重大決策終身責(zé)任追究的困境

韓艷麗

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

我國各級(jí)政府在決策中均存在著不同程度的決策失誤現(xiàn)象，“決策失誤是當(dāng)今中國政府管理中最大失誤”。[1]作為解決社會(huì)問題、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)公共利益的政府治理工具，公共決策的失誤卻也“可能導(dǎo)致社會(huì)性后果，而這種后果反過來又可能觸發(fā)一系列問題和一連串風(fēng)險(xiǎn)”，[2]不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和資源浪費(fèi)，同時(shí)也將逐漸引發(fā)政府的信任危機(jī)。對于重大決策而言，決策失誤的后果更是如此。長期以來，我國對重大決策失誤的責(zé)任追究一直缺乏應(yīng)有的重視，理論研究中有效知識(shí)的積累和實(shí)踐活動(dòng)中積極行動(dòng)的展開都不夠充分。沒有形成嚴(yán)格責(zé)任的決策生態(tài)，缺少?zèng)Q策責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的壓力，重大決策中無人承擔(dān)責(zé)任就成為普遍現(xiàn)象。黨的十八屆四中全會(huì)提出，對重大行政決策實(shí)行終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制。這表明，黨和政府已經(jīng)開始了改變對重大決策責(zé)任追究不夠這種狀況的努力。以重大決策責(zé)任的“終身性”，強(qiáng)化政府決策的責(zé)任態(tài)度和行為，促進(jìn)政府謹(jǐn)慎決策，這對于減少重大決策失誤，避免重大決策損失，具有十分重要的意義。

重大決策終身責(zé)任追究作為決策問責(zé)領(lǐng)域的一項(xiàng)新的制度安排，意味著決策者在生命終結(jié)之前都要為曾經(jīng)的決策行為承擔(dān)責(zé)任并付出相應(yīng)的代價(jià)，“不因當(dāng)事人的職務(wù)變動(dòng)、崗位調(diào)整而分離，哪怕當(dāng)事人早已調(diào)離、早已升遷，也必須進(jìn)行責(zé)任追究”。[3]在這樣的背景下，無論任何人做出決策，逃避責(zé)任追究都變得不可能。然而，任何制度功能的美好設(shè)想要真正實(shí)現(xiàn)，就需要對制度構(gòu)建和運(yùn)行中面臨或可能面臨的困境有足夠認(rèn)識(shí)，同時(shí)通過相應(yīng)的策略活動(dòng)來解決。對責(zé)任追究中所要面臨困境的清晰梳理，這是當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究面臨的迫切問題。

一、當(dāng)前關(guān)于我國重大決策終身責(zé)任追究困境研究的現(xiàn)狀

通過現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的梳理，在對重大決策終身責(zé)任追究價(jià)值和功能確認(rèn)的基礎(chǔ)上，“如何構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度”構(gòu)成了當(dāng)前我國學(xué)界關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。不難理解，規(guī)范重大決策終身責(zé)任追究，保障重大決策終身責(zé)任追究的有效開展，首先就必須要有成熟而完善的制度體系。只有這樣，重大決策終身責(zé)任追究的實(shí)踐運(yùn)作才能沿著制度化和法治化的軌道，才能夠確保形成有公信力的責(zé)任追究。因此，我國學(xué)者更多將制度構(gòu)建、制度體系的完善作為重大決策終身責(zé)任追究研究的起點(diǎn)任務(wù)。也因?yàn)槿绱?，?dāng)前我國學(xué)界關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究困境研究也多是從制度困境層面展開的。概括來說，現(xiàn)有研究主要集中在以下三個(gè)方面。

