公平和效率視角下保險(xiǎn)監(jiān)管的困境與突破
——以前海、恒大受罰例為研究樣本

李偉群，胡文韜

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200050)

2015年以來，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)持巨額保險(xiǎn)資金頻頻舉牌上市公司，引發(fā)業(yè)界的高度關(guān)注。一些保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過過度開發(fā)萬能險(xiǎn)產(chǎn)品積聚資金，以此給一致行動(dòng)人并購(gòu)上市公司提供資金后援，典型代表如前海人壽舉牌萬科、前海人壽企圖舉牌格力電器，受到公眾強(qiáng)烈質(zhì)疑和社會(huì)廣泛關(guān)注。這種無序舉牌行為不僅顛覆了保險(xiǎn)資金“長(zhǎng)期價(jià)值投資者”的行業(yè)形象，更直接危害我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2017年2月24日，針對(duì)這些“野蠻收購(gòu)”的重磅處罰終于落地，前海人壽因編制提供虛假資料和違規(guī)運(yùn)用保險(xiǎn)資金而遭到保監(jiān)會(huì)嚴(yán)厲處罰，其中，董事長(zhǎng)姚振華10年內(nèi)禁止進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)。翌日，保監(jiān)會(huì)繼續(xù)出招，作出對(duì)恒大人壽限制股票投資1年的處罰決定，并對(duì)其違規(guī)使用保險(xiǎn)資金的行為予以重罰，相關(guān)負(fù)責(zé)人分別被處以行業(yè)禁入5年、3年的處罰。

然而，市場(chǎng)對(duì)于這一處罰產(chǎn)生了不同的反響。大部分人都認(rèn)為處罰是必要的、及時(shí)的，但也有一些人對(duì)此心存疑慮。持反對(duì)意見者認(rèn)為，既然2009年《保險(xiǎn)法》已經(jīng)為險(xiǎn)資入市解禁，國(guó)家在政策層面也鼓勵(lì)險(xiǎn)資入市，甚至在2015年“股災(zāi)”中，保險(xiǎn)公司響應(yīng)國(guó)家號(hào)召逆市增持大力托市，險(xiǎn)資因承擔(dān)了救市的崇高使命而被鼓掌叫好，但現(xiàn)在又突然稱險(xiǎn)資入市中蹦出了“妖精”“野蠻人”，那么，險(xiǎn)資入市究竟是金融創(chuàng)新還是“妖精”在興風(fēng)作浪？保監(jiān)會(huì)的重拳出擊是否合理？這些都值得探討。

此外，我國(guó)目前的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制在價(jià)值取向上一貫采用“效率優(yōu)先”原則，往往忽視公平原則，此乃造成我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管困境的主因。那么，如何在保險(xiǎn)監(jiān)管中協(xié)調(diào)處理好公平與效率的關(guān)系？從法律視角切入而展開深入的分析，無疑是破解難題的一劑良方。

為此，本文將緊緊圍繞前海、恒大這兩個(gè)備受社會(huì)關(guān)注的典型事例，進(jìn)行深入探討，重點(diǎn)分析和指出保監(jiān)會(huì)處罰措施中在公平與效率兩端存在的弊病，并由此尋找解決這些問題的可行途徑。我們?cè)噲D在“補(bǔ)制度漏洞”和“補(bǔ)監(jiān)管短板”方面提出具體方略，以期切實(shí)完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管制度，筑牢嚴(yán)密有效的、公正的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。

一、保監(jiān)會(huì)重罰合理性分析

2017年2月24日、25日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)連續(xù)出具處罰書，對(duì)前海人壽、恒大人壽及其相關(guān)負(fù)責(zé)人開出重磅罰單，引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議。保監(jiān)會(huì)的處罰措施相當(dāng)嚴(yán)厲，被業(yè)內(nèi)人士稱為罕見重罰，也是“頂格懲罰”，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。例如，針對(duì)前海人壽在權(quán)益類投資比例超過總資產(chǎn)的30%后投資非藍(lán)籌股的違規(guī)運(yùn)用資金一節(jié)，對(duì)其罰款30萬元，這是《保險(xiǎn)法》164條規(guī)定的罰款上限額；進(jìn)而對(duì)前海人壽董事長(zhǎng)姚振華處以10年的行業(yè)禁入，則是僅次于終身禁入的重大處罰。另外，2016年1月至11月期間，恒大人壽股票交易筆數(shù)高達(dá)2 480筆，而股票平均持有期僅73天，為了消弭這種快進(jìn)快出的極端炒股方式所帶來的惡劣社會(huì)影響，故對(duì)其處以限制股票投資1年的處罰(保監(jiān)罰〔2017〕14號(hào))。這頗似足球運(yùn)動(dòng)員禁賽1年的重罰，會(huì)對(duì)該公司業(yè)務(wù)拓展產(chǎn)生多大的影響，也就不言自明了。

