論彭真對村民自治立法的貢獻(xiàn)

劉國利

(內(nèi)蒙古民族大學(xué) 政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000)

自1978年十一屆三中全會(huì)確立改革開放的基本國策以來，中國人民大膽探索、勇于實(shí)踐，走出了一條獨(dú)立自主、適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，我國在各個(gè)層面都取得了巨大的發(fā)展成果。其中，村民自治以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開端，從無到有，從初步探索到全面發(fā)展，現(xiàn)已建成了比較完備的村民自治制度，村民自治立法已經(jīng)形成一個(gè)位階比較完整的體系，包括憲法中的基層群眾自治規(guī)定、村民自治基本法、其他立法中有關(guān)村民自治的規(guī)定和專門性地方立法。村民自治立法的制定和發(fā)展在調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展社會(huì)主義民主、保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了巨大的作用?；仡櫞迕褡灾瘟⒎ǖ闹贫ê桶l(fā)展過程，我們看到，時(shí)為全國人大領(lǐng)導(dǎo)的彭真同志在其間做了大量的工作，為立法的通過付出了巨大的努力，他對我國村民自治立法的發(fā)展所起到的作用是不可替代的。

一、推動(dòng)憲法確立基層群眾自治制度

憲法是一般法律的制定依據(jù)，是法律自身合法性的基礎(chǔ)。村民自治涉及社會(huì)主義民主，農(nóng)村居民政治上自治權(quán)利的行使、國家權(quán)力與人民自我管理權(quán)利的界限、村民自治組織與基層政權(quán)之間的關(guān)系等問題都屬于憲法問題，需要憲法和法律加以明確。在村民自治立法體系中，憲法中有關(guān)基層群眾自治的規(guī)定是根本，對村民自治制度的建立和發(fā)展具有決定性影響。彭真對村民自治立法的貢獻(xiàn)首先是在憲法修改中大力推動(dòng)基層群眾自治制度入憲，為有關(guān)村民自治的下位立法提供憲法依據(jù)。

1980年9月10日，五屆全國人大第三次會(huì)議通過決議，由葉劍英任憲法修改委員會(huì)主任委員，宋慶齡和彭真任副主任委員。由于當(dāng)時(shí)彭真忙于“兩案”審判工作并主持中央政法委工作，修憲的起草工作初期主要由胡喬木具體負(fù)責(zé)。但彭真一直關(guān)注修憲工作進(jìn)展，抽出時(shí)間多次聽取匯報(bào)。對一些重大問題，他自己也在調(diào)查研究，其中就包括政社分開還是合一的問題[1]1437。

彭真之所以極力推動(dòng)基層群眾自治制度入憲，原因在于他始終關(guān)注村民自治問題。早在抗戰(zhàn)時(shí)期擔(dān)任中共中央北方分局書記期間，他就號召晉察冀邊區(qū)的其他領(lǐng)導(dǎo)組織開展了聲勢浩大的基層民主選舉，健全了基層政權(quán)。盡管當(dāng)時(shí)的村委會(huì)是實(shí)行民主集中制的基層政權(quán)組織，并非現(xiàn)在的村民自治組織，但它是我國有史以來村一級最完整的組織形式，村政權(quán)的各個(gè)組織都基于村民選舉而產(chǎn)生，其職能也體現(xiàn)了自我服務(wù)、自我管理的一面，帶有很強(qiáng)的基層自治特點(diǎn)。彭真參與了建立村政權(quán)組織的領(lǐng)導(dǎo)工作，對基層群眾的實(shí)際情況有深入的了解，對建立基層群眾組織的重要意義有著深刻的認(rèn)識。他在向中央?yún)R報(bào)工作時(shí)曾提出：在一個(gè)村的范圍里面群眾有些什么事情要辦，可以讓群眾充分地討論，按照群眾的意愿來辦。[1]1512這反映了他對基層群眾組織發(fā)展方向的一種認(rèn)識，是他對村民自治的最初設(shè)想，也成為他在改革開放后積極推動(dòng)村民自治的原因。這一思想實(shí)際上成為了當(dāng)前村民自治的精髓，也為改革開放后村民自治制度的建立、村民委員會(huì)性質(zhì)的界定奠定了基礎(chǔ)。

