認罪認罰審前分流的制度*

陳 偉 霍俊閣

內容提要：認罪認罰審前分流不僅是貫徹罪刑均衡原則的具體體現(xiàn)，也是配合犯罪分層治理和司法員額制改革的現(xiàn)實需要。但是，現(xiàn)有規(guī)范性文件對認罪認罰審前分流設置了排他性規(guī)定的行政化審批程序以及援引性規(guī)定的行政化質量監(jiān)督機制，制約其審前分流的功能實現(xiàn)。對此，文章認為應推動認罪認罰審前分流運行模式的司法化轉向，以認罪認罰審前分流的聽證程序取代行政化審批，并對認罪認罰審前分流的質量監(jiān)督機制進行司法化改造，從而助推認罪認罰審前分流制度步入良性運轉的軌道。

當前，學界對認罪認罰從寬制度的關注忽視了認罪認罰審前分流制度的現(xiàn)實價值，鮮有分析其實踐運行問題。而推進認罪認罰審前分流制度需要切實發(fā)揮認罪認罰撤案與不起訴的現(xiàn)實功能，解決認罪認罰撤案與不起訴的實踐障礙，優(yōu)化認罪認罰撤案與不起訴的運行機制。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2016年11月印發(fā)《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》(以下簡稱《試點工作辦法》)，明確將撤案與不起訴作為認罪認罰案件審前分流的實現(xiàn)方式。因此，本文將在考察認罪認罰審前分流正當性的基礎上，明晰認罪認罰審前分流的運行問題，并著重探索其制度優(yōu)化路徑。

一、認罪認罰審前分流的正當性基礎

筆者認為，除《試點工作辦法》中明示的寬嚴相濟刑事政策及學界大多數(shù)主張的提高訴訟效率的正當性基礎外，認罪認罰審前分流制度存在以下正當性基礎：

(一)認罪認罰審前分流是貫徹罪刑均衡原則的現(xiàn)實體現(xiàn)

從《試點工作辦法》第9條、第13條的規(guī)定來看，[注]《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》第9條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關應當呈報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準。”第13條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴。具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理?！闭J罪認罰審前分流制度只適用于符合法定不起訴條件、認罪認罰且具有重大立功、認罪認罰且案件涉及國家重大利益的行為人。而對上述認罪認罰且具有重大立功、認罪認罰且案件涉及國家重大利益的行為人適用認罪認罰審前分流也是貫徹罪刑均衡原則的內在要求。因為，罪質與刑質如何對應是罪刑均衡系統(tǒng)之前提，而其中的罪質則是社會危害性與人身危險性的統(tǒng)一。[注]劉守芬、汪明亮：《試論罪刑均衡系統(tǒng)》，《法商研究》2002年第1期。那么，依據(jù)人身危險性的降低程度，從輕、減輕乃至免除人身危險性降低者的刑罰也應是罪刑均衡原則的題中之義。而在行為人具有重大立功、由實施犯罪的社會反面走向打擊犯罪的社會正面的積極向上時，行為人案件涉及國家重大利益、由破壞國家利益到維護國家利益的積極貢獻時，就能夠得出其人身危險性降低的結論。即使認為重大立功和案件涉及國家重大利益，無法說明上述兩類行為人的人身危險性降低，但“行為人對司法機關認定或者指控的基本犯罪事實的認可，以及對國家刑罰權的承認，證明其對自己實施的危害行為的否定性評價，也表征出了其人身危險性(犯罪可能性)程度有所降低”[注]韓紅、謝思淼：《認罪認罰從寬制度的實體法思考》，《學習與探索》2017年第1期。。相應地，對認罪認罰且具有重大立功、認罪認罰且案件涉及國家重大利益行為人的刑罰處罰，也應均衡性地從輕、減輕乃至免除處罰。其中，對人身危險性低至免除刑罰者，則要求建立認罪認罰審前分流制度，將其案件在法官審理前分流出刑事司法程序，及時停止刑事責任的追究。如“在日本，許多該當免除刑罰的案件通過偵查階段的微罪處分或起訴階段的起訴猶豫而得到了審前分流處理”[注]曾文科：《免除刑罰制度的比較考察》，《法學研究》2017年第6期。。

(二)認罪認罰審前分流是實現(xiàn)犯罪分層治理的客觀需要

在運行模式上，認罪認罰審前分流制度以“認罪認罰+重大立功或案件涉及國家重大利益”情節(jié)為基礎，將刑事案件分為需要進入審判程序予以刑罰處罰的案件及需要退出刑事訴訟程序予以非刑罰處罰的案件兩類。這種將“認罪認罰+重大立功或案件涉及國家重大利益”情節(jié)，作為對既有犯罪是否撤案、不起訴而在審前程序中予以分流處理標準的制度建設，正是推行犯罪分層治理的客觀需要。

