論全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性控制

郭文濤

自1997年黨的十五大提出“推進(jìn)司法改革”以來，中國司法改革經(jīng)歷了20年的歷程。黨為十九大報(bào)告提出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在黨的十八大以前的司法改革中，通常是先由黨的代表大會(huì)確定司法改革的目標(biāo)，然后由最高人民法院、最高人民檢察院等司法機(jī)關(guān)制定本部門的司法改革綱要，繼而進(jìn)行司法改革措施的落實(shí)工作，等改革完成后再通過立法程序?qū)λ痉ǜ母锼〉玫某晒右造柟?。這種推進(jìn)模式，對(duì)于司法改革的順利進(jìn)行曾經(jīng)起到了十分積極的作用；但是，因?yàn)樗痉ǜ母锏拈_展缺乏明確的法律依據(jù)，總是在突破現(xiàn)行法律規(guī)定的情況下進(jìn)行，從而使司法改革存在著合法性危機(jī)，損害了憲法和法律的嚴(yán)肅性，不利于樹立法治的權(quán)威[1]。黨的十八大以來，在法治改革理念的引領(lǐng)下，全國人大及其常委會(huì)通過批準(zhǔn)、授權(quán)、監(jiān)督、確認(rèn)、立法等五種方式，加強(qiáng)了對(duì)司法改革合法性的控制，緩解了司法改革的合法性危機(jī)[2]，賦予了司法改革合法性。但這一合法性控制機(jī)制還是存在著一些問題，有必要加以探討完善，也有必要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)司法改革的合法性控制。

一、為什么要對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制

全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制，主要是基于兩點(diǎn)原因，即這是法治改革理念和法律保留原則的內(nèi)在要求。

（一）貫徹法治改革理念的要求

全面深化改革和全面依法治國構(gòu)成了當(dāng)今中國最鮮明的主題。然而，由于改革與法治具有不同的思維走向，二者在很多方面存在著沖突，要想同時(shí)搞好這兩項(xiàng)偉大的事業(yè)，首先要處理好這兩者之間的關(guān)系。只有樹立正確的法治改革理念，才能發(fā)揮法治、改革對(duì)社會(huì)進(jìn)步的促進(jìn)作用[3]。

在黨的十八大以前的改革實(shí)踐中，總體采用的是改革先行、法治附隨的理念，即部分地區(qū)或特定領(lǐng)域的改革措施先行先試，“摸著石頭過河”，當(dāng)取得一定成果之后，再修改相關(guān)的法律，對(duì)改革所取得成果加以鞏固，將法治視為鞏固改革成果的重要手段。這種改革實(shí)踐在改革開放初期起到了非常積極的作用，但也廣受詬病，因?yàn)楦母锿黄屏朔缮踔潦菓椃ǖ囊?guī)定，極大地貶損了憲法和法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，不利于樹立法治的權(quán)威。在二十世紀(jì)九十年代改革開放事業(yè)蓬勃發(fā)展的時(shí)期，憲法學(xué)界對(duì)這種改革理念和改革實(shí)踐焦慮不已，引發(fā)了眾說紛紜的“良性違憲”之爭(zhēng)[4]。

黨的十八大以來，我國樹立了法治優(yōu)先、改革附隨的法治改革理念，即不僅僅把法治當(dāng)作改革的工具，還要把法治當(dāng)作改革的目標(biāo)，用法治精神和法治思維塑造改革的決策和過程，引領(lǐng)和推動(dòng)改革事業(yè)[5]，這也是黨的十八大以來治國理政方式的重大變化①2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?014年10月，十八屆四中全會(huì)指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相結(jié)合，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！薄?/p>

司法改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是全面依法治國的必由之路。十八大以來我們所樹立的法治改革理念，要求將最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作與司法改革的決策相結(jié)合，充分利用全國人大及其常委會(huì)所擁有的立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，加強(qiáng)對(duì)司法改革合法性的控制，確保司法改革于法有據(jù)，發(fā)揮法治對(duì)司法改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，注重對(duì)司法改革過程中的監(jiān)督、規(guī)范與保障，對(duì)司法改革所取得的成果通過立法及時(shí)加以鞏固，將司法改革全程納入法治軌道，這既是領(lǐng)導(dǎo)核心的熱切期盼，也是全面依法治國、全面深化改革的客觀需要。

