民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐回眸及未來走勢(shì)
——紀(jì)念中國(guó)改革開放40周年

宋才發(fā)

一、民族區(qū)域自治制度的理論深化

（一）奠立了解決民族問題的基本政治制度

社會(huì)主義法律既是“文武之道”，又是治國(guó)之道。法律本能地體現(xiàn)國(guó)家意志和人民意志，揭示和反映社會(huì)發(fā)展事實(shí)及客觀事物的發(fā)展規(guī)律。作為國(guó)家意志的法律的地位和權(quán)威，不僅體現(xiàn)為法律由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定，以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而且體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)所有成員具有普遍的、強(qiáng)制性的約束力。任何單位、任何個(gè)人在任何地方、任何時(shí)候，都要尊重并維護(hù)以憲法為標(biāo)志的法的權(quán)威和尊嚴(yán)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)法律的公平正義，捍衛(wèi)法律的權(quán)威性和司法公信力。1982年9月召開的中共第十二次全國(guó)代表大會(huì)，首次對(duì)過去幾十年的民族工作進(jìn)行了歷史性的總結(jié)，尤其是對(duì)“文化大革命”十年內(nèi)亂造成民族工作全局性癱瘓進(jìn)行了撥亂反正，提出“民族團(tuán)結(jié)、民族平等和各民族共同繁榮，是關(guān)系到國(guó)家前途和命運(yùn)的重大問題”的著名論斷。1984年5月31日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，首次把我國(guó)解決民族問題的基本政策以立法的形式固定下來，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)施的民族區(qū)域自治制度從此跨入了法治化的軌道[1]。2001年2月28日新修訂的民族區(qū)域自治法，在“序言”中載明：民族區(qū)域自治“是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”[2]。這部在法律地位上僅次于憲法的基本法律，對(duì)民族區(qū)域自治制度法律地位的重新界定和正式確定，構(gòu)建了一個(gè)民族區(qū)域自治政策、民族區(qū)域自治法律、民族區(qū)域自治制度“三位一體”的完整而嚴(yán)密的民族法律體系。民族區(qū)域自治制度在我國(guó)政治制度體系中，之所以具有“基本政治制度”的重要地位和作用，是因?yàn)樗诒举|(zhì)上是人民民主專政制度在少數(shù)民族聚居地方的具體體現(xiàn)；是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)和少數(shù)民族人民當(dāng)家作主地位的具體體現(xiàn)；是民族區(qū)域自治理論目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)方式、政治理念與政治制度完美結(jié)合的具體體現(xiàn)。民族區(qū)域自治法除具有制度功能外，還以國(guó)家立法的方式，規(guī)范了社會(huì)主義民族關(guān)系、民族自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。它既是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理規(guī)范化、法治化的法律保障，也是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族人民和民族地區(qū)各項(xiàng)權(quán)利的法律保障。改革開放40年的實(shí)踐證明，解決中國(guó)民族問題的民族區(qū)域自治制度，不啻為與人民代表大會(huì)制度、多黨合作與政治協(xié)商制度、基層群眾民主自治制度相比肩的四項(xiàng)基本政治制度之一，是具有中國(guó)特色的解決當(dāng)代現(xiàn)實(shí)民族問題的正確道路。

（二）形成了執(zhí)政黨民族區(qū)域自治的基本政策

民族區(qū)域自治制度是伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命事業(yè)的發(fā)展，隨著黨的民族區(qū)域自治政策的推行實(shí)施而逐步形成和發(fā)展起來的。早在新民主主義革命時(shí)期，黨就提出了民族區(qū)域自治的政治主張。1931年在江西瑞金召開的中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)通過的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》以及《關(guān)于中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》，把堅(jiān)持民族自決權(quán)和實(shí)行民族區(qū)域自治聯(lián)系起來，認(rèn)為建立“民族區(qū)域自治”是實(shí)行“民族自決權(quán)”的一種形式，從而提出了建立“民族的自治區(qū)域”的早期主張。1936年5月《中華蘇維埃中央政府對(duì)回族人民的宣言》指出：我們根據(jù)民族自決的原則，主張回民自己的事情，完全由回民自己解決，凡屬回民的區(qū)域，由回民建立獨(dú)立自主的政權(quán)，解決一切政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、習(xí)慣、道德、教育以及其他一切事情。凡屬回民占少數(shù)的區(qū)域亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民的自治政府[3]。當(dāng)時(shí)把“回民的區(qū)域”和“回民占少數(shù)的區(qū)域”進(jìn)行區(qū)分，表明中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)注意到各民族人口大雜居、小聚居的民族分布特點(diǎn)。在1938年11月召開的黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東同志提出了在統(tǒng)一的多民族國(guó)家內(nèi)以實(shí)行民族區(qū)域自治的辦法，來保障少數(shù)民族管理本民族事務(wù)的權(quán)利的積極主張。毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告中指出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家?！盵4]毛澤東同志的報(bào)告對(duì)確定民族區(qū)域自治政策，起到了十分重要的作用。1939年12月毛澤東同志又在《中國(guó)革命和中國(guó)共產(chǎn)黨》一書中，通過深入研究歷史上的民族關(guān)系以及各民族現(xiàn)狀，全面論證了“中國(guó)是一個(gè)由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國(guó)家”，用“中華民族”概括了“我國(guó)各民族”，指出中華民族是以“刻苦耐勞著稱于世，同時(shí)又是酷愛自由、富于革命傳統(tǒng)的民族”，“中華民族的各族人民都反對(duì)外來民族的壓迫，都要用反抗的手段解除這種壓迫。他們贊成平等的聯(lián)合，而不贊成互相壓迫”[5]。1941年陜甘寧邊區(qū)政府把民族區(qū)域自治作為解決我國(guó)民族問題的基本政策，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)列為《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，1941年5月1日在《新中華報(bào)》正式發(fā)表。民族區(qū)域自治政策率先在陜甘寧邊區(qū)付諸實(shí)施，先后在回族、蒙古族聚居區(qū)建立了回族、蒙古族的自治區(qū)、自治鄉(xiāng)。1946年4月頒布的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，首次將黨的民族區(qū)域自治政策用法律形式確認(rèn)下來。明確規(guī)定邊區(qū)少數(shù)民族居住集中的地區(qū)得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸的原則下，得訂立自治法規(guī)[6]。在1946年1月召開的舊政治協(xié)商會(huì)議上，中共代表團(tuán)提出一份《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》，主張?jiān)谏贁?shù)民族區(qū)域應(yīng)當(dāng)承認(rèn)各民族的平等地位及其自治權(quán)。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨所確認(rèn)的民族區(qū)域自治政策，在解放區(qū)逐步得到了實(shí)現(xiàn)。1947年5月1日內(nèi)蒙古自治政府宣告成立。這是我國(guó)按照“民族區(qū)域自治原則”建立起來的第一個(gè)規(guī)模較大的民族自治政府。內(nèi)蒙古自治區(qū)的建立，標(biāo)志著黨的民族區(qū)域自治政策進(jìn)入了成熟階段，為新中國(guó)成立后在全國(guó)推廣民族區(qū)域自治制度提供了極為寶貴的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際范例。