在制度功能層面，認罪認罰審前分流制度的適用條件，不僅可以將犯罪由重到輕地劃分為不認罪認罰、單純認罪認罰、認罪認罰+重大立功或案件涉及國家重大利益三個層次，而且其適用結果上也可以將犯罪由輕到重地劃分為撤案、移送審查起訴、不起訴、提起公訴四個層次。在制度來源層面，以認罪認罰審前分流作為犯罪分層治理的規(guī)范性踐行措施，也是其本質使然。因為，“繁簡分流與犯罪分層理論之間存在著密切的關聯(lián)性，繁簡分流實際上是犯罪分層在審判程序選擇上的輻射效應”[注]盧建平、王曉雪：《以審判為中心視角下檢察權的定位與運行》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2017年第3期。。換言之，繁簡分流是犯罪分層模式在審判程序上的現(xiàn)實運用，而認罪認罰審前分流制度作為當前刑事案件繁簡分流的重要踐行舉措，自然是實現(xiàn)犯罪分層治理的實踐性制度。

(三)認罪認罰審前分流積極回應了員額制改革的現(xiàn)實

在運行結果上，認罪認罰審前分流制度的最直接結果，就是通過撤案與不起訴的方式分別在偵查階段、審查起訴階段把符合特定條件的認罪認罰案件分流出刑事訴訟程序。這就直接減少了進入審查起訴階段、審判階段的刑事案件數(shù)量，尤其是減少了進入審判階段的案件數(shù)量。就此而言，認罪認罰審前分流制度的建立可謂是此前員額制改革的配套需要。

以法官員額制改革的配套需要為例。因為，“目前中央確定的法官員額比例是39%，各地區(qū)由于需要預留部分員額比例，目前確定的員額比例都在30%左右，這樣一個比例大大低于原來能夠直接辦案的人員比例，使得能夠直接辦理案件的人員總量大大減少”[注]吳洪淇：《司法改革轉型期的失序困境及其克服——以司法員額制和司法責任制為考察對象》，《四川大學學報》(哲學社會科學版)2017年第3期。。如江蘇省各級法院在員額制改革后，審判法官崗位的人數(shù)減少，審判法官數(shù)量呈下降趨勢。[注]王亞明：《法官員額制的結構改革新探》，《法治研究》2017年第5期。其中自然也包括一線刑事審判法官人數(shù)的減少。相反，在法官員額制改革進程中，國家嚴厲懲治侵犯公民個人信息犯罪、環(huán)境污染犯罪、貪污賄賂犯罪等刑事政策的推行，使得相關刑事案件的數(shù)量持續(xù)增多，絕對性地增加了法院一線刑事審判法官的辦案數(shù)量。這種數(shù)量上的人降案升現(xiàn)象則會導致“在改革實施時，相當一部分地區(qū)，員額減少而案件增加，案多人少的矛盾進一步加劇”[注]龍宗智：《司法改革：回顧、檢視與前瞻》，《法學》2017年第7期。。這從法官加班辦案、帶病辦案等新聞報道中可見一斑。因此，為消解這種與法官員額制改革初衷背道而馳的現(xiàn)象，吸引、留住優(yōu)秀法官辦案，必然需要出臺相關配套措施和制度，以提前分流刑事案件、減少進入審判階段的刑事案件數(shù)量。

二、認罪認罰審前分流的實踐流弊

雖然認罪認罰審前分流制度具有堅實的正當性基礎，但其實踐運行機制卻并不暢通?！对圏c工作辦法》就認罪認罰審前分流審批程序所做的排他性行政化規(guī)定及其就認罪認罰審前分流監(jiān)督機制所做的援引性行政化處置，均在一定程度上阻礙認罪認罰審前分流制度的實踐展開。

(一)審批程序行政化制約認罪認罰審前分流

《試點工作辦法》在確定認罪認罰審前分流的規(guī)范標準時，也規(guī)定了認罪認罰審前分流的行政化審批程序。而根據(jù)《試點工作辦法》第26條的適用規(guī)定，[注]《試點工作辦法》第26條規(guī)定：“辦理犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰案件，本辦法有規(guī)定的，按照本辦法執(zhí)行；本辦法沒有規(guī)定的，適用刑法、刑事訴訟法等有關規(guī)定。”則進一步排他性地限定了認罪認罰審前分流審批程序的行政化運行機制。盡管行政化的審批程序能夠有效避免認罪認罰審前分流的隨意化、無序化，但其在一定程度上也阻礙了認罪認罰審前分流制度的實踐運行。

