借鑒與啟示：其他國家遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐比照*

王 磊

內(nèi)容提要：法治是遏制宗教極端主義滲透蔓延的重要舉措。美國、德國、法國、英國以及俄羅斯等國家在立法、司法和執(zhí)法實(shí)踐中通過依法嚴(yán)厲打擊、多角度綜合治理、加強(qiáng)國際合作等手段和方式，取得了一些遏制宗教極端主義的經(jīng)驗(yàn)，從中可以總結(jié)出有借鑒意義的啟示。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，對(duì)于整個(gè)世界來說，備受矚目的莫過于由宗教極端主義催生的恐怖勢(shì)力在全球的肆虐橫行。世界各國不得不采取包括法治手段在內(nèi)的各種舉措予以應(yīng)對(duì)。有些國家在遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐方面已經(jīng)取得了先行經(jīng)驗(yàn)，通過比照分析，可資借鑒和參考。

一、美國遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

美國政府最初認(rèn)為，宗教極端主義犯罪是恐怖主義犯罪的一個(gè)重要組成部分。無論聯(lián)邦層面還是州層面，并沒有制定專門的反極端主義立法，而采取了恐怖主義和極端主義混同式規(guī)制的法律模式。早在1980年代，美國就出臺(tái)了一些反對(duì)恐怖主義的法律條款(散見于各個(gè)法律之中)，但未成系統(tǒng)。為了消除軍隊(duì)中可能出現(xiàn)的極端主義，美國國防部于1996年10月1日發(fā)布第1325.6號(hào)指示，圍繞種族、性別、倫理、宗教、膚色、原始國別對(duì)極端主義進(jìn)行了界定，但該定義存在較大的模糊空間。因該指示可能與美國憲法第一修正案存在沖突，后在2009年11月27日被廢止。[注]Waiter M.Hudson,Racial Extremism in the Army，Military Law Review，Vol.159，1999，p.8.為了加強(qiáng)甄別和打擊恐怖主義力度，美國《1996年反恐法》賦予國務(wù)卿有認(rèn)定外國恐怖組織的權(quán)力。[注]杜邈：《外國恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。

2001年“9·11”事件之后，美國國會(huì)迅速通過《愛國者法案》(其全稱是《使用適當(dāng)手段攔截和阻止恐怖主義以助美國團(tuán)結(jié)和強(qiáng)大法案》)。該法案規(guī)定，國內(nèi)恐怖主義行為罪的構(gòu)成條件是：第一，在美國境內(nèi)實(shí)施；第二，企圖以威脅或強(qiáng)制方式影響政府；第三，違反刑法危害他人生命。[注]杜邈：《反恐刑法立法硏究》，北京：法律出版社，2009年，第109頁。根據(jù)此法案，對(duì)于與恐怖主義有牽連的極端主義犯罪亦應(yīng)給予嚴(yán)厲打擊。2006年，該法案經(jīng)過修改補(bǔ)充，形成了《愛國者法修改與再授權(quán)法》和《2006年愛國者法額外再授權(quán)修改法》，在對(duì)恐怖主義犯罪的預(yù)防、偵查和打擊方面，執(zhí)法部門被賦予更大權(quán)力。[注]程昉：《美國刑事打擊恐怖主義融資之經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。然而，立法和執(zhí)法的難點(diǎn)在于：如何在控制極端主義言論和保護(hù)言論自由之間尋求適度平衡。美國司法界和學(xué)術(shù)界逐漸形成一致認(rèn)識(shí)，即任何宗教都沒有凌駕于法律之上的特權(quán)，宗教信徒在實(shí)施違法行為后，不能借口宗教教義而意欲免除法律責(zé)任；公民的言行包括宗教儀式和行為，只要涉及宗教極端，都在被限制之列。學(xué)術(shù)界建議立法部門應(yīng)當(dāng)就宗教極端主義威脅國家安全和社會(huì)秩序的具體情形作出明確界定。[注]胡山野：《借鑒與完善：遏制宗教極端主義的立法研究》，《政法學(xué)刊》2013年第5期。