(一)關(guān)于重大決策內(nèi)涵的確定

依據(jù)重大決策的概念，明確哪些決策屬于重大決策事項(xiàng)，是啟動(dòng)重大決策終身責(zé)任追究的前提和基礎(chǔ)。由于重大決策“關(guān)涉事項(xiàng)千差萬別、性質(zhì)各異”，[4]同時(shí)重大決策事項(xiàng)還具有時(shí)空維度的動(dòng)態(tài)性，[5]不斷擴(kuò)充著自身的范圍和邊界，這使得在公共管理領(lǐng)域已經(jīng)非常熟悉的“重大決策”概念在制度化中遭遇了難以準(zhǔn)確界定的困境，也導(dǎo)致難以清晰確定重大決策事項(xiàng)的范圍，我國很多學(xué)者在研究中都認(rèn)識(shí)到了這一困境。在重大決策概念難以清晰界定的前提下，學(xué)者熊樟林提出了克服重大決策概念缺陷的替代性補(bǔ)正方案，即“重大決策作為政策性宣傳或程序性理念”和“創(chuàng)建用以固定概念外延的目錄制度”。[6]而學(xué)者張倩則認(rèn)為將重大行政決策這樣一個(gè)具有獨(dú)立品格的復(fù)合行政行為等同于程序性事項(xiàng)是欠妥的，而如何保證目錄能夠囊括所有重大行政決策本身也是一個(gè)難題，提出以“抽象描述+列舉”界定重大決策的范圍。[7]學(xué)者黃學(xué)賢、桂萍則指出描述式、列舉式規(guī)范不足以做詳盡的個(gè)別性指引，極可能造成法律的空白或漏洞，事項(xiàng)的列舉難以窮盡、容易遺漏，同時(shí)事項(xiàng)的列舉本身往往語義模糊、概括性不強(qiáng)。[5]薛瑞漢則通過涉及利害關(guān)系人范圍、決策實(shí)施成本和決策實(shí)施后果[8]三個(gè)角度來界定重大決策，但是沒有進(jìn)一步提出重大決策事項(xiàng)具有普適性的量化標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也難以廓清重大決策和一般決策的區(qū)別。學(xué)者王仰文則尖銳地指出“我們還無法劃定重大事項(xiàng)范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上也不可能將無限的重大事項(xiàng)用有限的方式進(jìn)行準(zhǔn)確界定”。[9]由于重大決策內(nèi)涵的難以確定、重大決策事項(xiàng)范圍的模糊，這給重大決策終身責(zé)任追究帶來了困難。

(二)關(guān)于終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)的設(shè)計(jì)