首先，在偵查階段，認罪認罰審前分流審批程序行政化所增加的報批負擔會抑制辦案人員申請撤案的動機，阻礙認罪認罰案件撤案申請的提出。依照《試點工作辦法》第9條的規(guī)定，認罪認罰案件需要撤案分流出刑事訴訟程序的，辦案的公安機關應逐級報至公安部，最后由公安部提請最高人民檢察院批準。這種內外結合的認罪認罰案件撤案報批程序會抑制辦案機關就認罪認罰案件申請撤案的內在動力，容易使辦案人員為減少程序審批的拖累而怠于提出撤案申請。而且，認罪認罰案件移送審查起訴程序的簡潔化也會隱性推動辦案機關對認罪認罰案件的移送審查起訴。因為，如果縣級公安機關對認罪認罰案件作撤案處理，就需要逐層上報至市級公安機關、省級公安機關、公安部，最后由公安部提請最高人民檢察院批準。除去各級公安機關內部的細化審批程序，一個認罪認罰案件的撤案至少需要四級審批。而如果縣級公安機關直接將認罪認罰案件移送審查起訴，則同級公安機關負責人即可作出批準。值得注意的是，認罪認罰案件犯罪嫌疑人所做的有罪供述及依據(jù)其供述找到的證據(jù)等材料使案件更易于達到人民檢察院審查案件所需查明的內容，進而便利案件移送審查起訴的接收流轉。

其次，在審查起訴階段，認罪認罰審前分流審批程序行政化所增加的工作壓力也會降低承辦檢察官就認罪認罰案件作出不起訴決定的主動性。

一方面，由于《試點工作辦法》第13條第2款明確規(guī)定，“具有法律規(guī)定不起訴情形的，依照法律規(guī)定辦理”，故其第13條第1款規(guī)定的認罪認罰不起訴審批程序僅適用于認罪認罰案件的酌定不起訴；但是，其第13條第1款中增加的“經(jīng)最高人民檢察院批準”的行政審批程序，同樣會阻礙認罪認罰審前分流的實際運行。因為，之前“酌定不起訴需要層層匯報、層層把關，且必須經(jīng)過至少一次退補才能作出決定”的審批程序，[注]宋鵬、王曉雪：《認罪認罰從寬之“出罪”》，胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《認罪認罰從寬制度的理論與實踐——第十三屆國家高級檢察官論壇文集》，北京：中國檢察出版社，2017年，第538頁。已經(jīng)導致了酌定不起訴較低的適用率。那么，按照當前酌定不起訴適用的實踐邏輯，《試點工作辦法》就認罪認罰酌定不起訴規(guī)定的行政化控制更為嚴格的程序要件會進一步降低承辦檢察官作出不起訴決定的積極性。

另一方面，《試點工作辦法》第13條第2款援引的認罪認罰其他不起訴的審批程序也會阻礙認罪認罰審前分流的暢通運行。因為，當前檢察機關內部原有的對不起訴的行政控制方式已經(jīng)損害了承辦檢察官自主性，影響著承辦檢察官的實際行為選擇。[注]魏曉娜：《完善認罪認罰從寬制度：中國語境下的關鍵詞展開》，《法學研究》2016年第4期。從最高人民檢察院向全國人大所做的工作報告來看，自2012年修正的新《刑事訴訟法》實施以來，2013～2015年年均不起訴案件占審查起訴案件總數(shù)的4.8%；[注]張智輝：《認罪認罰與案件分流》，《法學雜志》2017年第6期。2016～2017年的不起訴案件也僅占審查起訴案件總數(shù)的1.9%和7.3%。而在原有行政化決定程序已經(jīng)阻礙不起訴決定作出時，毫無增進、改良的援引適用，無疑會使認罪認罰案件其他不起訴的適用也陷入阻滯不暢的困境中。

(二)質量監(jiān)督行政化掣肘認罪認罰的審前分流

有關認罪認罰審前分流的質量監(jiān)督，《試點工作辦法》未作直接規(guī)定，而是在第26條中援引了現(xiàn)有的刑事案件撤案、不起訴的質量監(jiān)督規(guī)定，直接將當前辦案機關有關撤案、不起訴案件的質量監(jiān)督機制納入了認罪認罰審前分流制度中，掣肘認罪認罰審前分流的實踐運行。