彭真對村民自治立法的作用還源于他對城市基層群眾管理的經(jīng)驗(yàn)。建國初期，彭真主持北京市工作，對于城市居民如何組織進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，逐漸有了自己的系統(tǒng)認(rèn)識。1953年6月8日，彭真以自己的名義給黨中央和毛澤東寫了一個(gè)報(bào)告，提出在城市基層建立群眾性的自治組織，稱為居民委員會(huì)，作為群眾自己管理自己、自己教育自己的基層自治組織。對于政府同居民委員會(huì)的關(guān)系，他在報(bào)告中提出應(yīng)當(dāng)是工作上的指導(dǎo)關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。[1]1513這個(gè)報(bào)告經(jīng)中央政治局會(huì)議討論而獲得通過，1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》就是全國人大常委會(huì)按照中央批準(zhǔn)的這個(gè)報(bào)告中的原則制定的。這個(gè)條例的制定和實(shí)施也標(biāo)志著我國基層群眾自治的開始?？梢哉f，城市居民委員會(huì)的建立就是彭真在根據(jù)地時(shí)期的基層政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在城市基層的偉大實(shí)踐，如果沒有彭真深入研究基層自治、提出建立居民委員會(huì)的建議，就沒有后來的基層自治制度。因此，可以說彭真是我國基層民主的奠基人。他的民主理念不僅體現(xiàn)在他個(gè)人的工作實(shí)踐中，也影響了我國社會(huì)主義民主的發(fā)展進(jìn)程。

對于廣大農(nóng)村基層如何實(shí)現(xiàn)民主，彭真曾經(jīng)說過：我們一直想把居民委員會(huì)這種城市基層直接民主的形式推廣到廣大農(nóng)村，但后來我們忽視了這件事。[1]1513他指的是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)后，農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系急劇變化，形成了政社合一的人民公社，客觀上沒有給村民自治留下空間。

因此，改革開放后，他又開始重新思考農(nóng)村的基層自治問題。針對政社合一的人民公社，彭真在1980年12月16日同項(xiàng)淳一、顧昂然談修改憲法時(shí)，曾不無遺憾地談到，憲法修改中一個(gè)最大的缺欠是沒有解決基層政權(quán)問題，他認(rèn)為政社合一的形式有毛病。[2]84他主張改革基層政權(quán)組織形式，政社分開。1981年6月16、17日，杜潤生向彭真匯報(bào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題時(shí)，彭真著重提出了基層民主問題，再次提出政社分開。[1]1437彭真的這一主張，是在長期主管基層政權(quán)建設(shè)工作的實(shí)踐基礎(chǔ)上，真切關(guān)心基層民主、關(guān)心農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展、不斷進(jìn)行調(diào)查研究而最終形成的系統(tǒng)的思想。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，可以說，彭真的基層自治思想是高瞻遠(yuǎn)矚的。后來的實(shí)踐證明，我國的城市和農(nóng)村基層群眾自治制度就是按照彭真當(dāng)年的設(shè)想在發(fā)展。由彭真主張發(fā)起并不斷發(fā)展完善的基層群眾自治制度，在增強(qiáng)廣大基層群眾的法律意識和民主意識、發(fā)展社會(huì)主義民主等方面起到了巨大作用。

從1981年7月起，彭真具體主持憲法修改工作，更加直接、頻繁地關(guān)注村民自治問題。7月28、29日，和之后不久的8月1日至4日，他連續(xù)約請農(nóng)牧漁業(yè)部何康等人和北京市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的同志討論政社分開和基層政權(quán)問題，其間他還提出了制定基層政權(quán)組織法的設(shè)想。[1]144410月3日，彭真在人民大會(huì)堂召開憲法修改委員會(huì)秘書處工作組會(huì)議，在會(huì)上再次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)問題：政社要分離，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)組織，用經(jīng)濟(jì)辦法管理，一個(gè)是政權(quán)，用行政的辦法，行政命令是要執(zhí)行的，這兩者根本不一樣。[1]144712月，彭真向中央報(bào)送的憲法修改草案報(bào)告中，城鄉(xiāng)基層政權(quán)問題是重點(diǎn)問題之一。[1]1454