終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)，是構(gòu)成一個(gè)完整的終身責(zé)任追究制度所需要的基本要素。當(dāng)前我國學(xué)者關(guān)于重大決策終身責(zé)任追究基本制度架構(gòu)研究主要圍繞著追責(zé)主體、追責(zé)事由、追責(zé)啟動(dòng)程序、追責(zé)對象、追責(zé)類型、追責(zé)申訴和救濟(jì)等來展開。根據(jù)目前我國重大決策終身責(zé)任追究的制度供給和實(shí)踐狀況，我國很多學(xué)者普遍認(rèn)為各個(gè)要素都亟待制度化，需要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，但是對于在制度化中所面臨的困境，認(rèn)為追責(zé)對象和追責(zé)類型有著特殊問題。就追責(zé)對象而言，“按照權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，以及我國現(xiàn)實(shí)的政治體制，重大決策由誰做出，誰就應(yīng)當(dāng)作為責(zé)任的追究對象”，[10]即“誰決策、誰負(fù)責(zé)”。這樣看似清晰的認(rèn)定思路和標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際上如何認(rèn)定行政決策追究對象卻是一個(gè)復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的任務(wù)。一些學(xué)者指出決策責(zé)任主體具有組織和個(gè)人雙重內(nèi)涵，我國集體決策體制和黨政聯(lián)合決策給我國重大決策追責(zé)對象認(rèn)定帶來了復(fù)雜性和混亂性，在集體決策中追責(zé)對象是集體還是個(gè)人、集體決策中個(gè)人責(zé)任如何劃分、黨政聯(lián)合決策中黨政之間的責(zé)任如何區(qū)分，這些都是重大決策追責(zé)對象認(rèn)定中需要面對的難題，必須通過制度供給為追責(zé)對象責(zé)任認(rèn)定提供可操作標(biāo)準(zhǔn)。就追責(zé)類型而言，對于決策者應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任類型，目前學(xué)者們?nèi)源嬖诓煌挠^點(diǎn)。關(guān)于追責(zé)類型分歧我國最初進(jìn)行責(zé)任追究研究之始就一直存在，而目前在重大決策終身追究追責(zé)類型制度化面臨的最大困境，還不是追責(zé)類型不確定的問題，而是不同追責(zé)類型在終身責(zé)任追究中的追責(zé)時(shí)效問題。喻少如指出“要推行行政決策終身制，尤其是涉及刑事責(zé)任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時(shí)效而免予追究，但這樣就會(huì)使追責(zé)終身制大打折扣；要么就無視法定時(shí)效制度而堅(jiān)決追責(zé)，但這樣一來又會(huì)破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴(yán)”；[11]張倩也指出“重大行政決策責(zé)任中的法律責(zé)任不可避免地要受到現(xiàn)有追訴時(shí)效制度的制約，‘終身’和‘時(shí)效’之間存在明顯的張力”；[7]夏金萊在將追責(zé)類型分為道德責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，認(rèn)為道德責(zé)任不屬于重大決策終身責(zé)任追究的類型；[12]譚達(dá)宗認(rèn)為道德責(zé)任和政治責(zé)任都不屬于終身追責(zé)類型，只有紀(jì)律責(zé)任和行政法律責(zé)任兩種追責(zé)類型適用終身追究；[13]谷志軍認(rèn)為政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任可以終身追責(zé)，而法律責(zé)任的追究則要遵守法律的相關(guān)規(guī)定；[14]韓春暉則認(rèn)為解決終身追責(zé)與追責(zé)時(shí)效之間抵牾的途徑只能在將刑事責(zé)任和行政賠償?shù)淖肪控?zé)任兩種形式排除在行政決策責(zé)任體系之外或者對“終身”這意圖表達(dá)政治愿景的概念依據(jù)責(zé)任形式的不同作區(qū)別解釋和適用中二選一。[15]這些研究觀點(diǎn)甚至是沖突的觀點(diǎn)表明：在我國目前的法律體制下，必須要解決好重大決策終身責(zé)任追究中追責(zé)類型的時(shí)效問題。

(三)關(guān)于重大決策責(zé)任追究制度體系的優(yōu)化

在社會(huì)系統(tǒng)中，任何制度即使設(shè)計(jì)得再完美，也都不能獨(dú)自運(yùn)行，其制度功能的實(shí)現(xiàn)還需要相關(guān)制度的銜接配合，需要制度體系的不斷優(yōu)化。當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究制度困境還在于制度體系不完善。李娜指出目前我國關(guān)于重大行政決策責(zé)任追究的法律依據(jù)比較分散，包括一些黨內(nèi)法規(guī)和文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及各類規(guī)范性文件，呈現(xiàn)出黨政交叉、多頭立法的特點(diǎn)；[16]周葉中指出黨內(nèi)規(guī)范性文件與政府法規(guī)共同構(gòu)成了問責(zé)(責(zé)任追究)的法律規(guī)范基礎(chǔ)，但是這一問責(zé)(責(zé)任追究)體系看似嚴(yán)密繁復(fù)，實(shí)則疊床架屋、互有沖突，且缺少統(tǒng)一的上位法規(guī)范。[4]因此，在我國目前的法律體制下，構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度就亟須破解制度體系內(nèi)的混亂沖突的局面，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)定的統(tǒng)一化。除此之外，我國重大決策終身責(zé)任追究制度的不完善還表現(xiàn)為配套制度不健全，張倩認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)決策后評(píng)估制度、司法審查制度、決策賠償制度的建設(shè)；[7]王仰文認(rèn)為應(yīng)該明確建立重大決策效績審計(jì)和后評(píng)價(jià)制度、政府信用考核制度和誠信記錄列入社會(huì)征信體系制度。[3]