首先，在偵查階段，《試點工作辦法》援引的公安機關立案質量監(jiān)督的行政化機制會降低辦案人員就認罪認罰案件提出撤案申請的積極性。因為，“實踐中，諸多偵查機關內部將撤案率作為衡量偵查工作績效的負面指標”[注]謝進杰：《撤銷案件制度研究》，《四川大學學報》(哲學社會科學版)2005年第2期。。即使某些偵查機關不直接將撤案作為扣分項，但撤案“至少說明偵查機關在立案之時沒有把握好案件質量”[注]薛培：《職務犯罪撤銷案件的實證研究——以某副省級城市檢察機關2004～2006年職務犯罪撤銷案件為視點》，《中國刑事法雜志》2008年第1期。，這多少會使辦案人員背負業(yè)務水平不高、工作不盡職或有違紀嫌疑等負面形象，進而成為“業(yè)務能力”這一普遍性考核指標中的扣分子項。直接將這種以撤案為負面指標的行政化案件質量監(jiān)督機制援引至認罪認罰審前分流制度中，不僅容易使辦案人員對認罪認罰案件怠于撤案、消極撤案，甚至會使部分辦案人員因“撤銷案件則意味著辦錯了案件”[注]郭勤、施昌虬：《對刑事立案和撤案問題的幾點思考》，《公安學刊》2003年第6期。的錯誤觀念而抵制撤案。而且，反向來看，行為人的認罪認罰會使案件移送審查起訴的路徑變得更加通暢；與這一便利相關的利益彰顯也會激發(fā)辦案人員為獲得積極的工作評價、提升結案率等加分項，對認罪認罰案件采取移送審查起訴的行為模式。因此，《試點工作辦法》援引的行政化立案質量監(jiān)督機制容易對認罪認罰審前的撤案分流產(chǎn)生阻礙。

其次，在審查起訴階段，《試點工作辦法》援引了檢察機關的不起訴案件專項復查機制對認罪認罰審前分流的運行進行監(jiān)督。但是，當前司法實踐中，上級檢察機關在對不起訴決定復查時，存在著復查權沒有明確的時效限制、上級檢察機關復查時主觀性較強等嚴重的行政弊病。[注]宋宏圖：《我國不起訴裁量權制約機制的完善》，2013年遼寧大學碩士學位論文，第11頁。而這些行政弊病的存在會使認罪認罰不起訴案件的專項復查機制產(chǎn)生阻滯承辦檢察官作出案件不起訴決定積極性的負面效應。一方面，從2004年3月《最高人民檢察院關于開展不起訴案件專項復查活動的通知》列明的閱卷復查、清理糾正、總結驗收的復查步驟和持續(xù)近半年的復查時間中，[注]2004年3月30日發(fā)布的《最高人民檢察院關于開展不起訴案件專項復查活動的通知》中規(guī)定：“六、專項復查活動要有步驟、分階段按期完成。第一階段為閱卷復查階段，于2004年7月底前完成；第二階段為清理糾正階段，于10月底前完成；第三階段為總結驗收階段，于12月底前完成。各省級檢察院要在11月底前就本地區(qū)的專項復查工作寫出全面情況總結，連同《不起訴案件情況統(tǒng)計表》報高檢院審查?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，無時效限制的認罪認罰案件不起訴決定復查工作無疑會增加承辦檢察官接受復查的工作負擔，延長其實質性辦結認罪認罰案件的時間。于是，在與認罪認罰案件提起公訴的從快從簡結案模式的繁簡對比中，行政化的不起訴專項復查機制則容易使承辦檢察官傾向于不作出不起訴決定。另一方面，2007年修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》中，有關不起訴錯誤、不起訴質量不高的質量標準均規(guī)定了抽象性、模糊性的兜底規(guī)定，[注]2007年修訂的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》規(guī)定，“二、有下列情形之一的，屬于不起訴錯誤：……6.具有其他違反法律規(guī)定的情形，造成不起訴錯誤的”。“三、具有下列情形之一的，屬于不起訴質量不高：……11.具有其他違反法律及最高人民檢察院有關規(guī)定的情形，影響了不起訴質量，但不屬于不起訴錯誤的?！边m用時需要復查主體依照對相關規(guī)定的理解予以把握，從而賦予了復查主體判斷認罪認罰案件不起訴決定質量時的較強主觀性。但由于專業(yè)技能、知識結構、人生閱歷、地區(qū)文化等的差異，復查時的較強主觀性則可能使復查主體對特定認罪認罰案件的不起訴決定是否符合不起訴錯誤、不起訴質量不高中兜底標準的認識，與承辦檢察官存在較大差異，這無形中加大了特定認罪認罰案件的不起訴決定被認定為錯誤或者質量不高的幾率。人類回避風險的行為本性極易促使承辦檢察官避免就認罪認罰案件作出不起訴決定，從而降低被認定為辦案錯誤或質量不高的概率。因此，《試點工作辦法》引入的行政化不起訴案件復查機制會阻礙認罪認罰案件審前的不起訴分流。