奧巴馬執(zhí)政之后，改變了過去把極端主義作為恐怖主義犯罪從屬部分的做法，反擊暴力極端主義逐漸成為美國反恐戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。2011年12月，美國政府出臺(tái)了《授權(quán)地方合作者預(yù)防國內(nèi)暴力極端主義戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》。國土安全部作為具體執(zhí)行部門，會(huì)同國家反恐中心和其他美國機(jī)構(gòu)開展一系列有針對(duì)性的項(xiàng)目，依托社區(qū)、加強(qiáng)防御，預(yù)防個(gè)人參與同政治、社會(huì)、文化、種族、宗教等意識(shí)形態(tài)有關(guān)的暴力活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)消除極端主義目標(biāo)。[注]初冬梅：《反擊暴力極端主義：美國反恐支柱》，《世界知識(shí)》2016年第3期。2016 年1月，美國政府宣布成立打擊暴力極端主義特別工作組(Countering Violent Extremism Task Force)。該工作組由國土安全部與司法部聯(lián)合組建和共同領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員來自聯(lián)邦調(diào)查局、國家反恐中心(National Counterterrorism Center)和其他相關(guān)實(shí)務(wù)部門與機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)和整合美國各機(jī)構(gòu)的反暴力極端主義工作。美國政府成立打擊暴力極端主義特別工作組，意味著其將反對(duì)極端主義戰(zhàn)略從反對(duì)恐怖主義戰(zhàn)略中分離出來，使兩者成為彼此獨(dú)立又高度關(guān)聯(lián)的戰(zhàn)略體系。[注]王江：《美國打擊暴力極端主義特別工作組概況》，《中國信息安全》2017年第9期。

2017年伊始，美國總統(tǒng)特朗普簽署了“關(guān)于難民和移民政策的行政命令”，對(duì)伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門等7國公民采取特殊的入境限制，認(rèn)為這有助于“將激進(jìn)伊斯蘭恐怖分子趕出美國”。該命令在全世界引起軒然大波，被人們稱為“禁穆令”，美國西雅圖聯(lián)邦基層法院和上訴法院凍結(jié)了該命令的執(zhí)行。3月6日，特朗普又簽署新版較為溫和的“禁穆令”，剔除了伊拉克，但依舊被夏威夷和馬里蘭州的聯(lián)邦法官叫停。6月26日，美國最高法院推翻了下級(jí)法院的判決，允許新版“禁穆令”部分生效。

美國政府認(rèn)識(shí)到，需要國際社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)才能鏟除滋生恐怖主義和極端主義的土壤。2011年，奧巴馬政府設(shè)立全球反恐論壇，以期在反擊暴力恐怖和宗教極端主義方面進(jìn)行國際合作。全球反恐論壇在阿布扎比成立了反擊暴力極端主義卓越中心，負(fù)責(zé)就反擊暴力極端主義開展科研和培訓(xùn)工作。此外，美國借助聯(lián)合國大會(huì)，呼吁各國積極應(yīng)對(duì)暴力極端主義的蔓延威脅，強(qiáng)化相關(guān)反擊機(jī)制和舉措，包括嚴(yán)厲打擊極端主義的境外招募者，同他國政府、社會(huì)組織、私營部門建立合作關(guān)系，使用網(wǎng)絡(luò)社交媒體等高科技手段反擊暴力極端主義思想的傳播，消除其不良影響，等等。[注]初冬梅：《淺析美國反擊暴力極端主義政策》，《國際關(guān)系研究》2016年第3期。

二、歐洲國家遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

目前，伊斯蘭極端主義對(duì)歐洲各國的滲透日益加劇，暴力恐怖事件層出不窮。為此，歐洲各國不斷擴(kuò)大和織密法律網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)打擊極端主義和恐怖主義犯罪的力度。我們選擇德國、英國和法國作為典型進(jìn)行介紹。

(一)德國

德國沒有對(duì)極端主義進(jìn)行專門立法，但很早就有反恐方面的立法。1976年4月22日，德國修訂刑法，增設(shè)了第129a條，特別規(guī)定“為恐怖組織招募成員罪”。2001年9月19日，德國議會(huì)通過“第一個(gè)一攬子安全立法”，對(duì)刑法的原有內(nèi)容進(jìn)行修改，包括懲罰創(chuàng)建恐怖組織的行為，將外國恐怖犯罪組織納入刑法第129a條的適用范圍，只要參與或支持此類組織即被視為刑事犯罪。具有宗教基礎(chǔ)的極端組織將不再享有在犯罪指控方面的豁免，并會(huì)以與其他極端組織同樣的理由受到禁止。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第87頁。

