實(shí)現(xiàn)了整合，但其執(zhí)法隊(duì)伍尚需要磨合；執(zhí)法隊(duì)伍雖得到了整合，但其執(zhí)法人員觀念還沒(méi)有改變，尚未形成合力。加之綜合執(zhí)法范圍的擴(kuò)大，涉及法律法規(guī)的增多，業(yè)務(wù)要求的提高，所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)日益繁重，都對(duì)綜合執(zhí)法效能提出了更高的要求。市縣兩級(jí)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與整合之前相比，執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、執(zhí)法人員專業(yè)水平參差不齊、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問(wèn)題依然存在。

三、進(jìn)一步深化城管綜合執(zhí)法體制改革的建議

（一） 明晰權(quán)責(zé)邊界

全面梳理城市管理和綜合執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門具體的職責(zé)權(quán)限，通過(guò)“三定”方案，明確界定部門間、部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的職責(zé)邊界。動(dòng)態(tài)調(diào)整權(quán)責(zé)清單，實(shí)時(shí)收集新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況。在責(zé)任清單中逐項(xiàng)界定行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法部門的職責(zé)邊界，列明部門間的監(jiān)管和協(xié)助配合職責(zé)分工，厘清源頭監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限。同時(shí)通過(guò)補(bǔ)充說(shuō)明或分解具體案例的處理環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確雙方的責(zé)任。對(duì)職責(zé)分工產(chǎn)生爭(zhēng)議的，按照統(tǒng)一效能、權(quán)責(zé)一致、不推諉、不扯皮的原則進(jìn)行協(xié)商解決，確保職責(zé)清晰。

（二）建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制

完善城市管理和綜合執(zhí)法部門與行業(yè)管理部門的溝通合作機(jī)制，使之形成“綜合執(zhí)法、協(xié)調(diào)互動(dòng)”的執(zhí)法格局。加強(qiáng)與住建、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)行業(yè)管理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搭建橫向協(xié)作及信息共享平臺(tái)，以信息技術(shù)為手段，依法公開(kāi)被處罰主體和處罰依據(jù)，有效銜接行政監(jiān)管和行政執(zhí)法信息，適時(shí)共享業(yè)務(wù)信息，推動(dòng)部門各類信息資源互聯(lián)互通；建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，密切加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通，密切加強(qiáng)與法院、檢察院等部門的聯(lián)系，明確執(zhí)行案件移送標(biāo)準(zhǔn)及程序并嚴(yán)格執(zhí)行，切實(shí)做到行政執(zhí)法與刑事司法的無(wú)縫銜接，在辦案質(zhì)量的提升和法制工作水平的提高上下功夫，加強(qiáng)執(zhí)法震懾作用，提高案件執(zhí)行力；建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法思路，凝聚執(zhí)法力量，推動(dòng)環(huán)保、公安等部門協(xié)調(diào)合作、聯(lián)合執(zhí)法；建立責(zé)任追究機(jī)制，壓實(shí)行政管理綜合執(zhí)法部門責(zé)任，對(duì)行政執(zhí)法行為不當(dāng)或違法的部門進(jìn)行責(zé)任追究；建立測(cè)評(píng)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)管測(cè)評(píng)壓實(shí)責(zé)任，督促各級(jí)執(zhí)法人員規(guī)范行為、履職盡責(zé)，建立一支業(yè)務(wù)強(qiáng)、形象好的執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一是合理分配人員編制，充實(shí)一線執(zhí)法力量。城市管理和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定“三定”方案在核定人員編制時(shí)，向市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)所屬專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍及街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管執(zhí)法中隊(duì)等一線執(zhí)法隊(duì)伍傾斜。建立人員編制動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，結(jié)合實(shí)際工作量，科學(xué)合理分配人員編制。二是加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)與法律法規(guī)培訓(xùn)。采取崗前教育奠定基礎(chǔ)、集中培訓(xùn)夯實(shí)業(yè)務(wù)、專項(xiàng)培訓(xùn)強(qiáng)化能力等方式，全面提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)，使執(zhí)法人員能夠全面掌握?qǐng)?zhí)法所需專業(yè)知識(shí)，熟練運(yùn)用相關(guān)法律制度。三是引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍技術(shù)力量。在核定的編制總量?jī)?nèi)，通過(guò)公務(wù)員招錄、引進(jìn)高學(xué)歷人才等途徑，招收專業(yè)對(duì)口的專業(yè)技術(shù)人才，充實(shí)一線執(zhí)法隊(duì)伍。還可以通過(guò)建立專業(yè)人才庫(kù)等有效措施，解決城市管理專業(yè)技術(shù)力量不足的問(wèn)題。