既有研究對我國重大決策終身責(zé)任追究制度困境的探討，有助于理解我國重大決策終身責(zé)任追究制度構(gòu)建上的問題和不足。對于我國重大決策終身責(zé)任追究的有效推進(jìn)，這是非?；A(chǔ)且必要的。但是，制度構(gòu)建往往更多專注制度本身應(yīng)有的嚴(yán)密性、邏輯性和連貫性，使其更加符合理性規(guī)則的期待和要求。然而，重大決策終身責(zé)任追究在運(yùn)行中還面臨著諸多困境。單純站在制度構(gòu)建的視角來審視重大決策終身責(zé)任追究的困境還是不充分的，還需要加強(qiáng)對現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)照，探討運(yùn)行層面面臨的困境。

二、當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究運(yùn)行困境分析

當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤問題，重大決策終身責(zé)任追究開始啟動(dòng)和運(yùn)行?；谥卮鬀Q策的消極后果，調(diào)查評(píng)估決策者行為與重大決策消極后果之間是否具有對應(yīng)的因果聯(lián)系，確認(rèn)相關(guān)決策者是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，是重大決策終身責(zé)任追究有效運(yùn)行的關(guān)鍵，決定著重大決策終身責(zé)任追究后續(xù)工作的展開，有學(xué)者已指出“論及重大公共決策的責(zé)任追究問題，有一個(gè)前提不可回避，那就是責(zé)任認(rèn)定”。[17]由于重大決策活動(dòng)本身的繁雜，同時(shí)涉及權(quán)責(zé)關(guān)系的復(fù)雜性，加之重大決策消極后果的顯現(xiàn)可能需要?dú)v經(jīng)漫長的時(shí)間，這意味著需要在較大的時(shí)間跨度內(nèi)尋找決策者行為與消極后果之間的因果聯(lián)系，對復(fù)雜的決策者責(zé)任進(jìn)行回溯式調(diào)查評(píng)估，這使得確認(rèn)決策者責(zé)任并非易事?？梢哉f，當(dāng)前我國重大決策終身責(zé)任追究運(yùn)行困境主要來源于重大決策中存在的各種責(zé)任認(rèn)定的困難。

(一)重大決策中決策者避責(zé)行為

避責(zé)行為一般被視為是官員面對當(dāng)前或未來負(fù)面事件時(shí)所采取的保護(hù)行為。[18]當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤時(shí)，政府面臨著巨大的公眾輿論壓力，迫切需要尋找到具體的“失誤制造者”來回應(yīng)和消解社會(huì)不滿。面對預(yù)期性責(zé)任追究的壓力，決策者在重大決策過程中出于維護(hù)自身利益的邏輯往往存在著避責(zé)傾向，試圖通過各種行為策略使其在重大決策中的責(zé)任難以被發(fā)現(xiàn)或者最小化，避免承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第一，重大決策信息不完全透明下的決策者避責(zé)行為。按照決策民主化的要求，為了保障外界知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，我國逐步加快了決策開放化進(jìn)程，要求重大決策相關(guān)信息要盡量公開。然而，哪些決策信息應(yīng)該公開，哪些決策信息可以不公開，目前還沒有明確的制度規(guī)定，在具體執(zhí)行層面留下了較大的操作空間，這就給決策者避責(zé)提供了機(jī)會(huì)。決策者利用自身信息的壟斷優(yōu)勢，可能只會(huì)發(fā)布關(guān)于重大決策有利信息而隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)信息，即使當(dāng)前外界的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力不斷增強(qiáng)，但有時(shí)由于獲取風(fēng)險(xiǎn)信息的渠道、成本和技術(shù)條件的限制，也難以窺見其中全部的風(fēng)險(xiǎn)，這使得決策風(fēng)險(xiǎn)處于黑箱之中。同時(shí)，當(dāng)前我國重大決策過程信息也缺乏透明性，外界仍然難以掌控重大決策的具體產(chǎn)生過程和過程中的全部信息，每個(gè)決策者在決策中的立場、觀點(diǎn)以及作用難以被識(shí)別，是誰不顧決策風(fēng)險(xiǎn)，是誰放任決策風(fēng)險(xiǎn)難以被甄別。這種決策者和外界所占有決策相關(guān)信息的不對稱性，即使決策風(fēng)險(xiǎn)最終造成重大決策失誤，但是也難以將重大決策失誤歸責(zé)到具體決策者，而即使能夠確定相關(guān)決策責(zé)任人，決策者也可能存在避重就輕、避實(shí)就虛地承認(rèn)問題的現(xiàn)象，以使自身的責(zé)任能夠盡量減少。由此，決策者在重大決策過程中往往利用信息不透明來實(shí)現(xiàn)避責(zé)。