2002年1月，德國出臺(tái)了專門的《反國際恐怖主義法》。該法的特點(diǎn)有二：一是采取附屬式立法模式，其本身并沒有規(guī)定具體的法律關(guān)系內(nèi)容，而是對(duì)已經(jīng)生效的《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《聯(lián)邦情報(bào)局法》《聯(lián)邦刑警局法》《聯(lián)邦邊防法》《護(hù)照法》和《外國人管理法》等21部法律文件進(jìn)行修訂、刪改。[注]趙秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性選擇》，《法學(xué)》2008 年第3期。二是采取了“限時(shí)法”的立法模式，該法規(guī)定了“落日條款”，即有效期至2007年1月。當(dāng)然，2007 年1月5日，德國議會(huì)通過了《反恐怖主義補(bǔ)充法》作為后續(xù)立法。就主要內(nèi)容而言，《反國際恐怖主義法》賦予情報(bào)部門和司法部門在金融、通訊、交通信息和資料搜集獲取方面以更大的權(quán)限，加強(qiáng)了情報(bào)部門與司法部門之間預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪的協(xié)調(diào)合作，強(qiáng)化了德國公民生物特征身份識(shí)別制度，擴(kuò)大了披露外國人信息的范圍，加強(qiáng)了維護(hù)航空安全的人員身份審查措施，強(qiáng)化了對(duì)外國人團(tuán)體的嚴(yán)格管理，等等。[注]趙秉志：《國際恐怖主義犯罪及其防治對(duì)策專論》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2005年，第144頁。

近年來，為了遏制和防范宗教極端主義及其引發(fā)的恐怖主義犯罪，德國政府和社會(huì)采取了一系列措施，包括：(1)“反極端化”。在各地政府的主導(dǎo)下，警方、教育機(jī)構(gòu)、宗教界以及社會(huì)工作者加強(qiáng)協(xié)作，廣泛開展反對(duì)宗教極端主義思想的宣傳教育，在網(wǎng)絡(luò)上與極端勢(shì)力進(jìn)行直接斗爭，以正確的思想和言論壓制極端勢(shì)力的歪理邪說，抵制宗教極端主義思想對(duì)社會(huì)的侵蝕。(2)“去極端化”。伊斯蘭極端主義像其他邪教一樣，通過宣傳極端教義和發(fā)表蠱惑言論，對(duì)受害人洗腦后加以精神控制，使其很難擺脫。為此，德國政府邀請(qǐng)受害者的親友、教師或者神職人員，在專業(yè)人員的指導(dǎo)下，用淺顯生動(dòng)的語言，向受害者宣傳道德倫理以及和平理性的伊斯蘭教義，規(guī)勸其重新回到正確的人生道路。(3)“封殺作案”。倘若極端分子確實(shí)頑固不化且有嚴(yán)重的暴力傾向，警方則會(huì)采取嚴(yán)厲措施，包括沒收證件、限制出境、進(jìn)行 24 小時(shí)嚴(yán)密監(jiān)控，必要時(shí)實(shí)施抓捕，等等，使極端恐怖分子的作案機(jī)會(huì)最大限度地降低。[注]嚴(yán)建衛(wèi)：《德國積極開展反宗教極端化行動(dòng)》，《文匯報(bào)》2015年2月5日第4版。

(二)英國

早在1974年，為了應(yīng)對(duì)愛爾蘭共和軍(IRA)實(shí)施的恐怖活動(dòng)威脅，英國便通過了《防止恐怖活動(dòng)法》。[注]〔美〕奧德麗·庫爾思·克羅寧、詹姆斯·M.盧德斯：《反恐大戰(zhàn)略》，北京：新華出版社，2015年，第120頁。英國在2001年以后制定了新的反恐戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)打防結(jié)合，重在預(yù)防，其主要目標(biāo)是“防止、應(yīng)對(duì)個(gè)人的激進(jìn)化問題”。具體內(nèi)容措施包括：積極消除各類社會(huì)隱患，如因歧視或非平等而可能導(dǎo)致極端化的問題；尋找并處置蠱惑、煽動(dòng)極端主義和恐怖主義的個(gè)人，幫助其改善生存環(huán)境；開展反恐思想斗爭，批駁極端主義意識(shí)形態(tài)，增強(qiáng)穆斯林抵抗極端主義思想影響的能力。[注]④ 方金英：《文明的交融與和平的未來：穆斯林“去激進(jìn)化”理論與實(shí)踐》，北京：時(shí)事出版社，2016年，第282、283～287頁。