為此，有人對(duì)此“頂格處罰”存疑，認(rèn)為如此處罰有違反公平原則之嫌，還會(huì)直接影響保險(xiǎn)公司開展正常的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，使得保險(xiǎn)公司的業(yè)績(jī)一落千丈，最后導(dǎo)致保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益嚴(yán)重受損，故對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出“頂格處罰”的合理性提出批評(píng)和質(zhì)疑。[1]我們認(rèn)為，從監(jiān)管效率的角度看，保監(jiān)會(huì)這一舉措能立即遏制險(xiǎn)資舉牌亂象，對(duì)迅速恢復(fù)正常的保險(xiǎn)資金投資秩序具有重要作用，因此，對(duì)該處罰應(yīng)予肯定。理由詳述如下：

第一，保監(jiān)會(huì)試圖通過“頂格處罰”遏制保險(xiǎn)資金投資亂象。近年來，以前海人壽、恒大人壽為典型代表的中小保險(xiǎn)公司，為了盡快提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和話語權(quán)，通過萬能險(xiǎn)等投資險(xiǎn)吸納了大量的保險(xiǎn)資金，并采取資產(chǎn)驅(qū)動(dòng)負(fù)債戰(zhàn)略，以較高的資金收益率來吸引客戶，試圖彌補(bǔ)其在競(jìng)爭(zhēng)力和資源方面的劣勢(shì)。為了達(dá)到這一目的，保險(xiǎn)公司違背保險(xiǎn)監(jiān)管要求，大量利用保險(xiǎn)資金，采取激進(jìn)投資策略實(shí)現(xiàn)資本增值以滿足客戶要求，這成為險(xiǎn)資投資亂象的重要原因之一。然而，這一急功近利的做法，雖然在短期內(nèi)可以發(fā)揮效用，卻隱蘊(yùn)著極大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦投資市場(chǎng)出現(xiàn)難以掌控的波動(dòng)，就容易因資金鏈斷裂而導(dǎo)致償付能力不足，致使公司出現(xiàn)危機(jī)，甚至影響整個(gè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定。前海人壽不僅存在編制提供虛假資料的情況，還利用保險(xiǎn)資金在股票市場(chǎng)大肆舉牌、收購(gòu)，其選的股票不是創(chuàng)業(yè)板、中小板，而是萬科、格力等國(guó)內(nèi)主流行業(yè)的知名企業(yè)。顯然，前海這種野蠻的舉牌、收購(gòu)行為，會(huì)打亂我國(guó)優(yōu)秀實(shí)體企業(yè)的管理體系，也會(huì)破壞被舉牌公司高級(jí)管理層的人才架構(gòu)，危害上市公司的正常經(jīng)營(yíng)管理。與前海相比，在這場(chǎng)險(xiǎn)資舉牌大潮中，恒大人壽也同樣沒能在廣大中小投資者面前樹立一個(gè)好的榜樣，相反，為了實(shí)現(xiàn)趨利目的，利用保險(xiǎn)資金在股票市場(chǎng)短進(jìn)短出，繞開監(jiān)管進(jìn)行套利，結(jié)果引起了股票市場(chǎng)的異常波動(dòng)，犧牲了中小投資者的利益。恒大這種投資行為明顯違背了“穩(wěn)健性、長(zhǎng)期性、價(jià)值性”原則，難免背上嚴(yán)重?cái)_亂證券市場(chǎng)秩序的惡名。因此，為了遏制險(xiǎn)資投資亂象，防止保險(xiǎn)公司的激進(jìn)投資策略影響其自身資金安全并進(jìn)一步將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)，保監(jiān)會(huì)對(duì)前海人壽、恒大人壽處以重罰，可最大程度地起到“殺雞儆猴”作用，充分發(fā)揮法律的威懾性，以恢復(fù)正常的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，督促其他保險(xiǎn)企業(yè)改變短期投資策略，防止保險(xiǎn)業(yè)危機(jī)的出現(xiàn)。

第二，保監(jiān)會(huì)“頂格處罰”的最終落腳點(diǎn)仍在于恢復(fù)正常投資秩序。保險(xiǎn)資金特別是壽險(xiǎn)資金具有體量大、來源穩(wěn)定、投資周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金投資股票，對(duì)于保險(xiǎn)公司、股票市場(chǎng)和金融穩(wěn)定均具有重要作用。具體來說：(1)對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，傳統(tǒng)投資渠道收益偏低，進(jìn)入股票市場(chǎng)能夠有效提高收益，從而提高保險(xiǎn)公司的償付能力。此外，保險(xiǎn)資金投資渠道多樣，也有利于分散風(fēng)險(xiǎn)。(3)對(duì)于股票市場(chǎng)而言，保險(xiǎn)公司特別是壽險(xiǎn)公司作為資本市場(chǎng)上理性的機(jī)構(gòu)投資者和長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，運(yùn)用股票參與市場(chǎng)流通，可以為資本市場(chǎng)提供穩(wěn)定的資金供給，提高資本市場(chǎng)流動(dòng)性，也對(duì)資本市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)完善、效率提高起到重要的推動(dòng)作用。[2](3)保險(xiǎn)資金的股票投資能夠有效穩(wěn)定金融秩序。2015年我國(guó)出現(xiàn)罕見的“股災(zāi)”，股票市場(chǎng)一片混亂，眾多投資者遭受重大損失，金融市場(chǎng)陷入嚴(yán)重危機(jī)。在保監(jiān)會(huì)的號(hào)召和引導(dǎo)下，大量保險(xiǎn)資金進(jìn)入股票市場(chǎng)，有效遏制了“股災(zāi)”的范圍和規(guī)模。一方面，保險(xiǎn)資金具有體量大的特征，保險(xiǎn)資金的進(jìn)入能夠?yàn)楣善笔袌?chǎng)提供大量的資金來源，可有效維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。另一方面，保險(xiǎn)資金的投資者具有較高的專業(yè)性，能對(duì)中小投資者起到較好的引導(dǎo)作用，可有效指引投資方向，減少投資者恐慌。從這個(gè)角度講，正確使用好保險(xiǎn)資金，對(duì)于維護(hù)和促進(jìn)金融市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展至關(guān)重要。