1980年，廣西宜山縣合寨村在沒有得到當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)的情況下創(chuàng)建了村民委員會(huì)并取得良好效果，當(dāng)?shù)丶娂娦Х?。這一情況匯報(bào)到北京，彭真從新華社內(nèi)參上看到這一動(dòng)態(tài)，產(chǎn)生了極大的興趣，立即指示法制委員會(huì)和民政部組織人員成立調(diào)查組，到廣西實(shí)地調(diào)查村委會(huì)的進(jìn)展?fàn)顩r。調(diào)查組回到北京向彭真匯報(bào)了調(diào)查情況，彭真認(rèn)為調(diào)查報(bào)告所反映的情況對修改憲法大有益處。這為彭真認(rèn)清村民自治的走向、推動(dòng)憲法中確立基層群眾自治組織的性質(zhì)奠定了實(shí)證基礎(chǔ)，也更堅(jiān)定了彭真關(guān)于基層政權(quán)與村委會(huì)之間是指導(dǎo)關(guān)系的立場。在鄧小平支持下，1982年2月末形成的憲法修改草案討論稿基本明確了基層政權(quán)要政社分開的規(guī)定。1982年11月26日，五屆全國人大第五次會(huì)議上，彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中說明了政治體制改革的幾項(xiàng)重大規(guī)定，明確了改變政社合一體制、設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，確認(rèn)城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。這使基層群眾自治制度在憲法中最終確立，為后來《村民委員會(huì)組織法》的制定提供了憲法依據(jù)。

彭真充分肯定基層自治的偉大意義，他認(rèn)為，基層自治是社會(huì)主義民主的重要組成部分，而且也是社會(huì)主義民主形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。民主不僅僅是在國家機(jī)構(gòu)的組織和活動(dòng)中體現(xiàn)，也應(yīng)該在基層自治實(shí)踐中體現(xiàn)。社會(huì)主義民主制度的發(fā)展需要普通人民不斷參與公共事務(wù)的實(shí)踐，不斷鍛煉，逐漸提高參政議政能力，提高民主參與意識。所以，就村民自治未來的作用，彭真作了非常樂觀的估計(jì)，認(rèn)為實(shí)行村民自治一定會(huì)加快社會(huì)主義民主進(jìn)程。[2]418如今，基層群眾自治制度已經(jīng)上升為國家的三大基本政治制度之一，這一地位的取得離不開彭真在當(dāng)年憲法修改過程中對基層政權(quán)建設(shè)和基層自治的持續(xù)關(guān)注。正是他較早地關(guān)注基層、關(guān)注農(nóng)村，不斷思考基層政權(quán)建設(shè)和村民自治問題，高瞻遠(yuǎn)矚地提出政社分開、建立基層自治組織的主張，才有了改革開放后我國農(nóng)村生產(chǎn)力的快速提高，才有了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，基層民主乃至社會(huì)主義民主也才有了更為明顯的真實(shí)性和廣泛性。

二、主持制定《村民委員會(huì)組織法》

(一)主持和指導(dǎo)《村民委員會(huì)組織法》的起草工作

1982年憲法通過后，彭真非常關(guān)心憲法實(shí)施和法制建設(shè)問題。在農(nóng)村基層建設(shè)方面，當(dāng)時(shí)最主要的任務(wù)是按照憲法的規(guī)定政社分開，建立鄉(xiāng)政權(quán)，同時(shí)也要進(jìn)行村民自治立法，指導(dǎo)建立村民委員會(huì)并發(fā)揮其作用。為此，彭真多次就政社分開、鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)、村民自治問題與有關(guān)黨政干部談話，提出自己對村委會(huì)地位和作用的看法，推動(dòng)村民委員會(huì)的建立，促進(jìn)政社分開，加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)。