三、認罪認罰審前分流的司法化遞進

為了推動認罪認罰審前分流制度的良性運轉，需要實現(xiàn)其運行模式由行政化到司法化的遞進，其理由在于：

(一)認罪認罰審前分流的終局性要求司法化運行

在規(guī)范層面，無論是認罪認罰審前的撤案分流、還是認罪認罰審前的不起訴分流，都具有終止刑事訴訟程序的效果。一則，依據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第186條的規(guī)定，對已經(jīng)被撤案的認罪認罰案件，公安機關只有在發(fā)現(xiàn)新事實或證據(jù)的情況下，才能再次予以立案偵查。[注]2012年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第186條規(guī)定：“公安機關撤銷案件以后又發(fā)現(xiàn)新的事實或者證據(jù)，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應當重新立案偵查?！边@就意味著，如果沒有新的事實和證據(jù)，被撤銷的認罪認罰案件就被分流出了刑事訴訟程序，得到了終結性處理。二則，參考《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第405條、第416條第2款、第419條第3款、第421條第5款、第424條、第425條的規(guī)定，不起訴的認罪認罰案件，只有在發(fā)現(xiàn)新證據(jù)后，或經(jīng)被害人、被不起訴人、公安機關提出質疑而被上級檢察機關撤銷后，或經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)確有錯誤而撤銷后，才會被重新提起公訴。[注]2012年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第405條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)刑事訴訟法第171條第4款規(guī)定決定不起訴的，在發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，符合起訴條件時，可以提起公訴?！钡?16條第2款規(guī)定：“上一級人民檢察院應當在收到提請復核意見書后的三十日以內作出決定，制作復核決定書送交提請復核的公安機關和下級人民檢察院。經(jīng)復核改變下級人民檢察院不起訴決定的，應當撤銷或者變更下級人民檢察院作出的不起訴決定，交由下級人民檢察院執(zhí)行?！钡?19條第3款規(guī)定：“上級人民檢察院經(jīng)復查作出起訴決定的，應當撤銷下級人民檢察院的不起訴決定，交由下級人民檢察院提起公訴，并將復查決定抄送移送審查起訴的公安機關。出庭支持公訴由公訴部門辦理。”第421條第5款規(guī)定：“人民檢察院作出撤銷不起訴決定提起公訴的復查決定后，應當將案件交由公訴部門提起公訴?！钡?24條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)不起訴決定確有錯誤，符合起訴條件的，應當撤銷不起訴決定，提起公訴。”第425條規(guī)定：“最高人民檢察院對地方各級人民檢察院的起訴、不起訴決定，上級人民檢察院對下級人民檢察院的起訴、不起訴決定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，應當予以撤銷或者指令下級人民檢察院糾正。”那么，通常而言，“在未受到當事人有效質疑以及司法審查的情況下(如‘公訴轉自訴’案件，不起訴決定不再具有法律效力)，這種不起訴具有案件處置上的終局性，與法院的無罪裁判并無本質區(qū)別”[注]③ 龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期。，因而，對認罪認罰案件作審前分流處理，就意味著案件徹底退出了刑事訴訟程序，終結了對行為人刑事責任的追究。

而“終止刑事訴訟，對嫌疑人作有罪否定的實體性處理，作為一種司法決定，應當采用一種司法性程序來作出，以保證其實體的正確與程序的公正”③。這就意味著，為了保證認罪認罰審前分流實體處理的正確性與程序運行的公正性，應當運用司法性的審批、質量監(jiān)督程序作出對嫌疑人認罪認罰撤案、認罪認罰不起訴的處理，將認罪認罰審前分流的運行模式從行政化轉向司法化。因此，認罪認罰審前分流的終局性要求其應采取司法化運行模式。

(二)認罪認罰審前分流的不可訴性要求司法化運行

在實踐層面，認罪認罰審前分流具有不可訴性。其一，實踐中，被害人不服偵查機關撤案決定的可以向偵查機關的信訪部門投訴、向人民檢察院提出控告、直接向人民法院起訴；[注]王龍?zhí)欤骸缎淌略V訟中偵查階段的撤案制度研究》，《貴州大學學報》(社會科學版)2004年第6期。但并不能就撤案決定本身起訴。就此而言，認罪認罰案件的撤案決定具有不可訴性。其二，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》中不起訴的相關規(guī)定，公安機關、被害人、被不起訴人不服認罪認罰案件不起訴決定的也僅享有要求復議、復核、復查、申訴等非司法性救濟權，并不能就案件的不起訴決定提起訴訟。