（二）遵循法律保留原則的要求

法律保留原則，是指在多元化、多層次立法體制的國家中，對(duì)于有些特定的立法事項(xiàng)，只能由立法機(jī)關(guān)以法律的形式加以規(guī)范，排除其他機(jī)關(guān)通過制定其他規(guī)范加以規(guī)定，目的是為了保證人民對(duì)國家最重大問題的最后決策權(quán)，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，保障公民基本權(quán)利不受非法剝奪和限制[6]。

法律保留原則，是在十九世紀(jì)歐洲大陸的自由憲法運(yùn)動(dòng)打破君主壟斷權(quán)力局面，奠定權(quán)力分立格局后發(fā)展起來的。法律保留原則體現(xiàn)了“不信任”的民主精神，只有人民選舉出來的代議機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）才能對(duì)國家的一些基本人權(quán)、基本制度作出法律規(guī)定，以防止其他機(jī)關(guān)權(quán)力的過度擴(kuò)張，以委任立法的方式威脅公民權(quán)益[7]。根據(jù)德國發(fā)展起來的“重要性理論”“干預(yù)強(qiáng)度理論”“國會(huì)保留理論”等相關(guān)理論，法律保留可以分為相對(duì)保留和絕對(duì)保留：相對(duì)保留是指一般而言，某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)通過制定法律的方式加以規(guī)定，但在特定條件下（比如重要性不大、干預(yù)程度不強(qiáng)等），可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)通過委任立法的方式加以規(guī)范；絕對(duì)保留是指某些事項(xiàng)在任何條件下，都只能由立法機(jī)關(guān)通過制定法律的方式加以規(guī)范，絕對(duì)排除授權(quán)立法、委任立法等[8]。法律保留原則確立了立法機(jī)關(guān)在人權(quán)保障中的核心地位，其實(shí)質(zhì)和基本宗旨就在于保障公民基本權(quán)利[9]。

我國《立法法》引入了法律保留原則，將其稱為國家專屬立法權(quán)，意為國家立法機(jī)關(guān)（全國人大及其常委會(huì)）對(duì)某些事項(xiàng)擁有專屬立法權(quán)，排除其他國家機(jī)關(guān)尤其是最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的授權(quán)立法[10]?！读⒎ǚā返诎藯l列舉了十一個(gè)只能制定法律的事項(xiàng)，其中包括人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，犯罪和刑罰，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，訴訟和仲裁制度等。第九條進(jìn)一步作出規(guī)定，在第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的情況下，全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有關(guān)司法制度、犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等事項(xiàng)除外。這表明：第八條規(guī)定的十一事項(xiàng)，屬于法律保留的事項(xiàng)，在一般情況下只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，但在特定情況下也可授權(quán)其他機(jī)關(guān)制定其他形式的規(guī)范；第九條規(guī)定的除外事項(xiàng)，屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，絕對(duì)排除其他機(jī)關(guān)制定其他規(guī)范。

根據(jù)《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的司法改革“頂層設(shè)計(jì)”以及最高法、最高檢、公安部、司法部等部門提出的“改革清單”，不僅僅是司法工作機(jī)制的變革，更是深度觸及司法體制的變革，范圍涵蓋司法制度的方方面面，涉及司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，涉及犯罪和刑罰，涉及訴訟制度，涉及對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，這些事項(xiàng)不僅屬于法律保留事項(xiàng)，而且屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)。因此司法改革只能由全國人大及其常委會(huì)通過立法的方式加以規(guī)定，排除司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通過制定其他規(guī)范的方式推進(jìn)司法改革。唯有如此，才能保障司法改革的合法性。

二、實(shí)踐中如何對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制

黨的十八大以來，全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制主要有五種方式：批準(zhǔn)、授權(quán)、監(jiān)督、確認(rèn)、立法。通過這五種方式，全國人大及其常委會(huì)有效地控制了司法改革的合法性，緩解了司法改革合法性的危機(jī)，賦予了司法改革的合法性。

（一）批準(zhǔn)