據(jù)此，我們認(rèn)為，保監(jiān)會(huì)此次重拳處罰兩家壽險(xiǎn)公司，其真正目的并非遏制險(xiǎn)資投資，而在于通過“下重藥醫(yī)重癥”的方法，嚴(yán)厲制裁不良投資行為，借助法律的威懾力糾正已經(jīng)失控的投資秩序，以正確引導(dǎo)其他保險(xiǎn)公司合法合規(guī)利用保險(xiǎn)資金進(jìn)行股票投資，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過以上層層分析可知，保監(jiān)會(huì)依照《保險(xiǎn)法》第86條、第106條之規(guī)定，分別對(duì)前海、恒大作出行政處罰，其目的明確、矯正及時(shí)、規(guī)范合法，無可非議。不過，其處罰結(jié)果的合理性尚有待商榷，此點(diǎn)容后論述。

二、公平與效率——行政處罰的是與非

(一)效率價(jià)值導(dǎo)向下的行政監(jiān)管弊端

法的公平價(jià)值和效率價(jià)值，向來是《行政處罰法》追求的兩大價(jià)值目標(biāo)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使行政處罰權(quán)的時(shí)候也應(yīng)嚴(yán)格遵守，不能例外。在實(shí)踐中，公平與效率之間既密不可分，又存在著一定的沖突。從我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了保險(xiǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定，一直將效率作為監(jiān)管的首要價(jià)值目標(biāo)，忽視公平價(jià)值已成為常態(tài)。這種監(jiān)管理念不僅造成公平價(jià)值的失位，也在一定程度上影響了監(jiān)管的整體效率之實(shí)現(xiàn)。具體來說：

第一，保險(xiǎn)監(jiān)管中的行政處罰缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難。誠(chéng)然，保險(xiǎn)市場(chǎng)存在的違法行為所涉內(nèi)容廣泛，情況復(fù)雜，法律法規(guī)不可能對(duì)之規(guī)定得詳盡無遺；此外，由于保險(xiǎn)監(jiān)管的專業(yè)性、地域性、技術(shù)性，法律法規(guī)不應(yīng)對(duì)行政處罰作過于僵化的硬性規(guī)定而影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決處理問題的效率。[3]因此，法律賦予保監(jiān)會(huì)一定的行政處罰自由裁量權(quán)，僅在《保險(xiǎn)法》法律責(zé)任一章中規(guī)定了行政處罰的范圍和幅度，而對(duì)于情節(jié)輕重的認(rèn)定，其裁量尺度則交由保監(jiān)會(huì)掌握。但在保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐中，行政處罰自由裁量權(quán)既要體現(xiàn)監(jiān)管效率，又要實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。然而，正如美國(guó)法學(xué)家戴維斯所言：“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是一件工具，但它也可能是用于傷害或謀殺的武器?！盵4]遺憾的是，為了追求監(jiān)管效率，我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象較多，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)“同案不同罰”。自由裁量權(quán)的彈性過大。在實(shí)踐中，由于執(zhí)法人員的自身素養(yǎng)、對(duì)案件性質(zhì)的認(rèn)識(shí)、對(duì)法條的理解以及對(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)的適用不同，難以保證每個(gè)人面對(duì)不同的案件采用準(zhǔn)確的處罰尺度。以前海受罰事件為例，保監(jiān)會(huì)對(duì)前海人壽編制提供虛假資料的行為處以50萬元罰款，對(duì)其違規(guī)運(yùn)用保險(xiǎn)資金的行為處以30萬元罰款，并撤銷直接責(zé)任人姚振華任職資格，十年內(nèi)禁入本行業(yè)。無獨(dú)有偶，天安人壽也曾在財(cái)務(wù)工作和資金運(yùn)用上有違法違紀(jì)行為，例如虛假報(bào)送具備股票和不動(dòng)產(chǎn)投資相關(guān)專業(yè)人員名單、用虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，還違規(guī)投資高風(fēng)險(xiǎn)信托產(chǎn)品，所投資的三項(xiàng)信托產(chǎn)品投資金額或賬面余額均高于相關(guān)產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模的20%。2015年保監(jiān)會(huì)作出對(duì)天安人壽罰款40萬、對(duì)其總經(jīng)理罰款10萬的處罰。天安人壽與前海人壽以同樣的事由被罰，但兩家公司的罰款金額不同，責(zé)任人被處罰程度也截然不同：姚振華被撤銷職務(wù)并禁入保險(xiǎn)業(yè)10年，而天安人壽的責(zé)任人僅僅被警告(保監(jiān)罰〔2015〕6號(hào))。兩者對(duì)比可知，僅一年之隔，就明顯出現(xiàn)“事由相同，結(jié)果相異”的“同案不同罰”的不公平現(xiàn)象。(2)自由裁量權(quán)易受政策因素干擾。為了規(guī)范市場(chǎng)秩序，我國(guó)監(jiān)管部門習(xí)慣于采用“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管方式加強(qiáng)監(jiān)管。有時(shí)候，保監(jiān)機(jī)構(gòu)會(huì)最大限度地運(yùn)用自由裁量權(quán)，對(duì)相關(guān)人員的違法行為給予嚴(yán)厲的行政處罰。此次前海、恒大被罰，就是證監(jiān)會(huì)主席劉士余2016年12月3日在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)第二屆第一次會(huì)員代表大會(huì)上痛斥部分持牌金融機(jī)構(gòu)用來路不當(dāng)?shù)腻X從事杠桿收購(gòu)而變成“野蠻人”和“行業(yè)的強(qiáng)盜”，引起社會(huì)各界高度關(guān)注，保監(jiān)會(huì)才用“頂格處罰”予以緊急回應(yīng)。保監(jiān)會(huì)這種應(yīng)景式的行政處罰，與法律賦予其的真正的自由裁量權(quán)內(nèi)涵是否相符，自然存疑。