第二，以有限理性為借口的決策者避責(zé)行為。決策者有限理性是分析決策失誤原因的一個(gè)重要視角。在重大決策過程中，決策者的理性程度往往受到各種因素的限制，既受制于決策者本身的認(rèn)知結(jié)構(gòu)(包括知識(shí)水平、注意力、價(jià)值觀、習(xí)慣、記憶等)，也受制于變動(dòng)的復(fù)雜決策環(huán)境，導(dǎo)致決策者在重大決策中并非“完全理性全知”*“完全理性全知”(The Rational Comprehensive)認(rèn)為決策者能夠全面而準(zhǔn)確識(shí)別決策問題，對于決策價(jià)值和目標(biāo)是清晰的，對解決問題的各種方案的利弊是清楚的，能夠準(zhǔn)確認(rèn)清不同決策方案的成本和收益、優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)以及所產(chǎn)生的結(jié)果?；诖耍瑳Q策者能夠選擇最優(yōu)的決策方案。的，而是有限理性的。決策者認(rèn)知結(jié)構(gòu)成分的多樣性，使得決策者的決策能力發(fā)揮總有局限性，而變動(dòng)的復(fù)雜決策環(huán)境，導(dǎo)致重大決策相關(guān)信息總是在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，對決策信息的掌握總是不充分的，這使得對決策方案的選擇和決策后果的預(yù)測都難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的算計(jì)，最終導(dǎo)致“決策后果與決策目標(biāo)和價(jià)值之間不一定存在著一一對應(yīng)的關(guān)系”。[19]有限理性隱含著決策的可錯(cuò)性，揭示了任何重大決策都可能產(chǎn)生預(yù)期不到的消極后果，重大決策失誤有時(shí)是難以避免的，每個(gè)決策者都可能犯錯(cuò)。顯然，決策者因?yàn)橛邢蘩硇远鴮?dǎo)致的重大決策失誤，是不應(yīng)該被追究責(zé)任的，否則對于決策者就太過嚴(yán)苛。也因如此，在重大決策失誤中，決策者卻也可能借由有限理性來逃避責(zé)任。決策者將重大決策失誤的原因歸結(jié)于當(dāng)時(shí)認(rèn)知和決策環(huán)境約束所導(dǎo)致的不可知性，通過強(qiáng)調(diào)當(dāng)時(shí)所選擇重大決策方案的合理性和決策后果的非預(yù)期性來避免承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，尤其在面對復(fù)雜的社會(huì)問題時(shí)，在重大決策時(shí)必然涉及許多陌生領(lǐng)域，決策者更是將重大決策失誤的原因歸結(jié)于未知原因。在對重大決策失誤原因進(jìn)行調(diào)查時(shí)，究竟是當(dāng)時(shí)條件下決策者有限理性所致，還是存在著決策者責(zé)任行為，有時(shí)難以被外界所認(rèn)清，對決策失誤原因的認(rèn)定也就十分困難。因此，有限理性也可能成為決策者逃避決策責(zé)任的“擋箭牌”。