目前，英國有關(guān)反恐工作的法案對(duì)遏制極端主義同樣適用，具體包括：第一，《反恐怖法案1998》。此條例表現(xiàn)出對(duì)恐怖主義和極端主義更加嚴(yán)厲的態(tài)度。比如限制沉默權(quán)和保釋權(quán)、對(duì)境外有恐怖主義犯罪進(jìn)入英國的人予以法律追究、禁止任何人向恐怖分子的銀行賬戶捐款，等等。第二，《恐怖主義法2000》。該法規(guī)定：為推行政治、宗教或者意識(shí)形態(tài)之目的，影響政府或者威脅公眾或部分公眾的行為，即構(gòu)成恐怖主義。國務(wù)大臣可以發(fā)布命令，認(rèn)定符合法定標(biāo)準(zhǔn)的某組織為恐怖組織。[注]杜邈：《外國恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》。第三，《反恐怖主義、犯罪和安全法2001》。該法律包括旨在提高當(dāng)局對(duì)直接參與或支持恐怖主義活動(dòng)分子的人進(jìn)行有效打擊的一系列措施，具體為：凍結(jié)和監(jiān)控恐怖分子資金，加強(qiáng)信息采集，建立航空、化學(xué)、生物與核安全等一系列安全體系，擴(kuò)大了一系列警察權(quán)力。第四，《預(yù)防恐怖主義法2005》。該法賦予內(nèi)政大臣核發(fā)“監(jiān)控令”的權(quán)力，不論本國公民還是外國人，只要涉嫌恐怖犯罪，都受該法制約。第五，《恐怖主義法2006》。該法把鼓動(dòng)、縱容恐怖主義定義為刑事犯罪，如頌揚(yáng)恐怖主義、傳發(fā)極端主義出版物和通過互聯(lián)網(wǎng)傳播恐怖主義宣傳資料等，都將受到法律制裁。[注]王存奎、李健和：《英國反恐怖預(yù)警機(jī)制研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第6期。

2001年以后，英國對(duì)恐怖主義和極端主義采取強(qiáng)硬措施，宣揚(yáng)極端主義思想的神職人員被驅(qū)逐、與伊斯蘭極端主義有關(guān)的清真寺和場所被關(guān)閉。數(shù)以千計(jì)的穆斯林被英國警方和情報(bào)部門納入秘密監(jiān)控范圍，其中包括傾向“基地”組織精神的人員、巴基斯坦裔英國人或者父輩與“基地”組織有牽連的英國人。2005年以后，英國內(nèi)政大臣有權(quán)決定驅(qū)逐任何鼓吹極端主義的外國人，或是拒絕向其發(fā)放入境簽證。英國教育部要求高校遏制極端主義的蔓延傳播，責(zé)令地方行政官員及警方必須查出可能進(jìn)行極端主義宣傳的學(xué)校和宗教場所。英國軍情五處等機(jī)構(gòu)組織計(jì)算機(jī)專業(yè)人士，成立專門的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測中心，在互聯(lián)網(wǎng)上追蹤、監(jiān)控極端主義分子的宣傳、蠱惑、欺騙和聯(lián)絡(luò)行為。2014年開始，為了防止極端分子回流，英國以“恐怖主義罪名”拘留從敘利亞回國的人員。英國外交部和內(nèi)政部向“激進(jìn)中間道路”等網(wǎng)站秘密提供資金，支持他們向穆斯林宣傳伊斯蘭溫和思想。此外，要求學(xué)校增設(shè)公民意識(shí)課程，培養(yǎng)學(xué)生寬容、理解、積極向上的品格，崇尚民主和人權(quán)價(jià)值觀，從而免受極端主義意識(shí)形態(tài)影響。④