1983年初，彭真親自到杭州調(diào)研。在杭州期間，他多次與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)談話，宣講政社分離的必要性和村民自治的作用等。例如：1月16日上午，彭真同浙江省和杭州市政法部門的主要負(fù)責(zé)人談鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和居委會(huì)、村委會(huì)的設(shè)置及作用等問題，強(qiáng)調(diào)政社必須分離；1月31日，又同浙江省委常委談鄉(xiāng)政權(quán)及兩委問題；2月3日下午，彭真就鄉(xiāng)政權(quán)問題同劉復(fù)之談話指出，居委會(huì)、村委會(huì)都是基層群眾自治組織，由群眾選舉產(chǎn)生，要民主，要群眾自己商量、自己管事，我們支持、幫助。[2]177

回京后，2月26日，彭真出席中共中央政法委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議時(shí)就村委會(huì)性質(zhì)和作用、鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)問題發(fā)表講話，要求加快村民委員會(huì)在全國農(nóng)村的設(shè)立。他幾次提出，為了實(shí)行好基層自治，光有憲法規(guī)定是不夠的，還需要像當(dāng)年對居民委員會(huì)那樣，為村民委員會(huì)制定一個(gè)單行法。[1]1515

民政部根據(jù)彭真講話精神代擬了《關(guān)于農(nóng)村人民公社政社分開設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)試點(diǎn)工作的通知(稿)》。1983年3月30日，彭真審閱這個(gè)通知稿并作出重要批示。經(jīng)過修改，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。根據(jù)中央精神，一些地方先后制定出村委會(huì)工作簡則。4月11日，彭真召集民政部、中共中央農(nóng)村政策研究室、中共中央政法委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法制委員會(huì)的負(fù)責(zé)人開會(huì)研究農(nóng)村政社分開、設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)等問題；第二天，又就鄉(xiāng)政權(quán)的規(guī)模問題致信陳丕顯、民政部長崔乃夫，提出自己的看法。[2]187-188他始終對村民自治抱著極大熱忱，時(shí)時(shí)關(guān)注。

根據(jù)彭真指示，民政部的同志一邊深入農(nóng)村基層進(jìn)一步調(diào)研村委會(huì)情況，一邊綜合各地制定的村委會(huì)工作簡則而起草《村民委員會(huì)組織條例(草案)》。在起草期間，彭真親自主持該法的起草制定，先后發(fā)表7次重要講話[3]9,14。在起草工作遇到各種思想障礙的時(shí)候，彭真總是挺身而出。[3]9最終，于1986年9月5日形成了《村民委員會(huì)組織條例(草案)》，后由國務(wù)院提交給全國人大常委會(huì)。

(二)推動(dòng)《村民委員會(huì)組織法》的通過

1987年1月12日，六屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上，民政部副部長鄒恩同就《村民委員會(huì)組織條例(草案)》向大會(huì)作說明，其中特別強(qiáng)調(diào)，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。[1]1516這就是說，村民委員會(huì)不是一級政權(quán)組織，而是由村民自己組織起來依法進(jìn)行自我管理的自治組織。這一條款實(shí)際上就是在彭真指導(dǎo)下形成的。憲法第111條雖然規(guī)定“居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，但當(dāng)初修憲時(shí)考慮當(dāng)時(shí)政社合一的實(shí)際情況，故未明確基層政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系，而是規(guī)定“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”，授權(quán)讓法律根據(jù)未來實(shí)際情況確定二者關(guān)系。應(yīng)該說，憲法這樣規(guī)定是比較恰當(dāng)、符合實(shí)際的。到1986年9月上述立法草案形成時(shí)，政社已經(jīng)分開，全國農(nóng)村都已建立村委會(huì)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。所以，按照彭真指示，民政部起草的條例草案明確了二者之間是指導(dǎo)關(guān)系。

但全國人大常委會(huì)委員討論立法草案時(shí)，對這一規(guī)定爭議很大。該論爭持續(xù)時(shí)間之長歷史罕見，這也是建國以來一次極為罕見的程序化的、民主化的論爭。許多委員批評草案第2條脫離實(shí)際，主張把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，理由是：村委會(huì)現(xiàn)在實(shí)際上起著一級政府的作用，鄉(xiāng)政府的許多工作要靠村委會(huì)落實(shí)，如果定為指導(dǎo)關(guān)系，村里有些事情鄉(xiāng)政府就不好管，也不能干涉，政府的許多工作就會(huì)落空。[1]1517反對的意見似乎很有道理，很符合農(nóng)村的實(shí)際。相反的意見是：憲法規(guī)定了村委會(huì)是農(nóng)民的自治組織，就應(yīng)當(dāng)肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系。但這并不是說村委會(huì)可以拒絕政府依法交辦的任務(wù)，脫離政府的監(jiān)督。這個(gè)問題可以通過對法條的說明和解釋加以解決。分歧和爭論并非偶然。會(huì)上的不同觀點(diǎn)反映的正是當(dāng)時(shí)全國各地對基層群眾自治的不同認(rèn)識，其實(shí)質(zhì)在于要不要基層自治、農(nóng)民群眾自己的事情是由政府包辦還是由農(nóng)民自己辦理。[1]1517