第三，參與型決策下的決策者避責(zé)行為。當(dāng)前我國重大決策已經(jīng)由傳統(tǒng)的決策權(quán)力高度集中于政府體制內(nèi)的“精英決策”模式、“集體決策”模式轉(zhuǎn)向科學(xué)化、民主化水平更高的“參與型決策”模式，專家和公眾逐漸參與到了重大決策過程中來，參與的廣度和深度都有顯著進(jìn)展。對于重大決策而言，參與型決策能夠促進(jìn)決策者負(fù)責(zé)任行為。通過專家和公眾的決策參與，將有效抑制決策者決策的不規(guī)范性和隨意性，迫使決策者必須要遵循法治要求和預(yù)設(shè)的決策程序進(jìn)行決策，決策內(nèi)容也要符合專家和公眾的要求和期待，這將減少?zèng)Q策者不負(fù)責(zé)任行為的空間。但是，當(dāng)前參與型決策也難以完全規(guī)避決策者逃避責(zé)任。在一些重大決策中，雖然決策者也積極倡導(dǎo)和踐行專家和公眾參與，將專家咨詢、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、民意聽證會(huì)等引入到重大決策中來，但是這種看似符合決策科學(xué)化、民主化要求，表面上具備參與型決策基本特點(diǎn)的決策，實(shí)質(zhì)上仍是決策者壟斷式?jīng)Q策。不能否認(rèn)，目前決策者仍舊主導(dǎo)和控制著整個(gè)決策過程，專家和公眾尚不具備足夠與決策者對等博弈的能量，決策者意志始終決定著決策最終結(jié)果。也就是說，如果決策者不想接受和采納專家和公眾的要求和意見，專家和公眾的參與就“形同虛設(shè)”和“走過場”。而一旦出現(xiàn)重大決策失誤，決策者往往又以決策符合科學(xué)化、民主化要求而拒絕承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，或者將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給專家和公眾。參與型決策通過吸納多元主體，決策者不再是決策中的唯一主體，這也使得決策責(zé)任有了向?qū)＜液凸娹D(zhuǎn)移的可能。決策者可能將決策失誤歸結(jié)于專家知識(shí)和技術(shù)的缺陷或者不足，認(rèn)為專家所提供決策建議的不完善導(dǎo)致決策者難以預(yù)知決策錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn)，或者認(rèn)為對公眾不合理訴求和不良情緒的妥協(xié)和照顧致使政策內(nèi)容修正后存在政策偏差。因此，參與型決策中也可能出現(xiàn)決策者避責(zé)行為。

