成立國家監(jiān)察委員會是深化監(jiān)察體制改革的重大舉措

●張 楠

黨的十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使國家公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！秉h的十九屆三中全會又通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》。新成立的國家監(jiān)察委員會，從理論上說，它符合列寧不斷改革和完善國家監(jiān)察體制的思想；從實(shí)踐中看，它是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大舉措。

一、成立國家監(jiān)察委員會符合列寧關(guān)于改革和完善國家監(jiān)察體制的思想

通過不斷改革和完善黨內(nèi)監(jiān)察體制來達(dá)到從嚴(yán)治黨的目的，是列寧畢生從事馬克思主義政黨建設(shè)的一貫指導(dǎo)思想。他認(rèn)為對執(zhí)政黨“在政治舞臺上的一舉一動進(jìn)行普遍的（真正普遍的）監(jiān)督，就可以造成一種能起生物學(xué)上所謂‘適者生存’的作用的自動機(jī)制。完全公開、選舉制和普遍監(jiān)督的‘自然選擇’作用，能保證每個(gè)活動家最后都‘各得其所’，擔(dān)負(fù)最適合他的能力的工作，親自嘗到自己的錯(cuò)誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認(rèn)識錯(cuò)誤和改正錯(cuò)誤”。

為了踐行這一思想，早在1920年俄共（布）第九次全國代表會議上，列寧就提出了建立一個(gè)新的中央監(jiān)察委員會以加強(qiáng)對黨的監(jiān)督工作的建議。他指出：“這個(gè)委員會應(yīng)由受到黨的培養(yǎng)教育最多、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能夠十分嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成。這個(gè)委員會應(yīng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會審理一切控訴，必要時(shí)可以同中央委員會舉行全體聯(lián)席會議或把問題提交黨代表大會”。

由于列寧對當(dāng)時(shí)的工農(nóng)檢查院的工作十分不滿意，所以他決定對以工農(nóng)檢查院為代表的監(jiān)察制度及“政治制度作一系列的變動”，以進(jìn)一步健全與完善黨和國家的監(jiān)察體制。其具體措施就是采取一種“特殊的形式把黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)同蘇維埃的監(jiān)察機(jī)關(guān)合并起來”，建立一個(gè)嶄新的中央監(jiān)察委員會。這種改革后的國家監(jiān)察體制一定能夠很好地履行黨內(nèi)監(jiān)察職能，一定能夠達(dá)到提高黨的戰(zhàn)斗力的目標(biāo)。這種改革就是黨“順利工作的唯一保證”，“是我們政策巨大力量的泉源”。我國新近成立的國家監(jiān)察委員會正是對列寧改革和完善國家監(jiān)察體制思想的重大踐行。

二、反腐敗斗爭實(shí)踐說明改革和完善國家監(jiān)察體制的必要性

改革開放以來，黨高度重視反腐敗問題，并為此采取了一系列重大措施。在長期的反腐敗斗爭中，黨逐漸形成了自己獨(dú)特的、行之有效的思路與經(jīng)驗(yàn)，即黨內(nèi)監(jiān)督方式（體制內(nèi)由紀(jì)委嚴(yán)格的紀(jì)律來懲治腐?。┡c黨外監(jiān)督方式（體制外的社會組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督等）并存、自律與他律方式并存、不斷地進(jìn)行整風(fēng)和整黨以保持其先進(jìn)性等等。特別是黨的十八大以來，黨對反腐倡廉建設(shè)的要求進(jìn)入了新的高度。黨的十八大報(bào)告第一次將黨的五大建設(shè)中反腐倡廉建設(shè)提到了制度建設(shè)之前，第一次明確地提出建設(shè)“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉潔政治目標(biāo)，也是第一次將黨的紀(jì)律建設(shè)作為專門問題來進(jìn)行闡述和要求。此后，自2012年底以來，黨加強(qiáng)反腐力度的舉措不斷出臺，包括中央制定“八項(xiàng)規(guī)定”狠抓作風(fēng)建設(shè)、深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動嚴(yán)剎“四風(fēng)”、制定《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和數(shù)輪中央巡視工作的啟動，等等。黨依靠這些與時(shí)俱進(jìn)的有效方式，使反腐敗斗爭取得了諸多成果，清理了大量腐敗分子。

然而不容諱言的是，反腐敗斗爭在今天僅僅只是取得了壓倒性勝利，而不是根本性的勝利。黨的十八大以后大量副部級以上的高官紛紛落馬的事實(shí)，不斷地引起人們的深思：為什么以前沒有這么多的“大老虎”出現(xiàn)？這些“大老虎”原來究竟隱藏在何處？這些“大老虎”現(xiàn)在是怎樣落馬的？其長期隱藏后才落馬的原因是什么？是制度的不健全或是監(jiān)督體系出現(xiàn)了問題？等等。這些都一方面說明了在現(xiàn)行的監(jiān)察體制下，徹底揪出“大老虎”并非是一蹴而就的易事；另一方面也證明了“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”這一論斷的正確性，說明了在今天的反腐敗斗爭中，如何從監(jiān)察制度根源上遏制“老虎”的不斷滋生、如何處理好懲治腐敗案件（特別是窩案引起的政治地震）和保持黨自身組織穩(wěn)定兩者之間的關(guān)系、如何協(xié)調(diào)好紀(jì)委監(jiān)督（體制內(nèi)）與群眾監(jiān)督（體制外）這兩種反腐方式之間的關(guān)系等問題。上述這些都是黨在“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”中不得不面對的新問題，由此必須對黨和國家的監(jiān)察體制進(jìn)行重大改革。