全國人大法律委員會(huì)副主任委員張友漁看到會(huì)上的分歧，于3月11日晚給宋汝棼寫了一封信，堅(jiān)定地說：把村民委員會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“手腳”的意見“即使是多數(shù)，也不宜盲目采取”，“村民委員會(huì)是群眾性的自治組織，這個(gè)基本性質(zhì)不能改變。如果鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府下面需要有‘手腳’，可以采取兩種辦法，一是縮小鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的范圍；二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在村設(shè)辦事機(jī)構(gòu)或根據(jù)工作情況設(shè)臨時(shí)工作組，也可以考慮建議人大修改憲法，設(shè)置村一級政權(quán)，它的任務(wù)應(yīng)同作為群眾性組織的村民委員會(huì)的任務(wù)嚴(yán)格分開”，“如果這個(gè)任務(wù)不能很好解決，可以繼續(xù)研究討論，推遲到下次常委會(huì)再通過”。[1]1518-1519

對村委會(huì)與基層政權(quán)關(guān)系的爭論如此激烈，是彭真預(yù)先沒有想到的。雖然他堅(jiān)定地主張村委會(huì)作為村民自治組織與基層政權(quán)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但他并沒有憑借自身的地位和權(quán)力而強(qiáng)制性地推行其主張，而是采取民主的方法，耐心地進(jìn)行解釋和說服工作。在3月16日全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議聯(lián)組會(huì)上，彭真講話說：辦好村委會(huì)組織、實(shí)行基層直接民主意義深遠(yuǎn)，會(huì)使群眾逐步養(yǎng)成民主習(xí)慣，這是一個(gè)很實(shí)際的民主訓(xùn)練班。[1]1519他認(rèn)為，我們要加快社會(huì)主義民主進(jìn)程，在基層就要實(shí)行直接民主。他通過講道理，解釋和說明村民自治的重大意義，說服參會(huì)代表。

3月25日，六屆全國人大第五次會(huì)議開幕。會(huì)議期間，經(jīng)彭沖副委員長提議，大會(huì)將《村民委員會(huì)組織條例》改名為《村民委員會(huì)組織法》，但爭論的焦點(diǎn)依然集中于“指導(dǎo)關(guān)系”。[1]1520

草案審議期間，彭真每天通過看簡報(bào)、聽匯報(bào)等方式，密切關(guān)注草案審議情況。4月4日下午，彭真主持召開六屆人大五次會(huì)議的主席團(tuán)會(huì)議。他對本次大會(huì)通過村民委員會(huì)組織法抱有很大期望，請大會(huì)主席團(tuán)的同志多做一些工作，解決爭議問題。彭真內(nèi)心深厚的民主自治意識是無法更改的。民主自治是在幾千年封建專制主義影響極其深遠(yuǎn)的中國推行的一項(xiàng)新制度。在戰(zhàn)爭期間和建國初期一直高度集權(quán)的體制之下，各級干部非常習(xí)慣領(lǐng)導(dǎo)和下令而不習(xí)慣指導(dǎo)，認(rèn)識不到自治的功能。如果是一個(gè)沒有民主自治意識的全國人大常委會(huì)委員長，肯定會(huì)支持反對基層自治的一方，阻止基層自治的實(shí)現(xiàn)。那樣，生動(dòng)活潑的鄉(xiāng)村，就可能一下子成為萬馬齊喑的基層。還是這天下午，彭真留下主席團(tuán)常務(wù)主席開短會(huì)。他作了開誠布公的講話：基層自治組織開始是群眾和地方上搞起來的，現(xiàn)在看來它是十億人民的“民主學(xué)習(xí)班”，人民能夠從這里學(xué)習(xí)民主，它是學(xué)習(xí)班，也是實(shí)習(xí)班。彭真還說：我們國家(已經(jīng))相當(dāng)集中了，多少年就是這么干的。[1]1522彭真的講話有這么幾層意思：這是地方群眾自己搞起來的，不是誰的恩賜；社會(huì)主義國家，連一點(diǎn)點(diǎn)自治都不給，說不通；這不是戰(zhàn)爭時(shí)期，什么事情都由上級下命令；長治久安是靠民主和自治，不是靠強(qiáng)迫命令。這個(gè)講話的理論鋒芒其實(shí)很尖銳。