（三）構(gòu)筑了中央與民族自治地方多元一體的完整格局

中國(guó)是一個(gè)由56個(gè)民族組成的大家庭，各族人民在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中，歷經(jīng)幾千年的民族遷徙、分化與融合，逐漸形成了你中有我、我中有你、誰(shuí)也離不開誰(shuí)的“多元一體”格局。在這個(gè)多元一體格局中，中華民族是“一體”，56個(gè)民族是“多元”。它們之間的關(guān)系是“一體”離不開“多元”，“多元”構(gòu)成“一體”。所以，《中華人民共和國(guó)憲法》“序言”昭示，中華人民共和國(guó)是由全國(guó)各族人民共同締造的，統(tǒng)一的、多民族國(guó)家[7]。憲法宣示中國(guó)的現(xiàn)代化國(guó)家體制構(gòu)建，選擇了既不同于歷代王朝的國(guó)家結(jié)構(gòu)體系，又有別于西方民族國(guó)家模式的中國(guó)特色社會(huì)主義制度，體現(xiàn)為大一統(tǒng)國(guó)家傳統(tǒng)與民族國(guó)家模式相融合的、獨(dú)特的、多元一體的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。這里所論及的中央與民族自治地方關(guān)系的一體性，是指經(jīng)過長(zhǎng)期革命和建設(shè)實(shí)踐檢驗(yàn)的，中央與民族自治地方之間，在客觀事實(shí)上存在著的差異性權(quán)益關(guān)系，最終統(tǒng)一于完整主權(quán)國(guó)家的“一種政治制度”“一個(gè)中央政府”。形成這種中央與民族自治地方關(guān)系“一體性”的特點(diǎn)，完全是由中國(guó)歷史上沿襲久遠(yuǎn)的多元一體政治結(jié)構(gòu)決定的，是以中華民族多元一體民族格局的現(xiàn)實(shí)狀況為依據(jù)的，也是由符合中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式鑄就的，最終由憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)國(guó)家屬性與國(guó)家權(quán)力安排作出規(guī)定的[8]。在這種單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，憲法和民族區(qū)域自治法，又明確賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)，依法享有其他同級(jí)地方政府所不具有的自治權(quán)。譬如，在政治方面的民族立法自治權(quán)；在經(jīng)濟(jì)方面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理自治權(quán)，自然資源管理開發(fā)利用優(yōu)先權(quán)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理自治權(quán)，財(cái)政稅收管理自治權(quán)等；以及在社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)諸方面的自治權(quán)。習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中，明確提出要“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”[9]。就是說未來要始終堅(jiān)守中央與民族自治地方“多元一體”格局不變，堅(jiān)持民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)一與自治相結(jié)合不動(dòng)搖?？梢院敛豢鋸埖卣f，已經(jīng)形成各民族共識(shí)的國(guó)家利益和中華民族利益高于一切的理念，正是實(shí)施和推進(jìn)民族區(qū)域自治制度實(shí)踐進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；民族區(qū)域自治法則是具有中國(guó)特色的、解決現(xiàn)實(shí)民族問題的制度依靠和法治保障。它對(duì)于世界上不同社會(huì)制度國(guó)家，消除不同民族、不同信仰、不同文化、不同生產(chǎn)生活方式之間的隔閡紛爭(zhēng)，具有極為重要的國(guó)際價(jià)值和示范意義。

（四）提出了全面建成小康社會(huì)共同發(fā)展的總目標(biāo)

56個(gè)民族共同繁榮發(fā)展的總目標(biāo)，是由中華民族多元一體格局決定的。歷代封建王朝和反動(dòng)統(tǒng)治階級(jí)，都把“多民族”視為致命的威脅和沉重的負(fù)擔(dān)。唯有共產(chǎn)黨不把多民族當(dāng)作包袱，認(rèn)為多元一體是我國(guó)國(guó)情的客觀存在，是老祖宗留下來的一筆價(jià)值連城的財(cái)富，“多民族”是我國(guó)的一大特色和優(yōu)勢(shì)。所有這些對(duì)多民族國(guó)家國(guó)情的深刻認(rèn)識(shí)，表明執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)牢牢地掌握了解決中國(guó)民族問題的主動(dòng)權(quán)。所以，中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，就是各族人民根本利益的集中體現(xiàn)。解決中國(guó)民族問題的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，根源于中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)特征，既決定了黨和國(guó)家在新的歷史時(shí)期，各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也決定了堅(jiān)定實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)[10]。對(duì)于一個(gè)多民族國(guó)家來說，歷史自信是最根本的自信。歷史上任何一個(gè)喪失自信的民族，從來就是沒有希望的民族。同樣道理，任何一個(gè)喪失自信的國(guó)家，無(wú)疑也是沒有前途的國(guó)家。中共中央、國(guó)務(wù)院提出的“全面建成小康社會(huì)”，是不分地域、不分群體、不分民族，全國(guó)各民族、各地區(qū)一道，在2020年共同實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)。由于受歷史的和地域的多方面原因限制，民族地區(qū)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的短板，尤其是14個(gè)集中連片的貧困地區(qū)，更是精準(zhǔn)脫貧和小康社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)[11]。2015年10月，習(xí)近平總書記在會(huì)見基層民族團(tuán)結(jié)優(yōu)秀代表時(shí)說過，全面建成小康社會(huì)“一個(gè)民族都不能少”[12]。56個(gè)民族全面建成小康社會(huì)，走的是一條前所未有的跨越式發(fā)展之路。只有加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，才可能在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，盡快縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距，才有可能從根本上扭轉(zhuǎn)民族地區(qū)發(fā)展水平整體落后的局面。因此，各個(gè)民族地區(qū)在“十三五”期間，一定要按照中共中央、國(guó)務(wù)院“五位一體”的總布局，圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的理念，形成中央引領(lǐng)、發(fā)達(dá)地區(qū)支持和民族地區(qū)自我發(fā)展能力增強(qiáng)的格局，充分發(fā)揮本地資源、人文和生態(tài)諸方面的優(yōu)勢(shì)，抓住“一帶一路”的發(fā)展新機(jī)遇，找準(zhǔn)本地快速發(fā)展的目標(biāo)定位，銜接政策活力與內(nèi)生潛力，和舟共濟(jì)、勠力同心，推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展和快速發(fā)展。