(二)重大決策過程中復(fù)雜責(zé)任網(wǎng)絡(luò)帶來了責(zé)任的分散與模糊

按照決策過程理論，重大決策制定結(jié)束后，就進(jìn)入了決策執(zhí)行階段。在科層體制內(nèi)部，決策者將決策執(zhí)行任務(wù)通過橫向和縱向的層層分解交由不同職能和層級(jí)的政府部門來完成，而為了提高重大決策執(zhí)行效率，各個(gè)政府部門也會(huì)引入市場和社會(huì)力量參與決策執(zhí)行，利用政府購買、服務(wù)外包、簽訂合同等形式將決策執(zhí)行任務(wù)部分地分配給私人部門或者非營利機(jī)構(gòu)。通過這種分權(quán)和市場化形式來完成重大決策執(zhí)行任務(wù)，實(shí)質(zhì)上也是決策責(zé)任格局的一種轉(zhuǎn)變，是決策者對決策責(zé)任的再分配過程，各個(gè)決策執(zhí)行主體也都要為決策結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而這也就產(chǎn)生了責(zé)任的分散與模糊的問題，“不同的組織和個(gè)體在很多方面對決策和政策做出了貢獻(xiàn)，而且行為所產(chǎn)生的多重效應(yīng)方向各異，形成疊加，于是，很難判斷誰應(yīng)該單獨(dú)對由此產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)?！盵20]而這無疑將增加重大決策終身責(zé)任追究中責(zé)任認(rèn)定的困難。重大決策制定中存在的問題或者缺陷，有時(shí)只有在政策執(zhí)行后才逐漸顯現(xiàn)出來。當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤，決策者往往會(huì)迅速地指出他們不能為執(zhí)行權(quán)已經(jīng)委托給其他政府部門或者其他組織的政策負(fù)責(zé)，往往會(huì)將政策失誤的原因歸結(jié)于決策執(zhí)行不力問題。即使是重大決策在制定后就受到強(qiáng)烈的反對和抵制，但是如果沒有足夠確切的證據(jù)證明所存在的問題，決策一旦進(jìn)入執(zhí)行階段后產(chǎn)生消極后果，決策者仍能夠?qū)⒇?zé)任推卸給執(zhí)行主體。同時(shí)，在重大決策終身責(zé)任追究中，由于決策制定與決策失誤結(jié)果的發(fā)生存在較大的時(shí)間間隔，決策執(zhí)行在時(shí)間上更接近于決策失誤結(jié)果，這就更容易發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行問題，而對決策本身問題的調(diào)查發(fā)現(xiàn)卻比較難。在較長的回溯期內(nèi)，獲得的有限調(diào)查信息和斷裂的信息片段導(dǎo)致無法充分把握決策問題，不容易確認(rèn)決策者行為與決策失誤結(jié)果之間的“因果鏈條”，最終很可能會(huì)存在以執(zhí)行責(zé)任掩蓋決策責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致“重執(zhí)行責(zé)任輕決策責(zé)任”。[21]可見，由于重大決策過程中復(fù)雜的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，這使得決策者在規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)上擁有優(yōu)勢，而這也成為重大決策終身責(zé)任追究責(zé)任認(rèn)定的困難所在。

(三)重大決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失和演化導(dǎo)致責(zé)任混亂和不明

“公共領(lǐng)域的責(zé)任問題極為復(fù)雜，它關(guān)注復(fù)雜治理系統(tǒng)的所有規(guī)范、價(jià)值和偏好?！盵22](P86)在重大決策領(lǐng)域決策者所要承擔(dān)的責(zé)任往往也是復(fù)雜且多元的，甚至有時(shí)是矛盾沖突的。然而，當(dāng)前我國既有的制度規(guī)范對重大決策的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏明確而有可操作性的規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)重大決策失誤，決策者哪些行為違背了責(zé)任要求缺少可參照的標(biāo)尺，這使得是否應(yīng)該啟動(dòng)重大決策終身責(zé)任追究，在重大決策責(zé)任終身追究中如何認(rèn)定責(zé)任就缺少了確切的依據(jù)。由于事先確定的決定責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失，在關(guān)切公共利益的重大決策中，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、利益傾向和思維慣性等影響，對決策責(zé)任的認(rèn)識(shí)往往存在著不同或相悖的觀點(diǎn)，而其中決策者自身所理解和定義的決策責(zé)任有時(shí)就會(huì)與社會(huì)公眾所希望的不同，或者與重大決策終身責(zé)任追究中所使用的決策責(zé)任不同。究竟以誰的決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)作為責(zé)任認(rèn)定時(shí)的依據(jù)，這就成為重大決策責(zé)任追究中需要面對的問題。另外，重大決策責(zé)任是一種社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，具有在不同時(shí)空下不斷演化變化的特征。因?yàn)椋煌恼谓?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下，不同主體對與政府間的相互關(guān)系有著不同的看法，決定了這些主體對政府責(zé)任也有著不一樣的期待和判斷，同時(shí)政府本身也會(huì)對自身責(zé)任以及具體履行方式進(jìn)行修正以更符合治理的新要求，重大決策領(lǐng)域中決策者責(zé)任也就在不斷變化之中，不同時(shí)間對決策者責(zé)任的理解就有可能得出不同的結(jié)論。重大決策終身責(zé)任追究中對決策者責(zé)任認(rèn)定可能需要跨越較長的時(shí)間跨度，這就可能涉及決策責(zé)任變化的問題。而究竟以何時(shí)的決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)作為責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)，這也是重大決策責(zé)任追究需要面對的問題?？梢哉f，重大決策責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)缺失和演化導(dǎo)致的共同問題就是決策責(zé)任的混亂和不明。可以預(yù)見的是，在重大決策終身責(zé)任終身責(zé)任追究中，在決策責(zé)任混亂和不明的情況下審視和衡量決策者是否履行了責(zé)任，在責(zé)任追究中就有了“自由裁量權(quán)”，對決策者責(zé)任認(rèn)定也就會(huì)出現(xiàn)過于嚴(yán)格或者過于寬松的后果，引發(fā)決策者或者社會(huì)公眾的詬病和不滿。因此，當(dāng)前重大決策終身責(zé)任中責(zé)任認(rèn)定的困難，還來自重大決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失和演化問題。

