強(qiáng)化審計(jì)職能轉(zhuǎn)變 提高政府投資審計(jì)質(zhì)量
——湖北省恩施市政府投資審計(jì)情況調(diào)查

●廖建華

政府投資審計(jì)是一種重要的現(xiàn)代治理力量，對于提高政府投資效率、防范化解投資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)廉潔政府建設(shè)具有重要意義。如何提高政府投資審計(jì)質(zhì)量，關(guān)系到審計(jì)工作的最終成效，尤其需要引起重視。湖北省恩施市近幾年來緊緊圍繞深化“放管服”改革工作要求，從強(qiáng)化審計(jì)職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，不斷理順審?jì)工作的體制機(jī)制，提高審計(jì)人員履職盡責(zé)能力，優(yōu)化審計(jì)工作制度環(huán)境，有力促進(jìn)了政府投資審計(jì)質(zhì)量的提高。最近，恩施市審計(jì)局組織調(diào)研組對政府投資審計(jì)職能轉(zhuǎn)變及政府投資審計(jì)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、審計(jì)職能轉(zhuǎn)變的路徑創(chuàng)新

1.轉(zhuǎn)角色：變“全面參與”為“依法監(jiān)督”。過去恩施市所有政府投資審計(jì)項(xiàng)目均由審計(jì)局牽頭組織結(jié)算審計(jì)，工作量大，疲于奔命，且易滋生“以審代結(jié)”“以審代補(bǔ)”亂象。為此，恩施市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府投資審計(jì)工作的通知》，明確審計(jì)機(jī)關(guān)不再包攬政府投資項(xiàng)目的結(jié)算審計(jì)工作，由市審計(jì)局面向社會公開遴選30家社會審計(jì)中介建立中介備選庫，各建設(shè)單位自行在備選庫中委托中介機(jī)構(gòu)開展工程結(jié)算審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)工作重心回歸到審計(jì)監(jiān)督上來，重點(diǎn)抓好涉及民生、環(huán)保、教育等重大建設(shè)事項(xiàng)的審計(jì)，并對中介已審項(xiàng)目開展抽查復(fù)核。同時(shí)進(jìn)一步明確，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策審批、征地拆遷、工程招標(biāo)、質(zhì)量評價(jià)、工程結(jié)算等行為。這一角色轉(zhuǎn)變合理框定了審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)邊界，有利于審計(jì)監(jiān)督利劍作用的發(fā)揮。

2.轉(zhuǎn)方法：變“單一把關(guān)”為“全程把控”。在以往審計(jì)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)的視角均聚焦于政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)審計(jì)，認(rèn)為只要監(jiān)管好工程價(jià)款結(jié)算審核，政府投資項(xiàng)目就不會失控，其它事項(xiàng)可管可不管。要確保政府投資項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量的提高，開鑿審計(jì)監(jiān)督深度，就必須要從造價(jià)的“單一把關(guān)”向項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中、事后全方位把控轉(zhuǎn)變，要從代替建設(shè)單位實(shí)施項(xiàng)目管理、賬務(wù)結(jié)算的“運(yùn)動員”向?qū)?xiàng)目實(shí)施全方位監(jiān)管的“裁判員”轉(zhuǎn)變。一是強(qiáng)化事前審計(jì)。依法對政府投資項(xiàng)目投資估算、招標(biāo)清單和控制價(jià)、招標(biāo)文件條款、正式承包合同等方面進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不規(guī)范、不合理之處，提出可行性建議。二是推行全過程監(jiān)督。由過去單一的資金把關(guān)，改為對項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、現(xiàn)場管理、資金結(jié)算、使用績效等全過程的審計(jì)監(jiān)督，確保資金安全。三是狠抓整改落實(shí)。凝聚“不抓整改審計(jì)為零”的共識，既要會“看病”又要會“治病”，及時(shí)開出藥方。審計(jì)報(bào)告發(fā)出后，由專人專班實(shí)時(shí)跟進(jìn)，對整改不積極或效果不佳的單位，報(bào)請政府督察室通報(bào)問責(zé)。同時(shí)，將聽取審計(jì)整改情況納入人大聽證工作計(jì)劃，形成制度。各建設(shè)單位管理意識不斷加強(qiáng)，管理水平明顯提高。

3.轉(zhuǎn)機(jī)制：變“單打獨(dú)斗”為“共同治理”。近年來，恩施市審計(jì)局堅(jiān)持面向社會依法聘請具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)人員參與到地方政府投資審計(jì)工作，基本維持公職人員3名、專業(yè)坐班人員7名、非坐班人員5名左右的人才配置。對以政府購買服務(wù)方式公開遴選的社會中介機(jī)構(gòu)，其委托標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)從50萬向500萬元規(guī)模過渡，逐步形成分層審計(jì)制度。審計(jì)中介機(jī)構(gòu)派遣專人以“坐班”形式開展全市政府投資項(xiàng)目的復(fù)審工作，在加大審計(jì)力量的同時(shí)也加強(qiáng)了對質(zhì)量及風(fēng)險(xiǎn)的控制。隨著職能的轉(zhuǎn)變，審計(jì)機(jī)關(guān)不再單獨(dú)負(fù)責(zé)結(jié)算審計(jì)，從而深層次調(diào)動社會力量參與審計(jì)監(jiān)督，形成多方參與、共同治理的局面。