（五）運(yùn)用法治思維推進(jìn)和鞏固了民族區(qū)域自治制度

我國(guó)社會(huì)主義法治的生命力，不僅在于宣示民族區(qū)域自治法是“僅次于憲法的基本法”，而且在于它把民族區(qū)域自治政策規(guī)范化、制度化、具體化，在于它引導(dǎo)人們運(yùn)用法治思維來思考和推進(jìn)民族區(qū)域自治工作。法治方式的核心要義體現(xiàn)在運(yùn)用法治手段上，包括制定和執(zhí)行適合民族自治地方實(shí)際情況的法律規(guī)范，制定符合和適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化實(shí)際情況的自治條例、單行條例、法律補(bǔ)充規(guī)定和對(duì)法律的變通執(zhí)行。法治方式的基本功能體現(xiàn)在運(yùn)用法治思維上，即打破傳統(tǒng)的、既定的、僵化的思維模式，用法治思維來思考民族自治地方如何進(jìn)一步深化改革、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、推動(dòng)發(fā)展的問題。通常所說的運(yùn)用法治方式來推進(jìn)和鞏固民族區(qū)域自治制度，就是說必須按照社會(huì)主義法治原則的內(nèi)在要求、運(yùn)行方法和糾錯(cuò)程序，不僅保障正在實(shí)施的法律體系得到有效實(shí)施，而且要進(jìn)一步推動(dòng)法治的完善和鞏固。通常所說的遵循法治規(guī)律來推進(jìn)民族地區(qū)的法治建設(shè)，就是要按照民族區(qū)域自治法的基本要求，遵循民主化、制度化和程序化的規(guī)定，改革和完善民族自治地方民族事務(wù)治理、社會(huì)治理的體制機(jī)制，堅(jiān)持法治，反對(duì)和杜絕人治?；仨母镩_放40年所走過的歷程，從立法、執(zhí)法和司法的實(shí)踐角度看，就是執(zhí)政黨提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，徹底實(shí)現(xiàn)由“人治”轉(zhuǎn)向“法治”的實(shí)踐過程；通過法律、法治來構(gòu)建與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)、文化、政治和國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航的實(shí)踐過程；表明執(zhí)政黨和中央政府在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，自覺地尋求國(guó)家與社會(huì)的有序性、合法性、制度性和有效性的治理途徑。在20世紀(jì)80年代改革開放初期，中國(guó)共產(chǎn)黨提出要解放思想、破除迷信、突破思想禁區(qū)，才有了隨后近40年改革開放的穩(wěn)定發(fā)展期。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，民族自治地方仍然需要解放思想、突破思想禁區(qū)，以利于打破經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展常規(guī)，謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，又好又快地進(jìn)行民族地區(qū)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

（六）鑄造了中華民族共同體的國(guó)家意識(shí)和中華民族意識(shí)

在中央人民政府相繼確認(rèn)的56個(gè)民族當(dāng)中，已經(jīng)有44個(gè)少數(shù)民族建立了155個(gè)民族自治地方，即我們通常所說的5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣。每個(gè)民族無(wú)一例外的都是中華民族大家庭中的一員，中華民族的偉大復(fù)興，國(guó)家的繁榮富強(qiáng)，是各民族的發(fā)展方向和奮斗目標(biāo)。56個(gè)民族都是國(guó)家不可或缺的發(fā)展主體，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的動(dòng)力之源。唯有以公民身份作為民族國(guó)家的基礎(chǔ)——是全世界現(xiàn)代公民國(guó)家的基本政治準(zhǔn)則。對(duì)“中華民族共同體”的認(rèn)同問題，說到底就是全體公民的共同體認(rèn)同問題。對(duì)中華民族共同體的認(rèn)同意識(shí)，實(shí)質(zhì)上意味著全體公民對(duì)國(guó)家法律法規(guī)一體遵循的法治認(rèn)同。所以，習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，各民族之間要加強(qiáng)交往、交流、交融，“像石榴籽一樣緊緊抱在一起”[13]。中華民族共同體的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)，是對(duì)歷史上各族人民在經(jīng)濟(jì)、政治和文化方面交往、交流、交融的認(rèn)同。多元一體的“大一統(tǒng)”文化價(jià)值觀，內(nèi)化為中華各民族群體共同的心理認(rèn)同。“國(guó)家統(tǒng)一高于一切”“國(guó)家利益高于一切”，已經(jīng)成為中華民族意識(shí)中的最高層次認(rèn)同。中華傳統(tǒng)文化是各民族文化之集大成，屬于不可再生的稀缺資源，是中華民族的“根”和“魂”[14]。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信和制度自信，源自于文化自信與文化自覺。各民族共創(chuàng)、共享、共傳的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，奠定了中華民族共同體認(rèn)識(shí)的思想基礎(chǔ)，建設(shè)各民族共有的精神家園，已成為強(qiáng)化和鑄就56個(gè)民族大團(tuán)結(jié)格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，鑄造中華民族共同體的國(guó)家認(rèn)同意識(shí)、中華民族認(rèn)同意識(shí)，就是鑄牢56個(gè)民族共同致力于中華民族偉大復(fù)興的意識(shí)。

二、民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐碩果

（一）夯實(shí)了民族區(qū)域自治法治建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)