第二，忽視公平容易影響效率。行政監(jiān)管過于追求效率，不僅會(huì)導(dǎo)致公平的缺失，更會(huì)影響整體效率。具體可從以下兩個(gè)角度闡述：(1)濫用自由裁量權(quán)不利于監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型。監(jiān)管實(shí)踐證明，對(duì)行政相對(duì)人的違法行為予以重罰，短期內(nèi)能震懾其他市場(chǎng)主體，有利于盡快恢復(fù)失控的市場(chǎng)運(yùn)行秩序。正因?yàn)榇耍ｋU(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)已對(duì)這種監(jiān)管方式產(chǎn)生依賴，并滿足于此種方式帶來的監(jiān)管結(jié)果和監(jiān)管效率。但是，從長(zhǎng)期來看，“以罰代管”的粗暴監(jiān)管方式，必然以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)效率為代價(jià)。目前，我國(guó)的償付能力監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)體系監(jiān)管等諸多方面還存在許多問題，亟需投入更大的精力去研究、改革，如果保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)沉迷于當(dāng)前這種監(jiān)管方式所帶來的短期效果而沾沾自喜，卻不注重監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新研究，就無法與發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的監(jiān)管理念相對(duì)接，因?yàn)?，?dāng)今世界各國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管理念已從嚴(yán)格監(jiān)管向?qū)捤杀O(jiān)管方向發(fā)展，并形成了兩種互動(dòng)趨勢(shì)，也就是說，既要放松政府監(jiān)管，又須強(qiáng)化行業(yè)自律，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的政府監(jiān)管與行業(yè)自律、寬松監(jiān)管與嚴(yán)格自律的有機(jī)結(jié)合。[5]而且，目前我國(guó)行政體制改革的大方向也朝著放開前端、加強(qiáng)事前事中監(jiān)管的寬嚴(yán)結(jié)合的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。與此相對(duì)，若保險(xiǎn)監(jiān)管不能順應(yīng)時(shí)代變革，不能與時(shí)俱進(jìn)，而是繼續(xù)依賴嚴(yán)厲的行政處罰，那么這一陳舊的監(jiān)管方式必將被時(shí)代拋棄。(2)濫用自由裁量權(quán)有損執(zhí)法權(quán)威。保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)平時(shí)監(jiān)督管理不到位，等到問題爆發(fā)時(shí)，就濫用自由裁量權(quán)，這種為追求執(zhí)法效率而犧牲公平的做法，既無法保證法律公平的實(shí)現(xiàn)，又會(huì)使保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威受損，從而導(dǎo)致監(jiān)管難度加大，阻礙監(jiān)管目的之實(shí)現(xiàn)。

(二)從嚴(yán)監(jiān)管價(jià)值導(dǎo)向下的公平失位

從我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的具體實(shí)踐來看，對(duì)于權(quán)利保護(hù)的關(guān)注遠(yuǎn)不及對(duì)于效率的重視?！耙再有в取币恢笔切姓幜P的基本價(jià)值判斷，具體到行政處罰的實(shí)施中，則表現(xiàn)為“報(bào)應(yīng)”，即通過讓違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)其侵害社會(huì)的行為予以報(bào)復(fù)。[6]可是，當(dāng)今我國(guó)提出加強(qiáng)監(jiān)管，其真諦并非一味強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管和處罰，而是要扎牢機(jī)制的籬笆，排查風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，有效防漏補(bǔ)漏，實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。因此，在保險(xiǎn)監(jiān)管中采用過于嚴(yán)厲的行政處罰措施，束縛了保險(xiǎn)公司開拓進(jìn)取的手腳，一定程度上甚至還影響了保險(xiǎn)公司正常經(jīng)營(yíng)展業(yè)，也不利于保險(xiǎn)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。