4.轉(zhuǎn)作風(fēng)：變“寬松自省”為“嚴(yán)肅自律”。以黨風(fēng)廉政建設(shè)為抓手，狠抓審計(jì)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)。一抓思想教育。認(rèn)真組織審計(jì)人員學(xué)習(xí)黨章和相關(guān)法紀(jì)法規(guī)，觀看警示教育片，開展談心談話，不斷純潔思想，打牢根基。二抓審計(jì)紀(jì)律。每個(gè)審計(jì)組進(jìn)點(diǎn)前，都要接受廉政談話提醒，并簽訂廉政審計(jì)承諾書。審計(jì)過程中，審計(jì)組宣讀審計(jì)紀(jì)律，張貼監(jiān)督電話，接受各界監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)不定期進(jìn)行廉政巡查。審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，及時(shí)進(jìn)行廉政回訪，強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。三抓質(zhì)量意識。把提高審計(jì)質(zhì)量、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)作為審計(jì)工作重點(diǎn)來抓，不斷強(qiáng)化審計(jì)人員質(zhì)量意識，要求做到“事實(shí)100%清楚，定性100%準(zhǔn)確，處理100%合法”。恩施市審計(jì)局連續(xù)9年被評為黨風(fēng)廉政建設(shè)先進(jìn)單位。

二、審計(jì)職能轉(zhuǎn)變的障礙與困擾

1.審計(jì)專業(yè)人才和物力配置緊缺。隨著審計(jì)機(jī)關(guān)回歸審計(jì)監(jiān)督主業(yè)，政府投資審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量變少，但對質(zhì)量要求更高。諸如精準(zhǔn)扶貧、公共交通、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，牽涉面廣，矛盾多發(fā)頻發(fā)，審計(jì)人員不僅需具備工程造價(jià)的專業(yè)知識，還須掌握經(jīng)濟(jì)管理、法律法規(guī)等有關(guān)內(nèi)容，并具備良好的溝通協(xié)調(diào)能力。而現(xiàn)行審計(jì)人員大部分都是建筑專業(yè)出身，綜合知識儲備相對不足，提出問題解決問題能力有限。另一方面，物力配置不足也應(yīng)引起重視。長期以來，經(jīng)常使用的工具以鋼卷尺、輪式測距儀、激光測距儀為主，僅能滿足基本的測量，對于一些精度要求較高的工作則明顯力不從心。對于結(jié)算審計(jì)，無論是全面承擔(dān)還是抽查審核，人力物力始終是必備的技術(shù)支撐而不可或缺。

2.相關(guān)制度和法律法規(guī)尚不完善。實(shí)際工作中所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定常相沖突，造成審計(jì)工作兩難。如常見的合同審計(jì)問題，很多合同存在明顯對建設(shè)單位不利的條款，如計(jì)量單位前后不一致、內(nèi)容重復(fù)計(jì)取等。對于這類糾紛，法院審理時(shí)往往拋開審計(jì)及事實(shí)，僅依據(jù)《合同法》及雙方簽訂的合同作為判決依據(jù)，通常以施工單位勝訴而告終。即便是通過政府行政手段得以解決，也與依法審計(jì)精神相背離。此外，隨著政府投資審計(jì)業(yè)務(wù)向社會大幅放開，如何加強(qiáng)對審計(jì)中介的監(jiān)管是一大難題。目前縣市層面尚缺乏相應(yīng)的法定監(jiān)督依據(jù)和行業(yè)規(guī)范，所能依靠的管理制度要么缺乏針對性，要么缺乏操作性，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。

3.審計(jì)外部環(huán)境還需進(jìn)一步優(yōu)化。一是部分建設(shè)單位對審計(jì)工作缺乏理解。他們將審計(jì)簡單理解為對造價(jià)的控制，在接受審計(jì)時(shí)積極性、主動性不足，甚至誤認(rèn)為例行審計(jì)是對其工作的質(zhì)疑和不信任，直接把這種工作關(guān)系轉(zhuǎn)嫁到審計(jì)與施工兩方，增加了審計(jì)難度。二是相關(guān)職能部門對審計(jì)工作的支持配合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在政府投資審計(jì)工作中，經(jīng)常需要從相關(guān)行業(yè)主管部門調(diào)取數(shù)據(jù)，因顧忌會觸及其自身利益，不少職能部門在提供審計(jì)所需的信息資料方面尚存在不及時(shí)、不全面的現(xiàn)象。三是跨部門聯(lián)動機(jī)制尚不完善。尚未與財(cái)政、發(fā)改、紀(jì)檢監(jiān)察等部門形成穩(wěn)定的聯(lián)動平臺，信息共享方面還有待持續(xù)深入，審計(jì)工作約束力亦有待進(jìn)一步提高。