民族區(qū)域自治的法治建設(shè)是在民族區(qū)域自治理論指導(dǎo)下，在總結(jié)民族區(qū)域自治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。民族區(qū)域自治法治建設(shè)的具體內(nèi)容，主要包括關(guān)于民族區(qū)域自治的國(guó)家根本法、專門法律以及國(guó)家法律中的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)民族區(qū)域的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，民族自治地方的自治條例和單行條例。在民族區(qū)域自治長(zhǎng)期的實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨和中央人民政府，歷來十分重視民族區(qū)域自治法治建設(shè)。大體上經(jīng)歷了如下三個(gè)重要的發(fā)展時(shí)期：

1.新民主主義革命時(shí)期的自治法規(guī)建設(shè)。第一個(gè)民族自治法規(guī)是《豫?？h回民自治政府條例》。它是由1936年10月成立的、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政府——陜甘寧省豫海縣回民自治政府制定的。1946年4月23日陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)通過《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，第一次提出“自治法規(guī)”的概念，規(guī)定“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)”[15]。這是我國(guó)民族法制史上的一個(gè)偉大的創(chuàng)舉。1946年在山東革命根據(jù)地曾經(jīng)頒布過“回族自治法”[16]。1947年5月1日內(nèi)蒙古自治政府成立，在烏蘭浩特舉行的內(nèi)蒙古人民代表會(huì)議上，通過了《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》和《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》[17]。這些早期的自治法規(guī)，為新中國(guó)建立后的民族區(qū)域自治法制建設(shè)提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)。

2.新中國(guó)成立初期的民族區(qū)域自治法制建設(shè)。在中華人民共和國(guó)成立前夕，起“臨時(shí)憲法”作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第六章“民族政策”，對(duì)民族區(qū)域自治制度的確立和建設(shè)作了相應(yīng)的規(guī)定，自此拉開了中國(guó)社會(huì)主義民族區(qū)域自治法制建設(shè)的序幕。1952年2月22日政務(wù)院第125次政務(wù)會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，就是依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》制定的，新中國(guó)成立初期關(guān)于民族區(qū)域自治的重要法律，由總原則、自治區(qū)、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)利、自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)原則和附則等七章組成，全面規(guī)定了民族區(qū)域自治的原則、基本形式、內(nèi)容等，同時(shí)規(guī)定自治機(jī)關(guān)可以制定單行法規(guī)。從1952年至1954年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布前夕，各民族自治區(qū)先后共制定了26個(gè)單行法規(guī)。其內(nèi)容大致包括：民族自治區(qū)人民政府的施政綱要、施政方針或者工作任務(wù)；人民代表會(huì)議、政治協(xié)商會(huì)議和政府的組織條例；民族自治區(qū)的單項(xiàng)事務(wù)的法規(guī)等。1954年新中國(guó)頒布了中華人民共和國(guó)的第一部憲法。1954年憲法對(duì)民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，是在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》的基礎(chǔ)上，總結(jié)了民族區(qū)域自治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步作出有關(guān)民族區(qū)域自治的性質(zhì)、基本內(nèi)容等方面的規(guī)定。

3.1982年憲法頒布以來的民族區(qū)域自治法治建設(shè)。1982年憲法對(duì)民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，比過去歷部憲法都要完備和具體得多。1984年5月31日頒布的 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，就是根據(jù)1982年憲法關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定制定的。2001年根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)又對(duì)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改，它成為我國(guó)所有一切民族立法的主要依據(jù)。2005年5月11日國(guó)務(wù)院第89次常務(wù)會(huì)議通過的《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的頒布實(shí)施，有力地推動(dòng)了國(guó)務(wù)院各部門實(shí)施民族區(qū)域自治法規(guī)章的制定，對(duì)于促進(jìn)民族區(qū)域自治法律體系的完善發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。我國(guó)的民族區(qū)域自治法律體系已基本形成，這個(gè)體系包括：憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治條文、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干問題的通知》，以及各民族自治地方出臺(tái)的自治條例和單行條例等等。截至2016年7月底，我國(guó)共制定和修改現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例967件[18]。另外，還有60件變通規(guī)定或者補(bǔ)充規(guī)定，12件關(guān)于實(shí)施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件，進(jìn)一步夯實(shí)了少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治基礎(chǔ)。自中共十八大以來，隨著“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”理論與實(shí)踐的有序推進(jìn)，民族區(qū)域自治的法治建設(shè)也得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善。

（二）對(duì)少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)施了精準(zhǔn)脫貧

沒有解決好民族地區(qū)農(nóng)村貧困問題，無(wú)論如何不能算是實(shí)現(xiàn)了“全面小康”的目標(biāo)。在改革開放初期的1986年，中央政府就在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織地開展扶貧開發(fā)工作。到1992年底全國(guó)尚未解決溫飽的貧困人口，首次實(shí)現(xiàn)由1978年的2.5億人減少到8000萬(wàn)人。1994年國(guó)務(wù)院制定《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，擬在20世紀(jì)內(nèi)基本解決8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問題。在2012年11月15日中共十八屆一中全會(huì)上，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚地指出，人民對(duì)美好生活的追求和向往，就是執(zhí)政黨的奮斗目標(biāo)[19]。自此，中共中央、國(guó)務(wù)院就把落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的目標(biāo)任務(wù)，同落實(shí)西部民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)結(jié)合起來，作為黨和政府治國(guó)理政的頭等大事來抓，迅速在全國(guó)打響了“反貧困斗爭(zhēng)”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。2013年11月習(xí)近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察的時(shí)候，首次系統(tǒng)地、明確地提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，并且初步闡釋了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的總體思路，強(qiáng)調(diào)要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”的基本要求。2015年11月中共中央專門召開“扶貧開發(fā)工作會(huì)議”，作出了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，確定到2020年要在現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有貧困縣全部摘帽，重點(diǎn)解決民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困問題[20]。脫貧攻堅(jiān)是一件舉世矚目的大事情，事關(guān)整個(gè)西部地區(qū)14個(gè)集中連片貧困區(qū)域人民的福祉，事關(guān)到2020年全面建成小康社會(huì)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列具有高含金量的“組合拳”舉措，如加大財(cái)政扶貧投入力度，充分發(fā)揮政府資金投入的主體和主導(dǎo)作用，確保政府的扶貧資金投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)[21]。實(shí)施脫貧組織保障措施，建立嚴(yán)格的脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)各級(jí)黨政一把手的責(zé)任，落實(shí)最嚴(yán)格的扶貧考核、督查、問責(zé)制度，杜絕各級(jí)各類扶貧單位、組織和個(gè)人做“表面文章”、搞虛假的“數(shù)字脫貧”。譬如，廣西壯族自治區(qū)就把推進(jìn)健康廣西建設(shè)、實(shí)施健康扶貧工程，作為廣西打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵戰(zhàn)役，出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)的實(shí)施方案》，力爭(zhēng)到2020年全面推開各種形式的醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院參與率達(dá)到90%以上的目標(biāo)[22]。在2017年世界減貧與發(fā)展高層論壇上，聯(lián)合國(guó)高級(jí)官員普遍認(rèn)為：中國(guó)改革開放以來脫貧攻堅(jiān)的成功實(shí)踐，對(duì)世界提供了“教科書般的案例”，“對(duì)推進(jìn)世界減貧事業(yè)具有啟示作用”，“堪稱全球典范”[23]。