草案關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，不但一些地方代表不同意，就是高級干部直至副委員長也有不同意的。他們反對，不是跟誰過不去，而是與長期以來農(nóng)村工作的慣性有關(guān)。試想，農(nóng)村的土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社運(yùn)動(dòng)、四清運(yùn)動(dòng)，哪次不是上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，直接領(lǐng)導(dǎo)村民們、村干部們？憲法規(guī)定村委會(huì)為群眾自治組織，大家沒太在意，畢竟憲法只是原則性規(guī)定?，F(xiàn)在看到村民委員會(huì)組織法具體直接地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系，人們才感到接受不了，所以許多代表開始反對，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為計(jì)劃生育工作、稅收工作、糧食征購工作本來就讓人焦頭爛額，現(xiàn)在讓村民自治了，對這些本就難以開展的工作不是雪上加霜嗎？所以這次立法說服工作的難度可想而知。

4月6日，全國人大召開各代表團(tuán)團(tuán)長座談會(huì)，彭真到會(huì)聽取意見。[1]1522座談會(huì)開到中午不能再開下去了，彭沖請彭真講話。彭真再次講了憲法有關(guān)規(guī)定后，重點(diǎn)闡述了村民自治的意義。他說：搞社會(huì)主義民主，需要有一個(gè)人民自己辦自己事的組織?，F(xiàn)在人民要辦的事，許多事國家替他辦了。其實(shí)，村里的小學(xué)有了危房，大家動(dòng)手一修也就行了。政府要修就又得收錢，收錢就是攤派。又如村里的懶漢和賭博的人，村里自己管就管得了，抓到鄉(xiāng)政府訓(xùn)一頓，回來照舊。[2]401彭真還說：大家反映鄉(xiāng)干部任務(wù)重，上面“系統(tǒng)”中間“籠統(tǒng)”下面“總統(tǒng)”。從這方面考慮，把鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的關(guān)系改成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，或者改成什么，我都贊成。但有一條，不能對群眾強(qiáng)迫命令。合理合法的事，群眾不會(huì)反對；不合理不合法的事，群眾就會(huì)抵制。從這方面考慮，寫“領(lǐng)導(dǎo)”合適還是寫“指導(dǎo)”合適，可以再推敲一下。我們再開一次代表團(tuán)團(tuán)長會(huì)，先把村民自治這個(gè)最基本的原則定下來。群眾自治是需要的，不然人家問，搞這么多法你們都很積極，為什么對群眾自治的法不積極，我就回答不上來了。[1]1524-1525午飯后，彭真沒有休息，會(huì)上的發(fā)言和反映的情況使他的心情很難一下平靜下來。這次大會(huì)之前，他預(yù)料到對村民自治問題肯定會(huì)有不同的意見。但不同意見這么多、這么強(qiáng)烈，是他沒有完全預(yù)料到的。他感到前一段對這件事想得有些簡單了，需要進(jìn)一步思考和妥善處理有關(guān)問題。[1]1525

眼看會(huì)議行將結(jié)束，對立法草案還沒達(dá)成一致意見，仍需進(jìn)一步探討。4月8日晚，彭真把全國人大常委會(huì)秘書長王漢斌、幾位副秘書長和法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人約到家中開會(huì)說，由于一些代表對草案還有不同意見，在大會(huì)上表決通過這個(gè)法效果不好，建議由大會(huì)作個(gè)決議，原則上同意這個(gè)草案，授權(quán)常委會(huì)繼續(xù)調(diào)研修改后再表決通過。[1]15294月11日，六屆人大五次會(huì)議閉幕大會(huì)上通過了這個(gè)決議。