三、新時(shí)代審計(jì)職能轉(zhuǎn)變的對策建議

1.堅(jiān)決守住“依法審計(jì)”這條生命線。一是加強(qiáng)法制宣傳教育。結(jié)合黨風(fēng)廉政建設(shè)，把審計(jì)人員學(xué)法用法作為重點(diǎn)，引導(dǎo)大家始終牢記和堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，自覺形成對法律的信仰和對法治的崇尚，培養(yǎng)習(xí)近平總書記所說的“審計(jì)精神”。二是嚴(yán)格杜絕越權(quán)執(zhí)法。根據(jù)國家、省有關(guān)指導(dǎo)意見，進(jìn)一步細(xì)化政府投資審計(jì)的職責(zé)、對象及有關(guān)工作要求，嚴(yán)格恪守審計(jì)職權(quán)的邊界，形成明晰的邊界意識。當(dāng)遇到不同層級的規(guī)范要求存在沖突時(shí)，優(yōu)先適用法律等上位法，堅(jiān)決杜絕違規(guī)介入工程建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算的現(xiàn)象。三是切實(shí)依照程序?qū)徲?jì)。進(jìn)一步完善覆蓋審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、調(diào)查取證、報(bào)告編制、處理處罰、審計(jì)移送等審計(jì)全過程的程序規(guī)定，建立全過程審計(jì)制度，探索形成一套合法合規(guī)、成熟有效的現(xiàn)代全過程審計(jì)模式。

2.堅(jiān)決強(qiáng)化“規(guī)范監(jiān)管”這一關(guān)鍵點(diǎn)。重點(diǎn)加強(qiáng)對社會中介參與審計(jì)工作的規(guī)范管理。制定和完善對社會中介參與審計(jì)工作的監(jiān)督管理辦法，具體明確參與的方式、流程、審計(jì)重點(diǎn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)工作要求，做到有章可依。同時(shí)，建立公開透明的中介備選庫遴選機(jī)制，盡快建立社會中介備選庫。定期按比例抽查復(fù)核中介已審項(xiàng)目，引導(dǎo)建立規(guī)范有序的行業(yè)自律機(jī)制。另一方面，聚焦政府投資審計(jì)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步優(yōu)化審計(jì)機(jī)關(guān)自身的監(jiān)管職能。盡快對審計(jì)局投資中心與投資科的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，明確投資中心專門從事重大項(xiàng)目審計(jì)，投資科則專司審計(jì)復(fù)核工作，形成各有側(cè)重、交叉監(jiān)管的合理分劃。

3.堅(jiān)決用好“信息公開”這個(gè)好抓手。做好審計(jì)信息公開、完善審計(jì)結(jié)果應(yīng)用是發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用的“最后一公里”，必須加以重視。一是加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告。把審計(jì)結(jié)果公告作為審計(jì)機(jī)關(guān)信息公開的核心事項(xiàng)來抓，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，加大政府投資審計(jì)結(jié)果公告的力度，豐富審計(jì)結(jié)果公告形式，接受更加廣泛的社會監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)結(jié)果倒逼作用，提高審計(jì)的威懾力。二是加強(qiáng)審計(jì)信息公開。抓好審計(jì)信息的撰寫與宣傳力度，積極宣傳審計(jì)工作好的思路、做法和經(jīng)驗(yàn)，讓社會知曉審計(jì)成果，形成全社會支持審計(jì)、理解審計(jì)、信任審計(jì)的良好氛圍。三是加強(qiáng)審計(jì)案件宣傳。借鑒紀(jì)檢監(jiān)察宣傳方式，編寫真實(shí)的審計(jì)相關(guān)典型案例，在官方網(wǎng)站、官方微信及相應(yīng)的媒體平臺上進(jìn)行公開，發(fā)揮震懾警示和教育引領(lǐng)作用。

4.堅(jiān)決補(bǔ)齊“勢單力薄”這塊大短板。一是健全部門聯(lián)動機(jī)制。以審計(jì)整改為抓手，探索建立人大與審計(jì)聯(lián)動、政府專項(xiàng)督查督辦、審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合巡視、一把手約談、特約審計(jì)員監(jiān)督的工作機(jī)制，形成“五步聯(lián)動”。二是強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。通過公開招錄，培養(yǎng)、引進(jìn)一批專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的審計(jì)人才，并將之納入?yún)^(qū)域緊缺專業(yè)人才目錄庫，給予一定保障傾斜。建立人才培養(yǎng)長效機(jī)制，定期組織對審計(jì)人才的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和廉潔警示教育，實(shí)行以老帶新一對一幫扶，促進(jìn)人才快速健康成長。三是完善軟硬件設(shè)施配套。加大財(cái)政保障力度，配置一批全站儀、GPS等先進(jìn)儀器設(shè)備，搭建互聯(lián)共通的政府投資審計(jì)大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)管理平臺，全面改善軟硬件設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作信息化。