（三）以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)了民族地區(qū)現(xiàn)代化

在新中國(guó)成立初期，中央政府對(duì)社會(huì)實(shí)施幾乎無(wú)所不包地全方位控制，城鄉(xiāng)居民的衣食住行、生老病死，無(wú)一不在政府嚴(yán)密的管控之下。窮人之所以貧和弱，概由基本權(quán)利的缺失所致。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”，致使諸如身份戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度諸方面受限或缺失。以1978年的改革開放為起點(diǎn)，西部民族地區(qū)居民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活，開始逐漸發(fā)生改變和轉(zhuǎn)型，即由原來的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心”逐漸轉(zhuǎn)移到“發(fā)展是硬道理”“一心一意謀發(fā)展”的軌道上來。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的唯一宗旨，就是要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└嗟姆?wù)領(lǐng)域和服務(wù)空間。政府善治是政府管理的本質(zhì)屬性和基本要求[24]。新型城鎮(zhèn)化是民族地區(qū)解決“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“三農(nóng)問題”的重要通道，是增強(qiáng)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”能力的重要抓手，也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐。民族地區(qū)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的需要，也是推動(dòng)和促進(jìn)民族地區(qū)走上現(xiàn)代化道路的需要。因此，從在民族地區(qū)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化政策措施的初始，中共中央、國(guó)務(wù)院就考慮到如何促進(jìn)流動(dòng)人口輸出地和輸入地政策、城鎮(zhèn)居民政策與鄉(xiāng)村居民政策、社會(huì)政策與民族政策的有機(jī)結(jié)合問題。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，更明確地提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”[25]。2016年2月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，全面部署了深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方案，明確指出新型城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化的必由之路,又是一項(xiàng)重要的民生工程[26]。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，在“十三五”期間，要進(jìn)一步加快農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平。按照“十三五”規(guī)劃的要求，民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)建筑設(shè)計(jì)中，十分重視以法治思維的方式，注重厘清發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)規(guī)劃之間的關(guān)系，盡量減少城鎮(zhèn)建設(shè)的盲目性和隨意性，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，把生態(tài)文明建設(shè)和古村落傳統(tǒng)文化保護(hù)擺到更加重要、更加突出的位置上，著力打造城鄉(xiāng)包容發(fā)展，留得住“鄉(xiāng)愁”、留得住“青山綠水”的美麗家園。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，既是民族地區(qū)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)、驅(qū)動(dòng)力和必由之路，又是精神力量的主要代表和物質(zhì)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。譬如，廣西沿海地區(qū)是古代海洋文明的發(fā)祥地之一，自漢代開辟海上絲綢之路開始，海外商人多從北部灣合浦港口登陸，沿著嶺南交通線進(jìn)入大西南地區(qū)乃至中原地區(qū)。但是筆者在2017年暑期調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，廣西沿邊地區(qū)4市8縣的開放起步較晚，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)化水平總體偏低。隨著國(guó)家“一帶一路”倡議的逐漸實(shí)施，廣西沿邊民族地區(qū)已成為對(duì)外開放和國(guó)際合作的橋頭堡，正在形成沿邊民族地區(qū)開發(fā)開放與城鎮(zhèn)化建設(shè)的良性互動(dòng)，促使沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局優(yōu)化，帶來資源集聚和輻射功能的發(fā)揮。在推進(jìn)開放型沿邊城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也促進(jìn)了口岸園區(qū)、口岸城鎮(zhèn)和中心城市的互動(dòng)；推動(dòng)了沿邊民族地區(qū)邊貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)了沿邊農(nóng)村城鎮(zhèn)化造血功能的提升；促進(jìn)了沿邊地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的深入開展，帶動(dòng)并實(shí)現(xiàn)了沿邊地區(qū)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[27]。