黨的十八大作出了“進(jìn)一步深化司法體制改革”的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別從全面深化改革、全面依法治國的全局和高度出發(fā)，對(duì)司法改革作了頂層設(shè)計(jì)，部署了多方面的司法改革任務(wù)。為了貫徹落實(shí)十八屆三中、四中全會(huì)的部署，最高人民法院制定了“四五改革綱要”，提出了7個(gè)方面65項(xiàng)改革舉措；最高人民檢察院制定了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》，提出了6個(gè)方面42項(xiàng)改革舉措。但是，無論是十八屆三中、四中全會(huì)的司法改革頂層設(shè)計(jì)，還是“兩高”制定的司法改革意見，都屬于規(guī)范性文件而不具有國家法的形式與效力，如果據(jù)此規(guī)范性文件推進(jìn)司法改革則必然存在合法性的危機(jī)。因此，只有將十八屆三中、四中全會(huì)執(zhí)政黨的意志經(jīng)過法定程序上升為國家意志，將“兩高”制定的司法改革意見經(jīng)過全國人大及其常委會(huì)的批準(zhǔn)，才能使本輪的司法改革具有合法性。2015年3月12日，在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，院長(zhǎng)周強(qiáng)在最高人民法院工作報(bào)告中提出：“認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于司法改革決策部署，制定關(guān)于全面深化人民法院改革的意見，出臺(tái)65項(xiàng)具體改革舉措，全面推進(jìn)各項(xiàng)改革，促進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化?！睓z察長(zhǎng)曹建明在最高人民檢察院工作報(bào)告中提出：“我們認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署，出臺(tái)關(guān)于深化司法改革和檢察改革的意見，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革?！?015年3月15日，全國人大在聽取和審議“兩高”年度工作報(bào)告后，批準(zhǔn)了這兩個(gè)報(bào)告，并要求深化人民法院、人民檢察院司法改革，這意味著“兩高”制定的司法改革意見已經(jīng)經(jīng)過了全國人大的批準(zhǔn)，據(jù)此推進(jìn)的司法改革獲得了合法性。

（二）授權(quán)

在特定地區(qū)特定領(lǐng)域進(jìn)行司法改革的試點(diǎn)工作，以便為在全國推進(jìn)司法改革先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)，是推進(jìn)司法改革的重要方法，具有鮮明的中國特色。但是試點(diǎn)地區(qū)所實(shí)行的司法改革措施必然與全國現(xiàn)行的法律規(guī)定不一致，而修改法律的時(shí)機(jī)尚不成熟，這就需要全國人大及其常委會(huì)通過授權(quán)決定的方式，確保司法改革試點(diǎn)工作于法有據(jù)，使司法改革獲得合法性[11]。十八大以來，全國人大常委會(huì)一共作出了5個(gè)司法改革試點(diǎn)工作的授權(quán)決定，分別涉及刑事案件速裁程序、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、人民陪審員制度、公益訴訟、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等改革領(lǐng)域①這5個(gè)司法改革試點(diǎn)工作的授權(quán)決定分別是：2014年6月27日第十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的 《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》；2014年8月31日第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過的《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》；2015年4月24日第十二屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》；2015年7月1日第十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的 《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》；2016年9月3日第十二屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》。。以2014年6月27日第十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》為例，全國人大常委會(huì)授權(quán)“兩高”在北京等十八個(gè)地區(qū)，對(duì)符合條件的相關(guān)案件，可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)訴訟程序，試點(diǎn)辦法由“兩高”制定并報(bào)全國人大常委會(huì)備案，試點(diǎn)期限為兩年。全國人大常委會(huì)的這個(gè)授權(quán)決定開創(chuàng)了在司法領(lǐng)域授權(quán)立法的先河，確保了重大司法改革都要于法有據(jù)，為司法改革試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)提供了合法性支撐。