我國(guó)險(xiǎn)資參與資本市場(chǎng)，在政策層面是一直得到鼓勵(lì)的。而險(xiǎn)資頻頻舉牌成為上市公司門口的“野蠻人”，搞亂上市公司的治理結(jié)構(gòu)，引起上市公司的恐慌，則反映出我國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)在監(jiān)管制度上存在一些問題。既然監(jiān)管制度上有問題、有漏洞，就難免被人鉆空子。只要監(jiān)管部門正確面對(duì)，及時(shí)補(bǔ)上漏洞，這個(gè)市場(chǎng)就會(huì)逐步走向完善。如果有人鉆了空子，而監(jiān)管部門沒有及時(shí)去修補(bǔ)，制度問題本身未解決，光靠處罰保險(xiǎn)公司敷衍了事，則只會(huì)摧毀市場(chǎng)的信心，產(chǎn)生兩個(gè)不良后果：(1)受罰保險(xiǎn)公司可能會(huì)就此一蹶不振。此次保監(jiān)會(huì)作出的重罰決定，短時(shí)間內(nèi)對(duì)受罰公司的運(yùn)營(yíng)策略影響巨大。對(duì)兩家險(xiǎn)企的相關(guān)責(zé)任人處以行業(yè)禁入的處罰，以及恒大人壽1年內(nèi)不得投資股市、股票投資比例限制、萬能險(xiǎn)產(chǎn)品被禁的一系列監(jiān)管措施，可謂傷筋動(dòng)骨、嚴(yán)苛有加。這種“猶如對(duì)沙漠中艱難行進(jìn)的隊(duì)伍突然斷水”的做法，使得受罰公司的中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)規(guī)劃被迫中斷，無法正常維持下去。前海、恒大的保險(xiǎn)資金運(yùn)用能力會(huì)因受罰而發(fā)生嚴(yán)重衰退。雖然這兩家公司的管理層在股票投資方面帶有明顯的投機(jī)動(dòng)機(jī)，但是也不可否認(rèn)，他們擁有把握投資機(jī)會(huì)和駕馭資本市場(chǎng)的超凡能力。因此，保監(jiān)會(huì)此次強(qiáng)制性地裁撤公司投資決策層重要人員，勢(shì)必會(huì)對(duì)兩公司高級(jí)管理人才的穩(wěn)定帶來較大的影響。隨著一批有經(jīng)驗(yàn)的高管被迫撤換，原來的資本運(yùn)用水平很可能大打折扣，預(yù)期投資效益走低也就在所難免。(2)可能會(huì)殃及更多的保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益。我國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管層，每次遇到突發(fā)事件，必提“保護(hù)投資者、特別是中小投資者合法權(quán)益”口號(hào)，但最后變?yōu)橐痪淇赵挼那樾我膊辉谏贁?shù)。這些年，前海、恒大之所以能夠在保險(xiǎn)業(yè)異軍突起，主要原因在于大量發(fā)展萬能險(xiǎn)、投連險(xiǎn)這類投資險(xiǎn)，近年來其保費(fèi)收入均保持100%以上的增長(zhǎng)率。[7]為了吸引資金、擴(kuò)大規(guī)模，前海、恒大等紛紛采用較高的資金收益率來吸引客戶，激進(jìn)型保險(xiǎn)公司的萬能險(xiǎn)結(jié)算利率甚至超過了8%，以彌補(bǔ)公司在競(jìng)爭(zhēng)力和資源方面的劣勢(shì)。[8]如此經(jīng)營(yíng)策略，在給客戶帶來高收益的同時(shí)，也對(duì)投資收益提出更高的要求。此次保監(jiān)會(huì)開出的罰單采用限制投資比例的緊急剎車做法，勢(shì)必會(huì)給兩家受罰保險(xiǎn)公司未來的收益帶來波動(dòng)，使得購(gòu)買了其投資險(xiǎn)產(chǎn)品的廣大保險(xiǎn)消費(fèi)者的預(yù)期回報(bào)率陷入極不確定狀態(tài)，甚至有可能導(dǎo)致他們財(cái)富縮水、合法利益受侵，而“保護(hù)中小投資者合法利益”的口號(hào)也就可能由此變成一句空話。

以上兩方面論述充分說明，堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的保險(xiǎn)監(jiān)管理念，只能在短期內(nèi)收到效果，而從長(zhǎng)期來看，過于重視行政處罰這種剛性監(jiān)管手段和“以罰代管”的監(jiān)管理念，于整個(gè)保險(xiǎn)市場(chǎng)有害無益。此外，與傳統(tǒng)行業(yè)相比，保險(xiǎn)業(yè)具有風(fēng)險(xiǎn)集中、消費(fèi)群體龐大等特征，在監(jiān)管時(shí)一味重處罰輕補(bǔ)漏、重制裁輕教育，不僅難以確保監(jiān)管效率和監(jiān)管效果，也根本無法適應(yīng)現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)對(duì)監(jiān)管的要求。