認罪認罰審前分流的這一不可訴性特征凸顯了其司法行為本質。因為，“中國劃分行政行為與司法行為的重要標準是這兩類行為是否具有不可訴性”[注]譚世貴：《中國司法權的界定、調整與優(yōu)化》，《學習與探索》2012年第4期。，即可訴的應歸屬于行政行為、不可訴的歸屬于司法行為。為了契合認罪認罰審前分流的本質結構、遵循司法行為展開的實踐邏輯，其運行模式理應轉向司法化；否則，認罪認罰案件的撤案與不起訴將背離刑事司法規(guī)律。而且，認罪認罰審前分流的不可訴性也意味著當事人無法通過訴訟方式改變分流決定帶來的實體性權益分配結果。例如，認罪認罰案件被撤案、不起訴時，被害人難以通過訴訟方式實現(xiàn)權益再分配，即使被害人通過公訴轉自訴方式也往往難以成功。因為，公訴轉自訴的案件自訴人缺乏法定的偵查職權，舉證能力有限，難以完成舉證責任。[注]吳衛(wèi)軍、肖仕衛(wèi)：《刑事自訴制度研究——基于文本與實證的雙重分析》，北京：中國政法大學出版社，2014年，第154～155頁。這也反向倒逼認罪認罰審前分流，應優(yōu)位選擇司法化運行模式，以前置性保障當事人權益分配的公正性。

(三)認罪認罰審前分流司法化能夠克服其行政化弊病

如上文所言，認罪認罰審前分流制度的局限主要在于審批程序行政化、質量監(jiān)督行政化對其運行的阻礙，其根源則在于認罪認罰審前分流的行政化運行模式對案件承辦人員適用撤案、不起訴積極性的消減。而對克服這一行政化弊病、提高辦案人員作出審前分流處理的積極性而言，認罪認罰審前分流運行模式的司法化轉向不失為一種優(yōu)位選擇。

首先，司法在外觀形態(tài)上具有中立性、終局性特征。[注]④ 付磊：《刑事司法科層制之反思》，北京：中國政法大學出版社，2016年，第53～58、56頁。司法的中立性特征賦予認罪認罰審前分流質量監(jiān)督機制的客觀中立品質，既能夠有效改變撤案一律扣分的傾向化監(jiān)督方式、也可以減低不起訴專項復查活動的主觀性程度，以降低認罪認罰案件的撤案與不起訴受到負面評價的幾率。而司法的終局性特征，則可以杜絕認罪認罰不起訴案件專項復查的重復性、反復性，使專項復查活動一錘定音，以減少認罪認罰審前分流后辦案人員的檢查負擔。其次，“司法化處理也會減少大量的內部程序，從而在總體上提高工作效率”[注]龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》。。而就內部程序的縮減來看，認罪認罰審前分流的司法化，不僅有助于減少辦案人員因多級審批帶來的工作負擔，也會提高其辦結認罪認罰案件的效率，從而提升辦案人員就認罪認罰案件作出審前分流處理的積極性。此外，認罪認罰案件撤案與不起訴的司法化也能夠使當事人共同參與到認罪認罰案件的處理程序中，充分表達自己的利益訴求并進行意見交換、達成理性共識。這將顯著減少因被害人、被不起訴人、公安機關等不服認罪認罰撤案、不起訴決定所引起的申訴、四處上訪等現(xiàn)象，促進認罪認罰案件的結案歸檔。因此，認罪認罰案件審前分流司法化可以有效化解當前行政化模式的制約，促進認罪認罰從寬制度對公正與效率價值的實現(xiàn)。

(四)認罪認罰審前分流司法化能夠更好地實現(xiàn)其行政化初衷

認罪認罰撤案的多級審批與一律扣分機制的封閉運行，并不能有效限制辦案人員自身弱點對案件處理的影響，無法最大限度地防止認罪認罰撤案權的濫用。而且，當前的不起訴決定是“通過書面審查的方式，單方面決定對犯罪嫌疑人不起訴，雖然也聽取相關方面的意見，但并不通過公開聽證的方式，缺乏公開和透明”[注]儲國、師青正：《不起訴公開審查路徑探索——以上海市徐匯區(qū)檢察院辦案實踐為視角》，《人民檢察》2013年第13期。。這種封閉性與非透明性也為認罪認罰不起訴權的濫用埋下了隱患。相反，認罪認罰審前分流的司法化運行則能夠更好地防止認罪認罰撤案權與不起訴權的濫用。因為，認罪認罰審前分流司法化能夠使認罪認罰案件撤案與不起訴的審批與監(jiān)督程序更加公開，將其運行過程轉入社會公眾視野之下；也“只有將司法從形式到實質都公開在社會公眾的審視之下，我們才能盡己所能地消弱甚至剔除人性弱點對司法的影響，切斷案外因素不正當影響司法的路徑”④，從而最大限度地壓制人性弱點對認罪認罰審前分流權力行使的不當干擾，提升防止權力濫用的實際效果。