（三）監(jiān)督

當(dāng)全國人大常委會(huì)對(duì)司法改革試點(diǎn)工作作出授權(quán)決定之后，并沒有放松對(duì)司法改革合法性的控制，而是通過聽取和審議“兩高”專項(xiàng)工作報(bào)告（中期報(bào)告）方式②見《監(jiān)督法》第八條第一款規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告?！?，加強(qiáng)對(duì)司法改革過程中的監(jiān)督，使司法改革不偏離法治的軌道。此外，“兩高”在司法改革過程中，向全國人大常委會(huì)作中期報(bào)告，接受全國人大常委會(huì)的監(jiān)督，也是當(dāng)初授權(quán)決定的明確要求。十八大以來，司法改革穩(wěn)步推進(jìn)，部分試點(diǎn)工作已進(jìn)入中期評(píng)估、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)階段，按照當(dāng)初授權(quán)決定的計(jì)劃，全國人大常委會(huì)先后聽取和審議了“兩高”4個(gè)涉及司法改革的中期報(bào)告，分別是“兩高”關(guān)于刑事案件速裁程序試點(diǎn)情況的中期報(bào)告（2015年11月3日）、最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告（2016年6月30日）、最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告（2016年11月5日）、最高人民法院關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院工作情況的報(bào)告（2017年8月31日）。以2015年11月3日第十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議聽取和審議最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于刑事案件速裁程序試點(diǎn)情況的中期報(bào)告為例，“兩高”負(fù)責(zé)人將試點(diǎn)工作的開展情況、初步成效、下一步的工作措施等內(nèi)容向全國人大常委會(huì)作了報(bào)告，并認(rèn)為刑事案件速裁程序試點(diǎn)：“嚴(yán)格依法開展。試點(diǎn)工作貫徹授權(quán)決定要求，應(yīng)在簡(jiǎn)化訴訟程序的同時(shí)，嚴(yán)格遵循刑事訴訟法的基本原則，充分保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，確保司法公正”。全國人大常委會(huì)聽取和審議該報(bào)告后認(rèn)為：“一年來，人民法院、人民檢察院依法開展刑事案件速裁程序改革試點(diǎn)，試點(diǎn)工作總體平穩(wěn)順利、成效顯著，提高了刑事訴訟效率，保障了當(dāng)事人合法權(quán)益，為完善我國刑事訴訟程序制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)就是通過聽取和審議“兩高”司法改革試點(diǎn)工作中期報(bào)告的這種方式，對(duì)司法改革試點(diǎn)工作進(jìn)行過程中的監(jiān)督，從而強(qiáng)化對(duì)司法改革合法性的控制。

（四）確認(rèn)

除了以上三種方式外，全國人大還通過聽取、審議和批準(zhǔn)通過“兩高”年度工作報(bào)告的方式，對(duì)上一年度的司法改革工作進(jìn)行合法性確認(rèn)。十八大以來，全國人大一共聽取、審議和批準(zhǔn)通過了“兩高”2013-2017年五個(gè)年度的工作報(bào)告。在每一年度的工作報(bào)告中，“兩高”都會(huì)對(duì)上一年度的司法改革工作情況進(jìn)行總結(jié)；而全國人大在聽取和審議“兩高”年度工作報(bào)告后，都會(huì)肯定“兩高”過去一年的工作，并批準(zhǔn)該報(bào)告。比如，2017年3月12日在第十二屆全國人大第五次會(huì)議上，院長(zhǎng)周強(qiáng)向全國人大作了最高人民法院工作報(bào)告，對(duì)過去一年的司法改革工作進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為人民法院進(jìn)行了巡回法庭總體布局、深化立案登記制改革、推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)、全面推進(jìn)司法責(zé)任制等基礎(chǔ)性改革、積極推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革、推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流、推進(jìn)人民陪審員制度改革、深化司法公開、創(chuàng)新司法便民措施、推進(jìn)執(zhí)行改革等十個(gè)方面司法改革工作。檢察長(zhǎng)曹建明向全國人大作了最高人民檢察院工作報(bào)告，對(duì)過去一年的司法改革工作進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為人民檢察院進(jìn)行了全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革、深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)、積極推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革、推進(jìn)刑事案件速裁程序試點(diǎn)、深化人民監(jiān)督員制度改革、深化司法公開等六個(gè)方面的司法改革工作。2017年3月15日，全國人大在聽取和審議“兩高”年度工作報(bào)告后，充分肯定了“兩高”過去一年的工作，并批準(zhǔn)了這兩個(gè)報(bào)告，從而對(duì)“兩高”過去一年的司法改革工作進(jìn)行了合法性確認(rèn)。