三、保險(xiǎn)監(jiān)管困境的突破：行政處罰裁量基準(zhǔn)的引入

效率與公平作為人類普遍的價(jià)值追求，在一定程度上已經(jīng)成為評(píng)價(jià)法律價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。[9]如何平衡效率與公平的關(guān)系，是法律永恒的追求和難題。當(dāng)前，過于追求效率，行政處罰自由裁量權(quán)已淪為保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工具，這種監(jiān)管模式嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)盡快引入行政處罰裁量基準(zhǔn)，以平衡公平與效率的關(guān)系。

(一)行政處罰裁量基準(zhǔn)引入的必要性分析

行政處罰裁量基準(zhǔn)，是指行政執(zhí)法主體對(duì)法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間，根據(jù)過罰相當(dāng)原則，并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安以及執(zhí)法范圍等情況，理性分割為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過態(tài)度，處以相對(duì)固定的處罰種類和量罰幅度，同時(shí)明確從輕或從重處罰的必要條件的一種執(zhí)法制度。[10]引入行政處罰裁量基準(zhǔn)，能在最大程度上實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)監(jiān)管效率與公平的調(diào)和。

一方面，行政處罰裁量基準(zhǔn)可保障實(shí)質(zhì)公平。其一，行政處罰自由裁量權(quán)之所以有濫用空間，主要原因在于法律規(guī)定過于原則，量化標(biāo)準(zhǔn)缺失。正如梅因所言：“社會(huì)的需要和社會(huì)的意見常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來。”[11]這個(gè)缺口不僅存在于法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間，而且存在于抽象法律與具體個(gè)案之間。[12]具體而言，保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)范因法律滯后性、穩(wěn)定性特征而呈現(xiàn)寬泛化態(tài)勢(shì)，立法思路原則化，立法語言模糊化。在此背景下，有必要引入裁量基準(zhǔn)這一規(guī)范機(jī)制，允許行政監(jiān)管主體依據(jù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管實(shí)踐制定專業(yè)性強(qiáng)、可操作性高、針對(duì)性較強(qiáng)的量化標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政案件性質(zhì)、情節(jié)等因素統(tǒng)一處罰尺度，這樣不但可以最大程度地避免行政處罰力度受執(zhí)法人員主觀因素影響，還可有效約束運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式帶來的公平價(jià)值缺失，更可以確保法律效果的順利實(shí)現(xiàn)，以及具體個(gè)案與抽象法律之間的有效銜接。其二，雖然有學(xué)者認(rèn)為，“裁量基準(zhǔn)是在立法授予的裁量空間中的再創(chuàng)造，而立法的民主性已然解決，在十分有限的授權(quán)空間中，民主元素添加與否，意義并不彰顯，這種再創(chuàng)造將更多的(地)依靠行政機(jī)關(guān)的行政經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和智慧”[13]73，但在實(shí)踐中，裁量基準(zhǔn)的制定過程強(qiáng)調(diào)公眾參與，大量吸收社會(huì)公眾尤其行政相對(duì)人的意見，以確保標(biāo)準(zhǔn)制定的程序公平、結(jié)果公正，提高相對(duì)人的接受度，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。我們認(rèn)為，在保險(xiǎn)監(jiān)管中引入行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，給無約束的行政處罰自由裁量權(quán)加上一道約束，督促保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)科學(xué)合理地使用行政處罰自由裁量權(quán)，可有效避免“同案不同罰”等局面，真正保障保險(xiǎn)監(jiān)管相對(duì)人合法權(quán)益不遭侵犯、實(shí)質(zhì)公平得以實(shí)現(xiàn)。

另一方面，行政處罰裁量基準(zhǔn)可提高監(jiān)管效率。其一，行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定窮盡了行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)等，處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、科學(xué)，兼具公平與效率。如此，執(zhí)法人員在具體案件處理過程中有據(jù)可依，既提高了判罰的合理性和科學(xué)性，又促進(jìn)了案件處理進(jìn)程，從而提高了監(jiān)管效率。其二，行政處罰裁量基準(zhǔn)公開，行政相對(duì)人在參與保險(xiǎn)市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)可依此確定自己的行為，也能對(duì)自己行為的法律后果作出準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，如此可充分發(fā)揮法律的指引和預(yù)測(cè)作用，提高市場(chǎng)主體守法自覺性，也可提高行政相對(duì)人對(duì)處罰結(jié)果的接受度，避免其因不服而請(qǐng)求救濟(jì)所導(dǎo)致的行政行為反復(fù)。