會(huì)后，法工委和民政部的工作人員又繼續(xù)在一些農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，提出新的修改草案。這次修改的內(nèi)容比較多，其中涉及村委會(huì)自治性質(zhì)的內(nèi)容有兩項(xiàng)：一是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，建議在第2條增加規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”；二是關(guān)于村委會(huì)的任務(wù)，建議在草案第6條中增加規(guī)定村民委員會(huì)“教育和推動(dòng)村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，完成國家規(guī)定的任務(wù)”。[1]1530-1531這兩項(xiàng)規(guī)定都是吸收代表們和地方上的意見而補(bǔ)充的，這樣既保證了村委會(huì)的自治性質(zhì)，又增加了村委會(huì)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的法定義務(wù)，維持了彭真所提出“指導(dǎo)關(guān)系”。

1987年11月12日，六屆全國人大常委會(huì)召開第二十三次會(huì)議。按照會(huì)議議程，從18日開始審議《村民委員會(huì)組織法》草案。為了草案順利通過，彭真又做了大量工作。他先是要求王漢斌在審議草案之前了解各地方對草案的意見，并對王漢斌征集匯總的意見進(jìn)行詳細(xì)分析。18日全天和19日上午，會(huì)議連續(xù)審議草案，各位委員的看法越來越趨于一致，但也有少數(shù)不同意見。彭真看了全部會(huì)議簡報(bào)，19日晚又把草案修改稿的條文從頭到尾仔細(xì)看了一遍，并作了修改和調(diào)整，使對村委會(huì)性質(zhì)、任務(wù)和它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定更集中、更明確。22日下午，彭真邀請部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)列席會(huì)議的負(fù)責(zé)同志座談，征求他們對修改內(nèi)容的意見。大家一致贊成這些修改內(nèi)容，彭真的民主風(fēng)范也使與會(huì)者為之感動(dòng)。[1]1532-1533在23日舉行的聯(lián)組會(huì)上，彭真又系統(tǒng)地講了自己的思考。針對一些同志滿腦子長官意志、瞧不起群眾民主意識、認(rèn)為無法搞自治甚至把自治看成群龍無首的一盤散沙等思想問題，彭真說：至于說到群眾的議政能力，這也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高嘛。[4]彭真在重申了村委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系之后，還集中強(qiáng)調(diào)了村委會(huì)組織法的實(shí)施問題。彭真的講話對各位委員統(tǒng)一思想認(rèn)識、正確理解村民自治的意義，對村委會(huì)組織法的順利通過，都起到了直接作用。

村民委員會(huì)組織法的制定過程反映了彭真工作中的民主精神。彭真自始至終耐心說服，采取了民主立法的規(guī)則，沒有一絲一毫的強(qiáng)迫命令。通過擺事實(shí)、講道理，講解村民自治的重要意義，闡明憲法精神，最終贏得了絕大多數(shù)人支持，使議案順利通過。彭真當(dāng)時(shí)既是中央政治局委員，又是全國人大常委會(huì)委員長，可謂位高權(quán)重，但他并未強(qiáng)行貫徹長官意志，不搞一言堂，而是充分發(fā)揚(yáng)了民主精神，通過說服教育的方式讓更多的人認(rèn)識到這個(gè)立法的重要性，從而獲得更多人的支持。這不像有些領(lǐng)導(dǎo)干部，隨著職位的提升，就逐漸聽不進(jìn)去不同意見，似乎官當(dāng)?shù)迷酱笞约壕驮秸_，因而脫離群眾，遠(yuǎn)離民主。所以，彭真的工作方法也是值得我們所有領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)的。

1987年11月24日，六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《村民委員會(huì)組織法(試行)》。這部歷時(shí)4年起草的基本立法，終于在彭真的辛苦工作之下誕生了。該法首次從法律角度確認(rèn)了村民委員會(huì)的性質(zhì)和作用，特別明確了基層政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，為村民自治制度的發(fā)展奠定了最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這是彭真為之付出巨大心血、多次卓有成效工作的結(jié)果，是彭真披肝瀝膽、嘔心瀝血做說服工作的結(jié)果，也是社會(huì)主義民主宏偉事業(yè)的一次勝利。