（五）立法

當(dāng)司法改革試點(diǎn)工作完成后，對(duì)于實(shí)踐證明可行的，全國人大及其常委會(huì)就通過立法程序修改完善相關(guān)法律，將司法改革的成果法制化，這也是全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制的最終方式。例如，2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院自2015年7月起，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，在北京等十三個(gè)地區(qū)開展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月22日，在試點(diǎn)期滿后，最高人民檢察院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面總結(jié)，并向第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議提交了修改行政訴訟法和民事訴訟法的建議。2017年6月27日，全國人大常委會(huì)經(jīng)審議后表決通過了關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，將公益訴訟制度改革成果通過修法的方式固化下來。再比如，2017年8月，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議開始審議了全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提請(qǐng)的《中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）》和《中華人民共和國人民檢察院組織法（修訂草案）》，其修訂內(nèi)容包括確立“兩院”設(shè)立和開展工作的基本原則、完善“兩院”的設(shè)置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、貫徹落實(shí)司法責(zé)任制、明確司法人員分類管理制度、保障“兩院”依法行使職權(quán)、推進(jìn)“兩院”信息化建設(shè)等六個(gè)方面，擬將十八大以來的司法改革成果法制化，確保司法改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

三、對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制存在的問題

通過上文中的五種方式，全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性進(jìn)行了控制，緩解了司法改革合法性的危機(jī)，賦予了司法改革的合法性。但是在實(shí)踐中這一合法性控制機(jī)制也存在著以下三個(gè)小問題：一是全國人大聽取、審議和批準(zhǔn)通過“兩高”年度工作報(bào)告僅具有形式意義；二是部分司法改革措施未得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定就已開始實(shí)施；三是全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性進(jìn)行控制的方式過于單一。

（一）全國人大聽取、審議和批準(zhǔn)通過“兩高”年度工作報(bào)告僅具有形式意義

全國人大聽取、審議和批準(zhǔn)通過“兩高”年度工作報(bào)告，肯定了“兩高”前一階段的司法改革工作，同意了“兩高”本年度的司法改革工作安排，批準(zhǔn)了“兩高”的司法改革意見，這似乎是對(duì)“兩高”司法改革的合法性進(jìn)行了控制。但是由于“全國人大深陷行政主導(dǎo)、會(huì)議形式僵化、功能萎縮、代表力孱弱泥沼的現(xiàn)狀”[12]，極大地削弱了全國人大對(duì)司法改革的監(jiān)督，使得其對(duì)司法改革的合法性控制大打折扣，僅具有形式上而非實(shí)質(zhì)上的合法性控制意義。

（二）部分司法改革措施未得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定就已開始實(shí)施

為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)的司法改革戰(zhàn)略部署，最高人民法院制定了“四五改革綱要”，一共包含了7個(gè)方面65項(xiàng)改革舉措；最高人民檢察院也制定了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》，一共包含了6個(gè)方面42項(xiàng)改革舉措。在這些司法改革措施中，僅有部分司法改革措施獲得了全國人大常委會(huì)的授權(quán)，另有部分司法改革措施在沒有得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)的情況下就已經(jīng)開始實(shí)施，處于一種“違法改革”的境地[13]。這違背了法律保留的原則，貶損了全國人大及其常委會(huì)和憲法法律的權(quán)威。關(guān)于“違法改革”，下面試舉一例：推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。按照《憲法》《地方組織法》《監(jiān)督法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《民族區(qū)域自治法》《法官法》《檢察官法》等相關(guān)法律條款的規(guī)定：法院、檢察院由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大行使對(duì)本級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的選舉權(quán)和罷免權(quán)；審判員、檢察員等司法官由地方各級(jí)人大常委會(huì)任免；地方各級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)兩院的司法工作進(jìn)行監(jiān)督。因此，省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革措施，在沒有獲得全國人大及其常委會(huì)授權(quán)的情況下，突破了憲法法律所規(guī)定的由地方人大及其常委會(huì)對(duì)法院、檢察院行使的任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等規(guī)定，違背了法律保留原則，不利于樹立全國人大及其常委會(huì)和憲法法律的權(quán)威。

（三）全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性進(jìn)行控制的方式過于單一

根據(jù)《憲法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》等相關(guān)法律的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)對(duì)“兩高”的司法改革進(jìn)行監(jiān)督的方式有工作視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、規(guī)范性文件的備案審查、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定、聽取和審議年度工作報(bào)告和專項(xiàng)工作報(bào)告等等。但是全國人大及其常委會(huì)在司法改革中，對(duì)司法改革進(jìn)行合法性控制的方式過于單一、不夠豐富，僅僅使用了上文中的五種方式，其他的控制方式付之闕如，沒有充分利用憲法法律所賦予的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督方式。