(三)法國

一直以來，法國對(duì)于極端主義和恐怖主義都采取嚴(yán)厲打擊的態(tài)度。在20世紀(jì)80年代，《法國刑法典》就增設(shè)了獨(dú)立的恐怖主義行為罪，1994年又對(duì)恐怖活動(dòng)罪以專門章節(jié)的形式進(jìn)行規(guī)定，并以幅度不等的刑罰措施懲治不同的恐怖活動(dòng)。其實(shí)，《法國刑法典》第2卷第1編“反人類罪”中規(guī)定的有些犯罪本身就可被視為極端主義犯罪。2001年美國“9·11”事件之后，法國深感恐怖主義威脅，完善反恐及相關(guān)立法的步伐明顯加快，增設(shè)了與恐怖主義活動(dòng)牽連的上下游犯罪的罪名，如資助恐怖活動(dòng)罪、幫助恐怖主義活動(dòng)洗錢罪等。[注]杜邈：《反恐刑法立法研究》，第85～86頁。

2011年4月，法國成為第一個(gè)立法禁止在公共場合佩戴蒙面面紗或者穿著覆蓋全身罩袍的歐洲國家，違者將處以150歐元的罰款或參加民事權(quán)利培訓(xùn)班；迫使或誘使婦女戴面紗者將被判處1年監(jiān)禁和罰款3萬歐元；迫使未成年人戴面紗將被判處兩年監(jiān)禁和罰款6萬歐元。[注]安國章：《法國：公共場所禁止戴遮住整個(gè)面部的面紗》，《政府法制》2011年第17期。2015年11月13日，法國巴黎發(fā)生連環(huán)恐怖襲擊，造成129人死亡、352人受傷。法國國民議會(huì)隨即授權(quán)政府在全國實(shí)施為期3個(gè)月的緊急狀態(tài)，允許政府取締與清真寺和其他宗教場所有關(guān)的極端組織、關(guān)閉有極端主義和恐怖主義的網(wǎng)站和社交媒體，將可疑人員納入電子監(jiān)控范圍。[注]方金英：《文明的交融與和平的未來：穆斯林“去激進(jìn)化”理論與實(shí)踐》，第287～290頁。2016年，隨著極端組織“ISIS”逐漸覆亡，極端分子開始回流原籍國。法國政府感到國家安全受到嚴(yán)重威脅，為此采取了有針對(duì)性的措施：(1)司法部門將重判回流的極端分子。對(duì)于加入“ISIS”的人員所處的刑期由10年改為20～30年。(2)設(shè)立去極端化中心，改造極端分子的思想。全國13個(gè)大區(qū)都設(shè)立去極端化中心，學(xué)員接受教育改造的時(shí)間為10 個(gè)月，主要內(nèi)容包括：一是接受技能與職業(yè)培訓(xùn)，重新融入社會(huì)；二是接受宗教現(xiàn)實(shí)和世俗主義的心理輔導(dǎo)，恢復(fù)正常思維模式。[注]李永群：《法國嚴(yán)防極端分子回流》，《人民日?qǐng)?bào)》2016 年12 月3 日第11 版。

2018年2月, 法國政府出臺(tái)新的去極端化計(jì)劃，內(nèi)容涵蓋關(guān)于監(jiān)獄、學(xué)校和社交媒體等的60 條改革措施：一是加強(qiáng)全國各類學(xué)校的價(jià)值觀教育，提高教師辨別學(xué)生受極端主義思想影響的能力。嚴(yán)格私人辦學(xué)條件，向私立學(xué)校派駐特別督學(xué)，預(yù)防出現(xiàn)恐怖主義性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)。二是改變當(dāng)前監(jiān)獄分散關(guān)押極端分子的策略，進(jìn)行集中或隔離看管，防止極端主義思想在監(jiān)獄中傳播。三是加強(qiáng)與各大社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的合作，及時(shí)清除恐怖主義宣傳信息，避免年輕人受到網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的影響。四是將有極端化傾向的公職人員從安全部門調(diào)離或辭退、開放極端分子信息庫以便加強(qiáng)相關(guān)學(xué)科研究、促進(jìn)地方行政和醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)防極端化專業(yè)水平的提升。由此可見，法國政府的新計(jì)劃將教育、司法、科研、網(wǎng)絡(luò)、企業(yè)等均納入去極端化領(lǐng)域，從而更好地預(yù)防極端主義思想的侵襲。[注]龔鳴：《出臺(tái)新計(jì)劃，法國嚴(yán)控極端思想蔓延》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月26日第21版。

三、俄羅斯遏制宗教極端主義的法治實(shí)踐

蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯深受伊斯蘭極端主義和恐怖主義之害。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，俄羅斯制定了大量內(nèi)容嚴(yán)厲的法律文件，采取反恐怖主義和反極端主義分立的立法模式，且兩者相輔相成，構(gòu)建了預(yù)防、打擊宗教極端主義，減輕恐怖活動(dòng)危害的法律體系。