(二)行政處罰裁量基準(zhǔn)的設(shè)定

在保險(xiǎn)監(jiān)管中，出于對(duì)效率的過度追求，行政處罰自由裁量權(quán)存在濫用趨勢(shì)，以致公平價(jià)值不彰，這成為影響我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管權(quán)威性、合法性的重要原因。裁量基準(zhǔn)作為一種行政自制規(guī)范，通過專業(yè)、科學(xué)地厘定裁量格次來確定行政處罰力度，有效避免輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰、同錯(cuò)不同罰，對(duì)保證行政處罰裁量權(quán)正當(dāng)行使具有不可替代的優(yōu)越性和內(nèi)在功效。但正如周佑勇教授所言：“裁量基準(zhǔn)作為一種自制型的行政規(guī)范，也存在著來自于它作為‘規(guī)則之治’與作為‘自我控制’難以克服的局限性?！盵14]8具體言之，裁量基準(zhǔn)也存在兩大局限：其一，裁量基準(zhǔn)具有“規(guī)則化”特征，在此情況下規(guī)則適用嚴(yán)格性與個(gè)案正義之間必將產(chǎn)生沖突。其二，行政機(jī)關(guān)作為裁量基準(zhǔn)規(guī)則的制定者與行政處罰行為的實(shí)施者，如何防止新的“行政專制”，成為一大難題。

上述裁量基準(zhǔn)固有局限性的克服，有賴于監(jiān)管實(shí)踐中明確其應(yīng)有邊界，具體做法如下：

第一，應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格性與公平性的平衡。在當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐中，行政處罰裁量基準(zhǔn)的形成具有自下而上、由點(diǎn)到面、由個(gè)性到共性的特征，完全建立在以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，是對(duì)以往實(shí)踐的歸納、總結(jié)和提高。[13]72此種做法正視了監(jiān)管實(shí)踐的復(fù)雜性和艱巨性，可有效確保裁量基準(zhǔn)制定科學(xué)、合理和專業(yè)，卻忽視了各地、各行業(yè)實(shí)踐差異，且過度依賴行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，其公平令人懷疑。因此，我們認(rèn)為，為確保嚴(yán)格性與公平性的平衡，保監(jiān)會(huì)在確定行政處罰裁量基準(zhǔn)時(shí)應(yīng)引入以下內(nèi)容：(1)預(yù)留一定自由裁量余地。裁量基準(zhǔn)旨在防止自由裁量權(quán)的濫用，而非通過一個(gè)過于細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)來僵化行政處罰。因此，在確定裁量基準(zhǔn)時(shí)，不但應(yīng)在處罰結(jié)果上預(yù)留一定的裁量幅度，擯棄“定額制”這一過于固定的標(biāo)準(zhǔn)確定方案，而且應(yīng)在情節(jié)判斷上賦予一線執(zhí)法人員一定限度的自主決定空間，如當(dāng)裁量基準(zhǔn)中未規(guī)定的情節(jié)出現(xiàn)時(shí)，允許其根據(jù)個(gè)案具體情況而增補(bǔ)情節(jié)考量因素，確保個(gè)案正義。(2)堅(jiān)持裁量基準(zhǔn)確定的民主性和公開性。一方面，當(dāng)前我國(guó)行政處罰裁量基準(zhǔn)主要依靠行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和積累，雖然在制定過程中會(huì)適當(dāng)參考專家意見以確保合法性，但是整體而言民主性較為欠缺。不可否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管實(shí)踐中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，但是，僅憑經(jīng)驗(yàn)歸納、總結(jié)而確定的裁量基準(zhǔn)未必一定科學(xué)、合法。裁量基準(zhǔn)的確定應(yīng)聽取三方意見：一是給予一線執(zhí)法人員參與裁量基準(zhǔn)制訂的條件和機(jī)會(huì)，確保裁量基準(zhǔn)的科學(xué)性、可行性；二是聽取行政相對(duì)人意見，提高裁量基準(zhǔn)的公平性和可接受度；三是賦予專家學(xué)者參與權(quán)，提高裁量基準(zhǔn)的合法性和正當(dāng)性。另一方面，鑒于裁量基準(zhǔn)會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分貫徹公開制度。當(dāng)然，考慮到目前我國(guó)裁量基準(zhǔn)制度建設(shè)仍處于摸索階段，基準(zhǔn)的合法性、科學(xué)性仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)，此時(shí)要求全部公開既不現(xiàn)實(shí)，也容易遭受質(zhì)疑而影響執(zhí)法權(quán)威。故我們建議，可采取“有限公開”的靈活策略，即已成熟的裁量基準(zhǔn)應(yīng)對(duì)社會(huì)公開，尚未成熟的則可不予公開，但在實(shí)際運(yùn)用時(shí)應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人具體釋明。