四、認罪認罰審前分流司法化的實現(xiàn)策略

認罪認罰審前分流司法化是對其行政化運行模式的遞進，而非對認罪認罰審前分流制度本身的否定，仍是認罪認罰審前分流制度的內部調整。

(一)認罪認罰審前分流決定程序聽證化

就認罪認罰審前不起訴分流的司法化來看，“對不起訴決定過程增設聽證程序不失為不起訴行為司法化的新路徑”[注]儲國、師青正：《不起訴公開審查路徑探索——以上海市徐匯區(qū)檢察院辦案實踐為視角》。，且已被部分檢察機關確定為常態(tài)化做法。如2013年北京市豐臺區(qū)檢察院就出臺了《不起訴聽證制度實施辦法》，實現(xiàn)了不起訴聽證的常態(tài)化、制度化。[注]王地：《北京豐臺：不起訴聽證常態(tài)化、制度化》，《檢察日報》2015年4月19日第2版。而就認罪認罰審前撤案分流的司法化來看，推動刑事案件撤案聽證化也可以說是撤案行為司法化的重要方式，且已經(jīng)為部分公安機關所踐行。如2011年6月河北泊頭市公安局就曾對盧麗遭家暴致殘一案的撤案召開聽證會。[注]劉樹鵬、代晴、李家偉：《女子遭家庭暴力致殘，警方稱證據(jù)不足或撤案》，http://www.chinanews.com/fz/2011/06-22/3128876.shtml。但是，學界大多數(shù)論者卻只是將偵查機關的撤案聽證定位為當事人不服撤案決定的救濟程序；如有論者提出，利害關系人不服偵查人員在偵查過程中作出的撤案決定的，可以提出聽證申請。[注]陳少林、連真：《刑事偵查程序聽證制度初探》，《法學評論》2007年第4期。筆者認為，認罪認罰審前撤案分流的司法化應當將撤案聽證定位為認罪認罰撤案的事前審批程序而非事后救濟程序。因為，將撤案聽證程序納入決定過程，不僅能夠實現(xiàn)當事人權利救濟的及時性，也可以防止撤案聽證對撤案決定的否定帶來的司法資源浪費。而且，認罪認罰撤案決定過程的聽證能夠使各審批主體同時參與到認罪認罰案件的撤案聽證中，通過以空間換時間的方式將層級審批轉化為同時審批。因此，認罪認罰審前分流司法化的實現(xiàn)應推動認罪認罰撤案與不起訴決定的聽證化。

但由于認罪認罰審前分流程序規(guī)定的特殊性以及聽證程序實踐運行的繁瑣性，對認罪認罰撤案與不起訴聽證應作以下修正。

第一，應將認罪認罰審前撤案分流與不起訴分流的各級審批主體列為聽證參與人。在認罪認罰審前分流決定的聽證程序中，應當將撤案與不起訴的決定機關作為主持方，除將案件相關人作為利益相關方、社會公眾作為監(jiān)督方列為參加人外，還應將《試點工作辦法》規(guī)定的各級審批主體列為參加人。因為，雖然在當前司法實踐中，撤案聽證的參加人通常由案件當事人、偵查機關、社會公眾等組成。不起訴聽證的參加人則由案件相關人、參與監(jiān)督的社會公眾組成。[注]程紹燕、劉根菊：《不起訴聽證制度研究》，《北京政法職業(yè)學院學報》2012年第1期。但與普通刑事案件不同的是，《試點工作辦法》對認罪認罰案件的撤案與不起訴需要層級報批至最高人民檢察院批準的程序要件作了排他性規(guī)定。這就決定認罪認罰撤案與不起訴的各級審批主體應作為認罪認罰審前分流聽證的批準方參與聽證，以維護《試點工作辦法》的規(guī)范效力，實現(xiàn)認罪認罰審前分流審批環(huán)節(jié)的整體轉化。