俄羅斯《反極端主義法》于2002年7月實(shí)施，其主要意旨為：第一，明確極端活動(dòng)、極端組織和極端材料的定義。其中，極端活動(dòng)的范疇較為寬泛，包括基于社會(huì)、種族、民族、宗教、語言等原因煽動(dòng)仇恨、宣揚(yáng)排他或優(yōu)劣性以及侵犯他人合法利益，而以暴力方式破壞國家統(tǒng)一，公開聲援、支持恐怖主義活動(dòng)，破壞選舉活動(dòng)，妨礙國家機(jī)關(guān)和公共社會(huì)組織合法活動(dòng)。第二，明確反極端活動(dòng)的基本原則包括：(1)承認(rèn)、尊重、保護(hù)公民和法人的合法利益；(2)法治；(3)公開；(4)俄羅斯聯(lián)邦的安全優(yōu)先；(5)防范極端活動(dòng)的措施優(yōu)先；(6)國家與社會(huì)組織、宗教組織合作；(7)對(duì)極端活動(dòng)不免除處罰。第三，明確禁止社會(huì)組織、宗教組織和其他組織從事極端活動(dòng)，違者將受到警告直至被取締的處罰。第四，明確禁止媒體從事極端材料的傳播，違者將受到警告直至被禁止活動(dòng)的處罰。同時(shí)，禁止使用公共網(wǎng)絡(luò)實(shí)施極端活動(dòng)，違者將被追究行政或刑事責(zé)任。[注]此部分資料來自新疆師范大學(xué)法學(xué)院所譯《俄羅斯聯(lián)邦反極端主義法》，筆者注。俄羅斯《2006年反恐法》規(guī)定,法院在聯(lián)邦總檢察長或其下屬檢察長的聲明基礎(chǔ)上作出判決，認(rèn)定某組織屬于恐怖組織。[注]杜邈：《外國恐怖組織認(rèn)定機(jī)制初探》。

近年來，俄羅斯采取積極主動(dòng)的策略，逐漸擺脫了恐怖主義活動(dòng)頻發(fā)的困局。俄羅斯政府先后公布《聯(lián)邦反恐構(gòu)想》《2020年前國家安全戰(zhàn)略》《2025年前俄聯(lián)邦抵制極端主義戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略性文件，指出極端主義是恐怖主義思想產(chǎn)生的直接根源，必須采取完善反恐怖主義與反極端主義立法等多種防范措施，以保障俄羅斯的國家安全。[注]④ 戴艷梅、鄭迪、唐春華：《恐怖主義思想防范體系構(gòu)建：俄羅斯的實(shí)踐與啟示》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第3期。

2011年，俄羅斯專門成立了反極端主義部際協(xié)調(diào)委員會(huì)。該委員會(huì)的職責(zé)是保障國家打擊極端主義政策的實(shí)現(xiàn)，對(duì)聯(lián)邦和各聯(lián)邦主體的執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)打擊極端主義的行動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)；該委員會(huì)的任務(wù)是編制并提交俄羅斯極端主義的年度報(bào)告、討論制定打擊和消除極端主義的具體措施，等等。[注]龍長海：《俄羅斯應(yīng)對(duì)極端主義網(wǎng)絡(luò)傳播的措施及啟示》，《犯罪研究》2016年第6期。為了應(yīng)對(duì)極端主義的滲透和蔓延，俄羅斯在互聯(lián)網(wǎng)管理、輿論宣傳、文化教育和宗教引導(dǎo)方面做了大量切實(shí)有效的工作。如自2006年起，俄羅斯對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義與極端主義的傳播實(shí)施嚴(yán)厲的刑事制裁。在極端主義曾經(jīng)肆虐的車臣共和國，規(guī)定廣播、電視和報(bào)刊必須開設(shè)40%以上的頻道以及版面對(duì)青年人進(jìn)行道德精神和愛國主義的教育，以加強(qiáng)對(duì)恐怖主義和極端主義的防范。2012年起，根據(jù)政府要求，反恐怖主義與極端主義成為全俄羅斯中學(xué)的基礎(chǔ)課程，目的是讓學(xué)生樹立正確的價(jià)值觀，不能以極端方式看待和解決問題。政府特別強(qiáng)調(diào)，宗教和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)積極參與反對(duì)恐怖主義和極端主義，重要任務(wù)是避免青年人被蠱惑而參加各類宗教極端組織。④