正是在上述背景之下，黨的十九大提出了“健全黨和國家監(jiān)督體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并決定采取一個(gè)健全和完善黨和國家監(jiān)察體制的重大措施——成立新的國家監(jiān)察委員會，以便為全面從嚴(yán)治黨和更好的治國理政奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

三、成立國家監(jiān)察委員會就是組建在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)

國家監(jiān)察委員會成立是對“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革”目標(biāo)的具體踐行。

1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公，實(shí)行在一套工作機(jī)構(gòu)內(nèi)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能的體制，全國各地的紀(jì)委和監(jiān)察部門也紛紛照此辦理。這一合署辦公的優(yōu)點(diǎn)在于：辦案力量集中，辦案效率高效，在反腐敗的斗爭中也屢建奇功。但是，不足之處也十分明顯，它導(dǎo)致了紀(jì)委專門監(jiān)督職能弱化。

在現(xiàn)代國家治理體系中，被授權(quán)機(jī)關(guān)賦予特殊監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，所擁有的監(jiān)督權(quán)是一種“專門監(jiān)督權(quán)”，這種專門監(jiān)督權(quán)是有特定指向的，而不是全面的監(jiān)督權(quán)。中國共產(chǎn)黨“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)”，即黨的各級紀(jì)委（或監(jiān)察委員會）是由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生、授予特殊監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。它主要是對特定對象的黨紀(jì)執(zhí)行情況進(jìn)行“專門監(jiān)督”。

但上述合署辦公后的機(jī)構(gòu)仍然屬于政府部門，而且由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、財(cái)務(wù)等大多都由地方政府控制，這就導(dǎo)致監(jiān)督工作出現(xiàn)了不易解決的問題。一是其專司監(jiān)督的職能逐步走向了多職能化——辦案、糾風(fēng)、執(zhí)法等等，而專門監(jiān)督的職能關(guān)口不但沒有前移，反而不斷后撤。多年來，幾乎沒有一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題是由同級紀(jì)委監(jiān)督檢舉揭發(fā)出來的，這一客觀現(xiàn)實(shí)足以說明現(xiàn)行監(jiān)督體制中存在的不足。二是這種體制所帶來的后果是，“做什么事上級紀(jì)委可以安排，怎么做卻得聽從同級黨委和政府的意見”。由于缺乏相對獨(dú)立性和絕對權(quán)威性，紀(jì)檢部門的手腳被極大束縛，紀(jì)委很難對同級黨委特別是常委會中的常委進(jìn)行有效的監(jiān)督，從而造成事實(shí)上的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”，以及現(xiàn)實(shí)中的對“主要領(lǐng)導(dǎo)人”監(jiān)督難的問題。這種局面的存在是絕對不可能達(dá)到鄧小平所說的“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”的目的的。

為此，2017年10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。三個(gè)月內(nèi)，全國31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)監(jiān)察委員會全部誕生，并由省級人民代表大會選舉產(chǎn)生了省級監(jiān)察委員會主任。2018年3月4日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》頒布，宣布新一輪機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”。根據(jù)憲法修正案的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局同時(shí)并入國家監(jiān)察委員會。3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立新成立的國家監(jiān)察委員會是我國的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。這標(biāo)志著我國朝著建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制邁出了重要的一步，將真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、無死角的目標(biāo)。

深化黨和國家監(jiān)察機(jī)制的改革是一次前所未有的組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，為此就必須打破原有的體制和機(jī)制障礙。而新成立的國家監(jiān)察委員會，就是組建在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，就是將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢查機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作力量整合起來，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，攥指成拳，形成反腐敗斗爭的強(qiáng)大合力。

四、成立國家監(jiān)察委員會對深化黨和國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的意義

首先，從成立這一監(jiān)察機(jī)構(gòu)的目的上來看，是“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

其次，從這一監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)察工作中的地位來看，“國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)”，它“負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作”。正是由于它在監(jiān)察體系中具有至高無上的地位和絕對的權(quán)威性，所以才能夠在全國范圍內(nèi)，“加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”。

再次，從這一監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，監(jiān)察委員會既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，其準(zhǔn)確的法律定位是“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，依法“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”。特別需要指出的是：由于“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生”，因此它與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相平行。也就是說，我國的政權(quán)結(jié)構(gòu)將由原來的“一府兩院”改為“一府一委兩院”，這就徹底改變了這一監(jiān)督機(jī)構(gòu)原來的“附屬性”。正是由于它具有了最大的獨(dú)立性，所以才能夠“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。

最后，從這一監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督的范圍來看，新的國家監(jiān)察委員會的主要職能是監(jiān)督六類公職人員：“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員?！睋Q句話說，凡是行使國家公權(quán)力的人員都必須接受監(jiān)察委員會的監(jiān)督。由于加強(qiáng)了對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個(gè)全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安走出了一條中國特色的監(jiān)察道路。

綜上所述，整合了反腐力量的國家監(jiān)察委員會，是一個(gè)“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，它能夠很好地“把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”，因此它將極其有利于“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”。當(dāng)然，新的國家監(jiān)察委員會還有一些問題需要逐步解決，比如：誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會、監(jiān)察委員會是否要像“一府兩院”那樣必須向人大作工作報(bào)告等等。但不管怎么說，新的國家監(jiān)察委員會的成立，是健全和完善國家監(jiān)察體制的重大改革，是落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略、全面增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重大舉措。