（四）將生態(tài)文明建設(shè)納入了和諧社會(huì)構(gòu)建

在國(guó)家與民族發(fā)展的整個(gè)過程中，人與自然始終是一種和諧共生的關(guān)系，生態(tài)環(huán)境問題日益成為民生的要害問題，良好的生態(tài)環(huán)境意味著發(fā)展的高起點(diǎn)。民族地區(qū)多處在我國(guó)長(zhǎng)江、黃河源頭的上游地區(qū)，自然環(huán)境的保護(hù)狀況和生態(tài)文明的程度，不僅關(guān)系到人與自然之間的和諧，而且關(guān)系到人與人之間的和諧。任何對(duì)自然資源的浪費(fèi)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，最終將殃及人類自身，這個(gè)自然界的法則和規(guī)律，是誰(shuí)也無(wú)法抗拒的。譬如，在我國(guó)“大躍進(jìn)”年代開展的“毀林煉鋼”運(yùn)動(dòng)，“文化大革命”時(shí)期的“劈山造地”運(yùn)動(dòng)，不僅沒有解決人們的生存和溫飽問題，還造成了“光頭山”。改革開放以來，國(guó)家投入了大量的人力、物力和財(cái)力，花費(fèi)近20年時(shí)間大搞“退耕還林”運(yùn)動(dòng)，才換來自然植被有所恢復(fù)，這個(gè)慘痛的教訓(xùn)子孫后代不能忘記。正是從這個(gè)意義上，習(xí)近平總書記多次指出，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須把不損害生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的底線。綠水青山，就是金山銀山；環(huán)境就是民生，藍(lán)天就是幸福，青山綠水就是美麗[28]。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”[29]，反對(duì)以犧牲和破壞民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，換得短期的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和農(nóng)民群眾收入的增加。中共十九大報(bào)告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”部分，要求民族地區(qū)生態(tài)國(guó)土建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建，一定要立足“人與自然是生命共同體”的高度，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)資源全面節(jié)約集約利用，構(gòu)建安全高效的能源體系，在群眾中推廣清潔低碳的生活方式，形成人和自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局[30]。生態(tài)文明一般是指政治、法治、經(jīng)濟(jì)、文化諸多方面的建設(shè)所取得的精神文明成果與物質(zhì)文明成果的總和。從根本上說來，民族地區(qū)的和諧社會(huì)構(gòu)建，與自然環(huán)境的保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)是相輔相成的關(guān)系。只有執(zhí)行最嚴(yán)格的制度、實(shí)施最嚴(yán)密的法治，才可能為民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供保障。近20多年來，各級(jí)政府把建立民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制同完善民族地區(qū)民生工程結(jié)合起來，將民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)同和諧社會(huì)構(gòu)建結(jié)合起來，把國(guó)家的法律法規(guī)約束同民族習(xí)慣法和鄉(xiāng)規(guī)民約結(jié)合起來，有效地提升了民族地區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)水平，初步呈現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與和諧社會(huì)構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。譬如，廣西壯族自治區(qū)2013年12月提出建設(shè)“美麗廣西”的理念，就體現(xiàn)了廣西人民對(duì)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，以及生態(tài)系統(tǒng)健康、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、生產(chǎn)生活環(huán)境優(yōu)美的一種美好期盼。無(wú)論是從理論上倡導(dǎo)“美麗廣西”，還是從實(shí)踐上實(shí)施美麗鄉(xiāng)村生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于廣西社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建來說，既具有理論的品格更兼有實(shí)踐的秉性，必將對(duì)全國(guó)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮示范效應(yīng)[31]。只有把生態(tài)文明建設(shè)納入和諧社會(huì)建設(shè)的范疇，進(jìn)一步健全保護(hù)生態(tài)文明的法律法規(guī)體系，加大生態(tài)領(lǐng)域行政執(zhí)法的力度，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護(hù)執(zhí)法意識(shí)與執(zhí)法方式，建立健全生態(tài)損害責(zé)任終身追究制度，才能夠確保民族地區(qū)的天更藍(lán)、山更綠、水更清、人更美。

（五）構(gòu)筑了共建共治的民族事務(wù)治理體系

從對(duì)民族事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，轉(zhuǎn)變到對(duì)民族事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的治理，再上升到共建、共治、共享，這不只是語(yǔ)言表述上的改變和差異，它體現(xiàn)和反映的是依法治理、系統(tǒng)治理和綜合施策的大問題。目前，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，從整體來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)，一部分群眾仍然沒有擺脫貧困狀態(tài)。如果民族地區(qū)發(fā)展差距長(zhǎng)期得不到根本性的扭轉(zhuǎn)，最終會(huì)造成人們新的心理失衡。必須精心設(shè)計(jì)民族地區(qū)民族事務(wù)和社會(huì)事務(wù)治理的新型體制機(jī)制，把國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)安定有序和群眾安居樂業(yè)放在突出的位置上。民生決定人心。只有從根本上解決民生重大問題，才能有效實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧。在整個(gè)西部民族地區(qū)范圍內(nèi)，民族團(tuán)結(jié)不僅是人們的一種行為準(zhǔn)則，而且是一種極為重要的法律規(guī)范。民族地區(qū)尤其是民族自治地方民族事務(wù)治理的根本任務(wù)，就是要在用法律保障民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，理順民族關(guān)系、解決現(xiàn)實(shí)民族問題、化解既有的民族矛盾，讓民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾自主地管理本民族內(nèi)部的事務(wù)。民族地區(qū)民族事務(wù)治理的過程，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題、又不斷解決問題的過程。民族地區(qū)的民族事務(wù)治理體系，是國(guó)家治理體系不可或缺的重要組成部分，提升民族地區(qū)民族事務(wù)治理能力和治理現(xiàn)代化水平，需要國(guó)家的大力支持和民族地區(qū)自身作出不懈的努力。只有緊緊抓住當(dāng)?shù)厝罕姼纠嬖V求來制定方針政策，把促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同改善民生實(shí)際問題結(jié)合起來，并且不斷加強(qiáng)民族地區(qū)的法治化建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)民族事務(wù)的有序治理。自中共十八大以來，民族地區(qū)堅(jiān)持用法治思維、法治方式來化解和處置民族糾紛，協(xié)調(diào)民族地區(qū)的民族關(guān)系，妥善解決出現(xiàn)的民族問題。通過大力開展群眾性的普法教育活動(dòng)，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的各項(xiàng)權(quán)利，切實(shí)增強(qiáng)了各民族群眾的法律意識(shí)，也提高了各級(jí)政府依法治理民族事務(wù)的能力和水平。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來，民族地區(qū)的民族事務(wù)治理和社會(huì)治理，牢牢抓住人民日益増長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從解決民生最緊迫的問題入手，本著“人人盡責(zé)、人人享有”的治理理念，廣泛動(dòng)員民族地區(qū)不同民族成員、不同社會(huì)團(tuán)體、所有黨政機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)治理，正在著力構(gòu)筑共建、共治、共享的民族事務(wù)治理體系，全面提升民族地區(qū)民族事務(wù)治理和社會(huì)治理的法治化水平，打造維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、民族和諧、民心安定的民族地區(qū)社會(huì)治理新格局。

三、民族區(qū)域自治制度的未來走勢(shì)