第二，應(yīng)堅(jiān)持基準(zhǔn)確定的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性。裁量基準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：(1)效果分格。行政處罰自由裁量權(quán)之所以備受質(zhì)疑，蓋因?yàn)榉稍诖_定法律效果時(shí)過于寬泛和原則化，例如《保險(xiǎn)法》對(duì)違規(guī)運(yùn)用保險(xiǎn)資金的處罰范圍就大至5萬元到30萬元，以致自由裁量權(quán)行使空間過大，行政處罰結(jié)果的公正性難以得到切實(shí)保證。因此，我們認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合保險(xiǎn)業(yè)實(shí)踐和違法行為危害性，通過細(xì)化處罰范圍來確定裁量權(quán)行使界限，給無約束的自由裁量權(quán)套上制度籠頭。(2)情節(jié)細(xì)化。情節(jié)細(xì)化是指確定裁量基準(zhǔn)時(shí)應(yīng)在法定范圍內(nèi)對(duì)各種主客觀事實(shí)情況加以具體列舉和區(qū)分，并將其作為指向不同處罰結(jié)果分格的基礎(chǔ)和依據(jù)。[14]7因此，在某種程度上說，情節(jié)細(xì)化是效果格化得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，是裁量基準(zhǔn)制度得以順利實(shí)施的關(guān)鍵所在。在保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)踐中，保監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)充分考慮違法行為的動(dòng)機(jī)、行為性質(zhì)、危害后果等，進(jìn)行詳細(xì)列舉，并將其作為處罰結(jié)果升格、降格之條件，以確保行政處罰行為的合理性和公平性。(3)法律概念的解釋?！侗ｋU(xiǎn)法》第164條規(guī)定：“情節(jié)嚴(yán)重的，可以限制其業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止接受新業(yè)務(wù)或者吊銷業(yè)務(wù)許可證”。但是，何謂情節(jié)嚴(yán)重？法律對(duì)此未有規(guī)定。因此，裁量基準(zhǔn)的一大任務(wù)是對(duì)不夠明確的法律概念進(jìn)行解釋。例如，通過采取列舉方式，對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”等不確定概念的判斷條件進(jìn)行明確，既可方便執(zhí)法人員有效甄別、認(rèn)定，提高行政效率，又可在很大程度上限制自由裁量權(quán)的濫用，提高行政處罰公平性。

四、結(jié)語

2017年7月14日，習(xí)近平在全國(guó)金融工作會(huì)議上發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)：“金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措”，“要以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”。[15]

由于長(zhǎng)期以來我國(guó)金融監(jiān)管明顯存在重復(fù)監(jiān)管、空白監(jiān)管的問題，故這次金融工作會(huì)議在強(qiáng)化全面風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，首次提出要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、明確監(jiān)管的主體和監(jiān)管邊界，實(shí)行對(duì)監(jiān)管的追責(zé)制度。此外，金融工作會(huì)議還特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)管思路要“嚴(yán)”字帶頭：“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時(shí)提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍?！盵15]

在對(duì)前海人壽、恒大人壽事件的處理中，也暴露出我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制的一些痼疾，其主要表現(xiàn)為：監(jiān)管理念上過于追求效率，對(duì)公平的關(guān)注嚴(yán)重不足；監(jiān)管措施上“以罰代管”，重處罰、輕保護(hù)，自由裁量權(quán)缺乏限制，存在濫用傾向。希望保險(xiǎn)監(jiān)管部門能夠正視這些問題，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，真正實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)監(jiān)管功能的理性歸位。

“法無禁止即可為”，只要險(xiǎn)資舉牌上市公司非在法律法規(guī)所禁止的范圍之內(nèi)，那么相關(guān)利益主體及監(jiān)管者都要尊重最后的博弈結(jié)局，哪怕這個(gè)結(jié)局相當(dāng)殘酷。隔空高喊要求市場(chǎng)主體的血管中主動(dòng)流淌道德的血液，這種喊話無疑是蒼白無力的，只會(huì)暴露監(jiān)管者的無能。因此，在高舉防范金融風(fēng)險(xiǎn)的大旗之時(shí)，既要發(fā)揮險(xiǎn)資舉牌的積極作用，又要避免其成為妨礙實(shí)業(yè)的“害人精”，則只有加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)、不斷扎緊監(jiān)管制度的籠子才能做到，別無他途。

根據(jù)金融工作會(huì)議中對(duì)監(jiān)管部門“恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神”之要求，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的思路必須作重大調(diào)整，做好以下兩件緊要的事情：一要堅(jiān)持效率與公平并重的原則，在注重監(jiān)管效率的同時(shí)，還應(yīng)注意監(jiān)管的公平性，以增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法效果。二要學(xué)會(huì)精于監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管，就是要改變“‘罰’字當(dāng)頭，以罰代教”的慣性思維，要樹立“懲前毖后，治病救人”的科學(xué)嚴(yán)格的分類監(jiān)管思維。例如，對(duì)于前海、恒大兩家保險(xiǎn)公司的相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)通過“懲前毖后”的辦法，比如采用通報(bào)批評(píng)這樣的“聲譽(yù)罰”手段，既懲罰和教育其本人，又可廣泛地教育他人從中吸取教訓(xùn)，以便他們?cè)谝院蟮墓ぷ髦幸詾榻洹?/p>

對(duì)于兩家保險(xiǎn)公司，保監(jiān)會(huì)也應(yīng)采用“治病救人”的辦法對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，而不應(yīng)粗暴地用行政懲罰手段將其“一棍子打死”。否則，兩家保險(xiǎn)公司倒下，會(huì)殃及大批無辜的中小投資者和金融消費(fèi)者，甚至引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)和群體性事件而影響社會(huì)穩(wěn)定，其結(jié)果顯然與全國(guó)金融工作會(huì)議中對(duì)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)、提示和處置風(fēng)險(xiǎn)的基本要求相悖。故此，保險(xiǎn)監(jiān)管部門要恪盡職守，把全力保護(hù)好中小投資者和金融消費(fèi)者的合法權(quán)益作為第一要?jiǎng)?wù)，真正做到為民謀事、不辱使命。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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