俄羅斯在打擊極端主義的國際合作方面也作出了卓有成效的努力。2001年，上海合作組織各成員國共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》；同年7月16日，中俄簽訂了《睦鄰友好合作條約》，第20條規(guī)定：雙方在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義以及打擊有組織犯罪和非法販運(yùn)毒品、精神藥品、武器等犯罪活動(dòng)方面進(jìn)行積極合作；2004年，俄羅斯和獨(dú)聯(lián)體其他國家簽訂了反對(duì)恐怖主義和極端主義的法律合作協(xié)議；2005年，各國又通過了《合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》；2010年，中俄又簽訂了《關(guān)于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的合作協(xié)定》；2015年以來，俄羅斯對(duì)敘利亞的極端主義團(tuán)體進(jìn)行武力打擊，在重創(chuàng)恐怖組織的同時(shí)，也消滅了大量俄羅斯籍極端恐怖分子，掌握了反對(duì)國際恐怖主義和極端主義的主動(dòng)權(quán)。

四、其他國家遏制宗教極端主義法治實(shí)踐的借鑒和啟示

由上可知，其他國家在遭受極端主義和恐怖主義危害之時(shí)都采取了一系列法治措施予以反制和打擊。通過對(duì)這些法治措施進(jìn)行比較分析，我們可以得出一些有益的借鑒和啟示。

(一)遏制宗教極端主義應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國家安全和保障人權(quán)之間尋求平衡

依法懲治極端主義必須以維護(hù)國家安全為首要目標(biāo)。《俄羅斯反極端主義法》將“國家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”作為反極端活動(dòng)的基本原則。其原因在于：宗教極端主義常常將信仰自由、權(quán)利自由等作為其進(jìn)行極端主義宣傳、實(shí)施極端主義活動(dòng)的法律盾牌，其傳播無孔不入、行為形形色色，經(jīng)常處于法律認(rèn)定和規(guī)制的灰色區(qū)域或模糊地帶。因此，“國家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”為執(zhí)法部門靈活適用法律、有針對(duì)性地打擊各種極端主義行為提供了法律依據(jù)。由此可見，“國家安全優(yōu)先”和“反極端主義措施優(yōu)先”成為反極端主義立法極具特色的原則，值得我國汲取和借鑒。實(shí)際上，一向標(biāo)榜“人權(quán)至上”的歐洲國家也開始注意遏制宗教極端主義對(duì)于維護(hù)國家安全和公共秩序的重要性。2014年，歐洲人權(quán)法院在“S.A.S訴法國”案中，判決支持了法國禁止在公共場所穿戴蒙面服飾的立法，認(rèn)為該法案不存在違反《歐洲人權(quán)公約》的情形，而蒙面則阻礙了“共同生活”,也妨礙了“公共秩序”的維護(hù)。[注]毛俊響：《歐洲人權(quán)法院關(guān)于在公共場所穿戴蒙面服飾的最新法理》，《歐洲研究》2017年第1期。

遏制極端主義應(yīng)當(dāng)以切實(shí)保障人權(quán)為宗旨。司法機(jī)關(guān)追究極端分子刑事責(zé)任，在剝奪和限制其人身自由等基本人權(quán)時(shí)，不得任意而無限度，應(yīng)當(dāng)保證犯罪分子在拘捕、關(guān)押以后的人道待遇和接受公平審判的權(quán)利。更為重要的是，防范、打擊極端主義各項(xiàng)措施對(duì)于克減公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)保持必要的限度。許多國家為了監(jiān)控、收集極端主義和恐怖主義犯罪的情報(bào)和證據(jù)，允許執(zhí)法部門廣泛采取電子監(jiān)聽、秘密搜查、放寬拘捕嫌犯條件、攔截郵件、銀行查賬等方法，這些做法對(duì)公民權(quán)利可能構(gòu)成大范圍克減，其實(shí)施應(yīng)當(dāng)特別慎重且有程序?qū)徍吮Ｕ?。值得借鑒的是，《德國反國際恐怖主義法》和美國的《愛國者法案》都規(guī)定了法律的時(shí)效，屬于“限時(shí)法”，到期若無立法機(jī)關(guān)的授權(quán)則會(huì)失效。[注]趙秉志、杜邈：《反恐立法模式的理性選擇》。這種立法模式對(duì)于特殊時(shí)期國家權(quán)力的擴(kuò)張給予了約束，有利于實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。此外，防范、打擊極端主義和恐怖主義的各項(xiàng)措施不能有種族、民族和宗教的特定“標(biāo)簽化”。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，2009年，法國的阿拉伯人和黑人在街頭被警察盤問的概率比白人高8倍；2010年后，英國穆斯林遭到警察“截停搜身”的次數(shù)是白人的5倍。[注]沈曉晨、史志欽：《反恐怖主義極端化的“歐洲模式”及其政策困境》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017 年第 4 期。這些人權(quán)歧視的做法飽受爭議和批評(píng)。