（一）豐富發(fā)展民族區(qū)域自治新實(shí)踐

道路決定命運(yùn)。民族地區(qū)尤其是民族自治地方，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的全局性發(fā)展，必須堅(jiān)持走中國(guó)特色解決民族問題的道路，這是民族地區(qū)必須始終遵循的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南。受中華人民共和國(guó)憲法和民族區(qū)域自治法保障的民族區(qū)域自治制度，是民族地區(qū)制定各項(xiàng)政策法規(guī)的源頭和根基，是指引民族地區(qū)民族關(guān)系正確發(fā)展的制度保障。國(guó)家的統(tǒng)一是各民族的最高利益，是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代愛國(guó)主義的核心價(jià)值，是民族地區(qū)開展民族工作必須遵循的基本原則。各民族地位一律平等，已成為人類社會(huì)文明的硬指標(biāo)，是衡量民族地區(qū)文明發(fā)達(dá)程度的硬指標(biāo)，也是民族地區(qū)未來建立各民族共存共榮的基礎(chǔ)。少數(shù)民族和民族地區(qū)多處于祖國(guó)的邊疆區(qū)域，擔(dān)負(fù)著護(hù)衛(wèi)國(guó)家安全和領(lǐng)土完整的重大責(zé)任，必須嚴(yán)密防范和打擊各種暴力恐怖活動(dòng)、顛覆滲透活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)和宗教極端活動(dòng)。國(guó)家安全是國(guó)家生存與發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，邊疆民族地區(qū)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾，必須牢固樹立新時(shí)代國(guó)家特色社會(huì)主義國(guó)家安全觀，堅(jiān)決捍衛(wèi)和維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全和發(fā)展利益。民族地區(qū)要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，就要始終做到統(tǒng)一和自治、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，這是確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與民族地區(qū)利益的前提。各項(xiàng)民族工作都要以民族區(qū)域自治制度為依托，發(fā)揮好中央政府引領(lǐng)、發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶支持、民族地區(qū)“擼起袖子加油干”的群體協(xié)作精神，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和沿邊優(yōu)勢(shì)，消除阻礙民族地區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，通過加快發(fā)展的途徑縮小相同區(qū)域內(nèi)不同民族之間的發(fā)展差距，力爭(zhēng)使民族地區(qū)在2020年實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

（二）開啟民族事務(wù)治理新征程

自中共十八大以來，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)民族事務(wù)管理工作進(jìn)行了精心部署，相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》等一系列指導(dǎo)性文件，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要齊抓共管，促使民族地區(qū)的民族事務(wù)管理漸成共識(shí)。全面依法治國(guó)、厲行法治、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法，已成為民族地區(qū)在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代進(jìn)行民族事務(wù)治理的基本遵循。習(xí)近平總書記在2014年召開的中央民族工作會(huì)議上，突出強(qiáng)調(diào)“要用法律來保障民族團(tuán)結(jié)”，運(yùn)用法治思維、法治手段來處置民族矛盾和各類糾紛，充分發(fā)揮法治在各類民族事務(wù)管理中出現(xiàn)的問題[32]。為此，民族地區(qū)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其政府公務(wù)員，一定要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維來維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾普遍的法律意識(shí)和法治觀念，自覺地維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一、權(quán)威和尊嚴(yán)，牢固樹立在法律面前人人平等的法治理念；一定要依法保障少數(shù)民族群體的合法權(quán)益，保障人民群眾具有廣泛的民主權(quán)利和自由，不允許損害少數(shù)民族群眾利益和形象的事件發(fā)生，尤其要加大對(duì)破壞中華民族整體利益、毀損多數(shù)群眾合法權(quán)益的行為的懲處力度；一定要引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)少數(shù)民族群眾的政治參與熱情，鞏固基層政權(quán)、完善基層民主制度，推進(jìn)基層民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化，依法保障本地居民對(duì)各種社會(huì)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)本地居民群眾依法通過多渠道、多途徑，參與國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理；一定要在少數(shù)民族聚居的村莊推進(jìn)法治，加強(qiáng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，著力推動(dòng)民族事務(wù)治理和社會(huì)治理重心下移，著力發(fā)揮基層各種社團(tuán)組織的作用，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村綜合治理體系。對(duì)于民族地區(qū)出現(xiàn)的各類民族矛盾和糾紛，決不能把什么問題都往“民族問題”上靠，決不能繼續(xù)以民族劃線搞選擇性執(zhí)法，一定要做到是什么問題就按照什么問題處置。對(duì)所有這類問題的處置，都必須于法有據(jù)、以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，決不允許再搞“法外從寬或從嚴(yán)”那一套。要著力培育和優(yōu)化各級(jí)各類基層群眾自治組織，把民族習(xí)慣法中基本道德規(guī)范與法律規(guī)范和司法解釋相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律治理、政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。民族地區(qū)只有牢固樹立法治理念、遵從法律信仰，各族群眾都能夠自覺地依法辦事，民族地區(qū)的民族大團(tuán)結(jié)、新型民族關(guān)系才能夠牢固樹立起來。

（三）推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步新發(fā)展

在任何一個(gè)多民族國(guó)家的社會(huì)里，公民往往熱衷于本民族的歷史文化，習(xí)慣于本民族的生活方式和傳統(tǒng)習(xí)俗。要維護(hù)來之不易的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的大好局面，必須從培育公民正確的民族觀，樹立中華民族共同意識(shí)開始。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的民族團(tuán)結(jié)是有原則有方向的，56個(gè)民族大團(tuán)結(jié)的基本目標(biāo)是各族人民共同進(jìn)步。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，它既符合中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本利益，也符合少數(shù)民族人民現(xiàn)實(shí)的切身利益，反映了各族人民的共同意志和心愿，是在新時(shí)代繼續(xù)堅(jiān)持各族人民“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”時(shí)代主題的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)要“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，鑄牢中華民族共同體意識(shí)”[33]?？梢院敛豢鋸埖卣f，今天的“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育”，是對(duì)既往“深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育”內(nèi)容的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展，凸顯了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的時(shí)代主題。公民的民族觀和民族意識(shí)，是新時(shí)代處理民族關(guān)系的一個(gè)毋庸回避、無(wú)法繞開的現(xiàn)實(shí)問題。因此，在物質(zhì)進(jìn)步方面，未來要繼續(xù)重視和加強(qiáng)民生建設(shè)，尤其要加大精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的力度，夯實(shí)民族關(guān)系和諧發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，著力推進(jìn)政府基本公共服務(wù)均等化，盡最大的努力縮小各民族之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展差距，不再讓“發(fā)展差距”成為影響民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的障礙。在精神進(jìn)步方面，未來要繼續(xù)提升少數(shù)民族群眾的科學(xué)文化素養(yǎng)和思想道德水平，弘揚(yáng)以愛國(guó)主義為核心的民族精神，踐行新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的核心價(jià)值觀，打牢“中華民族命運(yùn)共同體”的思想基礎(chǔ)，著力建設(shè)56個(gè)民族共建、共有、共享的精神家園。民族地區(qū)在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，要反對(duì)和防范民族團(tuán)結(jié)的“簡(jiǎn)約化”，克服民族團(tuán)結(jié)的庸俗化，繼續(xù)深化依法治國(guó)實(shí)踐，運(yùn)用憲法、民族區(qū)域自治法等法律來保障民族團(tuán)結(jié)。尤其要通過法治保障來推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，筑牢民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定和邊疆安寧的法治根基，各民族在此基礎(chǔ)上共同構(gòu)筑手足相親、守望相助的中華民族大家庭。