四、如何完善對(duì)司法改革的合法性控制

針對(duì)上文中提到的三個(gè)問題，筆者擬針對(duì)性地提出三點(diǎn)對(duì)策：一是全國人大制定《司法改革法》；二是全國人大常委會(huì)規(guī)范授權(quán)決定；三是全國人大及其常委會(huì)豐富合法性控制方式，希冀能夠強(qiáng)化全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性控制。

（一）全國人大制定《司法改革法》

針對(duì)全國人大聽取、審議和批準(zhǔn)通過“兩高”年度工作報(bào)告僅具有形式意義的問題，可以由全國人大制定《司法改革法》[14]，基于執(zhí)政黨是真理和人民利益代表者的信任，將執(zhí)政黨的司法改革意志通過法定程序上升為國家意志，將十八屆三中、四中全會(huì)提出的司法改革“頂層設(shè)計(jì)”和最高法、最高檢、公安部、司法部等部門所羅列的“改革清單”以制定《司法改革法》的方式規(guī)范性地表達(dá)出來，上升到法律位階[15]。全國人大通過制定《司法改革法》，可以從總體上和實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化對(duì)司法改革合法性的控制，這也是法律保留原則和法治改革理念的要求。由全國人大通過制定《司法改革法》的方式推進(jìn)司法改革，不僅能化解我國司法改革的合法性危機(jī)，確保司法改革于法有據(jù)，也能解決司法改革缺乏統(tǒng)一性、計(jì)劃性和系統(tǒng)性的問題，這也是學(xué)者們一致呼吁的[16]。

（二）全國人大常委會(huì)規(guī)范授權(quán)決定

針對(duì)部分司法改革措施未得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)決定就已開始實(shí)施的問題，全國人大常委會(huì)可以依據(jù)《司法改革法》，對(duì)于“兩高”等司法部門提出的專項(xiàng)司法改革試點(diǎn)工作作出授權(quán)決定，實(shí)行“一事一授權(quán)”，所有的司法改革措施在試點(diǎn)實(shí)施前都必須獲得全國人大常委會(huì)的授權(quán)。在作出授權(quán)決定時(shí)，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)規(guī)范行使這項(xiàng)權(quán)力，詳細(xì)規(guī)定司法改革試點(diǎn)工作的地點(diǎn)、時(shí)間、事項(xiàng)、需要調(diào)整的法律等。全國人大常委會(huì)通過規(guī)范授權(quán)決定，可以進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)司法改革專項(xiàng)工作的合法性控制。

（三）健全全國人大及其常委會(huì)控制方式

針對(duì)全國人大及其常委會(huì)對(duì)司法改革的合法性進(jìn)行控制的方式過于單一的問題，全國人大及其常委會(huì)有必要提高監(jiān)督意識(shí)，充分利用憲法法律所賦予的監(jiān)督權(quán)力，除了上文五種方式外，還應(yīng)該綜合運(yùn)用工作視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢、撤職案的審議和決定等多種監(jiān)督手段，豐富監(jiān)督途徑，改進(jìn)監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督保障，加強(qiáng)對(duì)司法改革全方位的監(jiān)督，使這種監(jiān)督日?；?、制度化、規(guī)范化[17]。通過強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)司法改革合法性的控制，確保司法改革始終在法治的框架內(nèi)有序進(jìn)行。

司法制度的改革與創(chuàng)新是由人來完成的，忽視人的因素，再完美的司法制度設(shè)計(jì)也只是空中樓閣[18]。因此，在健全公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度時(shí)，全國人大及其常委會(huì)除了可以對(duì)司法改革進(jìn)行直接監(jiān)督外，還可以通過行使對(duì)司法官的人事任免權(quán)來對(duì)司法改革進(jìn)行間接監(jiān)督。一是要建立司法官任前公示制度，對(duì)于監(jiān)督、舉報(bào)所查實(shí)的問題司法官，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該不予任命；二是要建立司法官履職評(píng)議制度，對(duì)于嚴(yán)重違背法律常識(shí)而無能力勝任的司法官，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該立即罷免或撤職，為司法改革掃清障礙[19]。

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