三、對完善村民自治立法所起的作用

《村民委員會(huì)組織法(試行)》通過后，自1988年6月1日起在全國范圍內(nèi)試行。在試行過程中，盡管立法已經(jīng)對村民委員會(huì)的性質(zhì)和它與基層政權(quán)的關(guān)系作了明確規(guī)定，但實(shí)踐中仍然有不同看法及做法：有人認(rèn)為，村委會(huì)仍然應(yīng)該是行政組織，將村委會(huì)性質(zhì)規(guī)定為自治組織的愿望是好的，但不符合當(dāng)前的歷史實(shí)際，因?yàn)槲覈霓r(nóng)民沒有經(jīng)過民主訓(xùn)練，不具備必要的自我決策、自我管理的民主素質(zhì)；還有人認(rèn)為，立法規(guī)定的基層政權(quán)與村委會(huì)之間的指導(dǎo)關(guān)系在實(shí)踐當(dāng)中行不通，鄉(xiāng)政府工作難做，任務(wù)無法完成；在這樣的背景下，甚至有極個(gè)別地方建立了具有行政性質(zhì)的村公所。[3]14

這時(shí)，年事已高的彭真已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退了下來，但他仍然關(guān)注著《村民委員會(huì)組織法》的試行情況，關(guān)注村民自治工作和基層民主建設(shè)情況的發(fā)展，用他自己的話說是“參而不管”[2]462。在到山東、新疆、廣東、湖南、湖北等地考察過程中，多次到農(nóng)村和農(nóng)民家里了解情況。1990年4月27日，彭真召集王漢斌、崔乃夫、顧昂然等人，聽取民政部關(guān)于京郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況調(diào)查的匯報(bào)，就基層政權(quán)建設(shè)中的問題談了自己的意見，最后說：“基層政權(quán)建設(shè)問題我在位時(shí)沒有完成，現(xiàn)在一想起來心里就很不安?！盵2]462基層政權(quán)建設(shè)關(guān)系到村民自治的范圍，關(guān)系到基層群眾管理國家事務(wù)、管理公共事務(wù)等方面，可見，彭真一直將搞好基層自治當(dāng)作自己的使命，真切地關(guān)注基層、關(guān)注農(nóng)村。1991年，89歲高齡的彭真再次就基層政權(quán)、村民自治問題同民政部長崔乃夫作了一番交流，對堅(jiān)持村民自治、維護(hù)《村民委員會(huì)組織法》的權(quán)威起到了重要作用，也給做具體工作的人很大鼓勵(lì)。[3]14

經(jīng)過6年實(shí)踐，民政部于1994年著手修訂該法。其間彭真雖未直接組織實(shí)施該法，但始終關(guān)注試行情況，通過調(diào)研和談話等方式落實(shí)村民自治、檢驗(yàn)立法科學(xué)性，為完善村民自治立法起了重要推動(dòng)作用。他逝世后，1998年11月，九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過正式的《村民委員會(huì)組織法》。

四、結(jié)語

從建國初期提出在城市建立居民委員會(huì)，促成《城市居民委員會(huì)組織條例》出臺，開始在城市初次實(shí)行基層自治，到80年代初憲法修改時(shí)極力推動(dòng)基層群眾自治制度入憲，為村民自治立法提供憲法依據(jù)，再到《村民委員會(huì)組織法(試行)》通過，正式全面發(fā)展基層群眾自治，最后到《村民委員會(huì)組織法》正式立法頒布，村民自治工作進(jìn)入全面推進(jìn)的新發(fā)展階段，整個(gè)過程中，彭真所起的作用無可替代。黨的十九大提出堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這兩方面要求的實(shí)現(xiàn)都需要充分發(fā)揮村民委員會(huì)功能，不斷加強(qiáng)和完善村民自治立法。彭真在立法工作中所遇到的問題和他解決問題的立場、方法及其反映出的民主法治思想，對我國當(dāng)前的法治建設(shè)工作仍然具有借鑒意義。