（四）拓展民族法學(xué)研究領(lǐng)域的新境界

新中國(guó)成立60多年來，我國(guó)以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持民族平等、團(tuán)結(jié)和各民族共同奮斗的原則；確立了一系列科學(xué)的、適應(yīng)民族自治地方實(shí)際的民族政策；實(shí)現(xiàn)了動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)一切進(jìn)步的愛國(guó)力量，開辟了中國(guó)各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的新時(shí)代；確定了處理民族關(guān)系的民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮的原則。所有這些協(xié)調(diào)處理民族關(guān)系的新思想、新理念，都載入了《中華人民共和國(guó)憲法》和相關(guān)法律，形成了以民族區(qū)域自治法為主干的、具有中國(guó)特色的民族法治新體系。以民族區(qū)域自治法學(xué)為核心的民族法學(xué)，是我國(guó)法學(xué)體系中以民族法治為主要研究對(duì)象的一門獨(dú)立的、新興的法學(xué)學(xué)科，使用法治方式和法律手段調(diào)整民族關(guān)系的專門法學(xué)。民族是當(dāng)今世界普遍存在的客觀事實(shí)，民族關(guān)系是社會(huì)生活中普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，是民族發(fā)展過程中相關(guān)民族之間的相互交往、聯(lián)系、作用、影響的關(guān)系，民族法學(xué)就是以民族關(guān)系的法律現(xiàn)象為其主要研究對(duì)象的科學(xué)。從學(xué)科體系來說，民族區(qū)域自治法學(xué)是民族法學(xué)的基本學(xué)科。民族法學(xué)是在我國(guó)不斷加強(qiáng)民族法治建設(shè)條件下產(chǎn)生的，標(biāo)志著我國(guó)民族的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。民族法學(xué)體系是由以憲法民族條款為基礎(chǔ)，以民族區(qū)域自治法律制度和散居少數(shù)民族權(quán)利保障法律制度為主干，包括培養(yǎng)少數(shù)民族干部法律制度、民族經(jīng)濟(jì)法律制度、民族教育法律制度、民族文化法律制度、民族風(fēng)俗習(xí)慣法律制度等一系列民族法律制度所組成。我國(guó)民族法學(xué)已經(jīng)開拓了民族區(qū)域自治、民族法治和民族法學(xué)的基本理論三大領(lǐng)域。也就是說，民族法學(xué)除了要研究現(xiàn)行的民族法之外，還要研究黨和國(guó)家有關(guān)處理民族問題的原則、規(guī)則和政策，研究56個(gè)民族在長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成的、各具特色的規(guī)則和制度，這是適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代和法治現(xiàn)實(shí)實(shí)際的必然選擇。我國(guó)當(dāng)下的民族工作是整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略布局的重要組成部分，涉及到中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，民族法學(xué)研究必須從學(xué)理上、方法論上厘清各種關(guān)系，運(yùn)用法治思維和法治方式，增強(qiáng)民族工作方法論的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)民族工作理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。民族事務(wù)治理能力建設(shè)是民族治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，民族治理體系和治理能力的提升，需要將民族治理經(jīng)驗(yàn)因地制宜地向政策化轉(zhuǎn)變和提升，必須把那些來源于民族工作實(shí)踐的，對(duì)民族治理體系和治理能力具有方向道路、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念作用的新觀點(diǎn)、新理念、新辦法，通過立法的方式上升或轉(zhuǎn)化為新的法治規(guī)范，用以推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民族事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

(五）讓少數(shù)民族群眾有更多的“獲得感”

改革開放40年來，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體面貌發(fā)生了重大的深刻變化，人民群眾的“幸福指數(shù)”達(dá)到了歷史以來的最高點(diǎn)。人們“獲得感”的增強(qiáng)是一件極為重要的好事情，意味著社會(huì)充滿發(fā)展的潛力和發(fā)展預(yù)期，意味著需要促進(jìn)機(jī)會(huì)均等和人們發(fā)展能力的普遍提升。2015年2月27日，習(xí)近平總書記就在第十次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上明確提出，要把改革方案的“含金量”展示和顯現(xiàn)出來，讓人民群眾有更多的“獲得感”[34]。“獲得感”是近年來出現(xiàn)的一個(gè)嶄新提法，這個(gè)新提法與過去傳統(tǒng)的“幸福感”相比較，是具有既包括物質(zhì)利益方面又包括精神生活方面在內(nèi)，全方位得到滿足的一種“得到”的感覺?！矮@得感”使得人們對(duì)預(yù)期得到的利益具有可以進(jìn)行指標(biāo)測(cè)算和衡量的可能。用“獲得感”取代“幸福感”，是一個(gè)更切合民意、更貼近民情、更溫暖人心的好提法。切實(shí)讓民族地區(qū)人民群眾的獲得感得到滿足，既深刻地體現(xiàn)了執(zhí)政黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)內(nèi)涵，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代“以人民為中心”的發(fā)展理念，也體現(xiàn)了改革開放必須以增加人民福祉為中心的價(jià)值導(dǎo)向，更體現(xiàn)了民族地區(qū)堅(jiān)持共建、共治、共享的基本原則。為政之道，民生為本。在未來如火如荼的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，民族地區(qū)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)必須始終把人民群眾“獲得感”的滿足程度，作為衡量民族地區(qū)各項(xiàng)方針政策得失成敗的重要標(biāo)尺。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，民族地區(qū)未來制定出臺(tái)的每一項(xiàng)方針政策，都必須把立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在人民群眾的“獲得感”上面，都應(yīng)當(dāng)具有實(shí)實(shí)在在的“含金量”而非空談。

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[31]宋才發(fā).民族地區(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體推進(jìn)及法治保障探討——以廣西壯族自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)為例[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2016（12）.

[32]新華社.中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-09-30.

[34]習(xí)近平.展示改革含金量 讓人民有更多獲得感[N].環(huán)球時(shí)報(bào)，2015-02-28.