第二，應采取現(xiàn)場與遠程直播相結合的聽證方式。把深化司法體制改革和現(xiàn)代科技應用結合起來、不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度，[注]《習近平：深化司法改革與現(xiàn)代科技結合》，《新京報》2017年7月11日第A05版。是對司法體制改革提出的新要求。而在以科技推進司法改革的過程中，認罪認罰審前分流的司法化改革也應結合現(xiàn)代科技手段，對認罪認罰撤案與不起訴聽證采取現(xiàn)場與遠程直播相結合的聽證方式已經(jīng)在司法實踐中有所展現(xiàn)。如上海市徐匯區(qū)檢察院在不起訴聽證中就曾運用視頻網(wǎng)絡技術將聽證全過程向檢委會委員直播。[注]屈玲玲：《檢察院里的“檢察庭”：徐匯區(qū)人民檢察院探索不訴權司法化新路徑》，《檢察風云》2013年第14期。這種遠近結合的聽證方式不僅可以增加遠程聽證參與者的親身體驗、滿足司法決策的親歷性要求，而且能夠實現(xiàn)認罪認罰審前分流層級審批的同時性，減輕辦案人員的層級審批負擔。

第三，應即時公布認罪認罰審前分流的聽證結果。在認罪認罰審前分流決定的聽證過程中，如果各級審批主體對辦案機關的撤案或不起訴決定無異議的，應當即時作出批準決定并公布準予審前分流的聽證結果；如果各級審批主體對辦案機關的撤案或不起訴決定有異議的，也應當即時作出不予批準決定并公布不予審前分流的聽證結果。這種即時公布認罪認罰審前分流聽證結果的做法，不僅能夠減少承辦人員對認罪認罰審前分流案件的重復閱卷工作、加速其辦結認罪認罰案件撤案或不起訴的周期；而且可以省去辦案人員就案件聽證情況的匯報程序和時間，提高認罪認罰審前分流的處置效率。

(二)認罪認罰審前分流質量監(jiān)督司法化

除決定程序聽證化外，認罪認罰審前分流司法化還應實現(xiàn)質量監(jiān)督的司法化。具體而言，實現(xiàn)認罪認罰審前分流質量監(jiān)督司法化應對《試點工作辦法》援引的行政化質量監(jiān)督機制作如下改革。

首先，認罪認罰審前分流質量監(jiān)督應堅持客觀化的評價標準。司法辦案由于牽涉對案件事實、證據(jù)的認定與判斷以及法律的適用，一般要求遵循親歷性、中立性、公開性的工作規(guī)律。[注]張少林：《淺談司改背景下檢察委員會的適度司法化——以檢委會討論決定案件為視角》，《東方法學》2016年第4期。在認罪認罰審前分流質量監(jiān)督的司法化運行中，司法化辦案這一中立性工作規(guī)律則要求認罪認罰審前分流的質量監(jiān)督應采取客觀化的監(jiān)督標準，以符合司法辦案活動的內在邏輯規(guī)律。認罪認罰審前分流質量監(jiān)督標準客觀化的實現(xiàn)，一方面，應當取消認罪認罰審前分流質量監(jiān)督中將撤案作為扣分項的偏見性標準，客觀公正地依據(jù)認罪認罰案件撤案的事實基礎與法律根據(jù)，判斷其撤案是屬于應當扣分的辦案錯誤、還是屬于應當加分的辦案公正。另一方面，在審查認罪認罰案件不起訴決定的事實基礎與法律依據(jù)是否正確時，復查主體應堅持客觀中立而非潛見糾錯的態(tài)度，解釋、適用《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》中的兜底性質量評價標準，最大限度保障不起訴專項復查的客觀性，以消除其主觀性較強的行政化難題。

其次，認罪認罰審前分流質量監(jiān)督應維持終局化的監(jiān)督結論。因為，“司法的終局性是司法的基本職能性要求之一，是樹立司法權威的必要條件”[注]賀日開：《司法終局性：我國司法的制度性缺失與完善》，《法學》2002年第12期。。而司法的這一終局性特征反應在認罪認罰審前分流的質量監(jiān)督司法化中，即要求其質量監(jiān)督結論應當終局化，以避免使辦案人員陷入無休止的檢查、復查中。而且，認罪認罰審前分流質量結論的終局化也是減少多主體、多層級、多批次重復檢查增加的工作負擔，增加辦案人員作出撤案與不起訴決定積極性的針對性措施。當然，認罪認罰審前分流質量監(jiān)督結論的終局化只是針對辦案機關內部的案件質量監(jiān)督機制而言，是為了克服內部重復檢查的行政化弊端，并不排斥被告人、被害人等利益相關者對認罪認罰案件撤案與不起訴決定行使監(jiān)督權。在辦案機關的案件質量監(jiān)督體系之外，相關主體仍對認罪認罰審前分流案件享有法定救濟權利。