三、研究結(jié)論與討論

重大決策終身責(zé)任追究制度功能的實(shí)現(xiàn)主要與兩個(gè)層面的因素相關(guān)：制度本身的完善程度和實(shí)際運(yùn)行的順暢程度。就制度困境而言，目前我國學(xué)者已剖析了制度建構(gòu)中需要面對的各種問題，同時(shí)也提出了一些建設(shè)性的對策建議，但是尚未達(dá)成一定共識(shí)，也缺乏更深入系統(tǒng)的闡釋，對策建議中隱藏的新問題和不足之處沒有得到適當(dāng)關(guān)注。就實(shí)際運(yùn)行層面的困境而言，目前學(xué)界的關(guān)注和重視還很缺乏。

對于重大決策終身責(zé)任追究實(shí)際運(yùn)行困境的關(guān)注，為重大決策終身責(zé)任追究困境研究提供了一個(gè)新的視角和方法。本文從重大決策中決策者避責(zé)行為、復(fù)雜的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)以及責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的缺失和演化等因素所造成的責(zé)任認(rèn)定的困難，探討了對重大決策終身責(zé)任追究實(shí)際運(yùn)行所帶來的困境。隨著我國重大決策體制的不斷變革，決策過程中信息透明度、行為主體間關(guān)系、決策中的權(quán)責(zé)配置、決策程序和決策方法等都在逐漸完善，科學(xué)、民主和法治這些現(xiàn)代決策元素已不斷融入重大決策之中，這些有益的變化使得重大決策中避責(zé)行為產(chǎn)生的空間在不斷壓縮，復(fù)雜責(zé)任網(wǎng)絡(luò)中責(zé)任分散與模糊的現(xiàn)象在不斷減少，決策標(biāo)準(zhǔn)缺失所帶來的責(zé)任混亂不明現(xiàn)象也在不斷轉(zhuǎn)變，但是這些現(xiàn)象仍然沒有完全根除。究其原因，主要在于兩個(gè)方面：一是重大決策相關(guān)變革的具體貫徹和執(zhí)行仍不到位，決策者仍然可以不顧決策要求開展決策。二是重大決策相關(guān)改革創(chuàng)新還不夠。重大決策中決策主體的權(quán)責(zé)關(guān)系仍不規(guī)范，尤其是黨政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系制度化程度還較低；決策責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)尚沒有制度化，責(zé)任認(rèn)定缺乏相應(yīng)的參考和依據(jù)；缺少各種抑制規(guī)避責(zé)任行為的制度機(jī)制設(shè)計(jì)；重大決策過程記錄備案和追蹤反饋制度缺失，決策過程中各個(gè)決策主體的行為及其對重大決策所產(chǎn)生的影響沒有記錄和存檔，決策失誤原因及具體決策者責(zé)任難以確定，等等。由此，要實(shí)現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究的良性運(yùn)行，不能僅僅圍繞重大決策終身責(zé)任追究本身做文章，還需要與重大決策持續(xù)變革和嚴(yán)格貫徹執(zhí)行結(jié)合起來。

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