(二)構(gòu)建統(tǒng)一有效的反極端主義法律體系

美、德、英、法等國家沒有針對(duì)極端主義進(jìn)行專門立法，而是將極端主義與恐怖主義混同規(guī)制的立法模式。但是，這些國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到極端主義與恐怖主義雖有聯(lián)系但迥然有異，并逐步采取有針對(duì)性的措施遏制極端主義。俄羅斯針對(duì)極端主義采取單獨(dú)的立法模式，頒布了《反極端主義法》。此種立法模式的結(jié)構(gòu)體系較為完整清晰，全面規(guī)定了極端主義的內(nèi)涵與類型、法律適用主體、打擊與預(yù)防主體、刑事依據(jù)等；其內(nèi)容條款既包括實(shí)體也包括程序、既包括刑事也包括行政，能夠針對(duì)極端主義形成相對(duì)完善的社會(huì)綜合治理體系。[注]盧有學(xué)、吳永輝：《極端主義犯罪辨析——基礎(chǔ)理論與立法剖析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

在極端主義犯罪的刑事立法方面，將極端主義犯罪作為一種單獨(dú)的犯罪種類進(jìn)行集中規(guī)定可能是各國相關(guān)立法的選擇方向。法國《刑法典》就將恐怖主義犯罪規(guī)定在第4卷的第2編當(dāng)中，歸類為危害民族、國家級(jí)公共安全罪。俄羅斯《刑法典》則集中規(guī)定了極端主義犯罪，明確了極端主義的相關(guān)概念，特別是極端主義行為、極端主義活動(dòng)、極端主義組織，從而與恐怖主義犯罪、普通的刑事犯罪區(qū)別開來。此外，針對(duì)極端主義和恐怖主義犯罪的特殊復(fù)雜性應(yīng)當(dāng)設(shè)立特殊的刑事追訴程序。一般而言，法治國家在刑事程序中，對(duì)犯罪嫌疑人采取人身羈押、搜查、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施之前，必須經(jīng)由法院批準(zhǔn)，獲得司法令狀后方可實(shí)施。不過，現(xiàn)在很多國家通過法律授予的權(quán)力將審查權(quán)賦予了檢察官，以便實(shí)現(xiàn)迅速打擊犯罪的目的，這種方式無疑“有利于檢察機(jī)關(guān)盡快熟悉證據(jù)和案情，減少審查起訴的時(shí)間，提高訴訟效率”[注]杜邈：《預(yù)防和懲治恐怖主義：國外檢察制度發(fā)展的新特征》，《檢察日?qǐng)?bào)》2010年8月9日第3版。。

(三)建立完善的極端主義組織認(rèn)定模式

遏制宗教極端主義的前提是對(duì)極端主義組織進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定。一方面，此種認(rèn)定、公布的過程和結(jié)果有利于社會(huì)公眾明確認(rèn)知宗教極端主義的危害和結(jié)果；另一方面，認(rèn)定程序的規(guī)范化和法治化有利于增強(qiáng)行政司法機(jī)關(guān)防范和打擊宗教極端主義的公信力、針對(duì)性和有效性。

就以往的實(shí)踐來看，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都將目光聚集于對(duì)恐怖主義組織的認(rèn)定，形成兩種認(rèn)定模式：(1)司法認(rèn)定模式，即由檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由法官最終裁決，裁決結(jié)果作為刑事制裁的依據(jù)。俄羅斯、德國、法國和意大利均采取類似的司法認(rèn)定模式。(2)行政認(rèn)定模式，即由一國行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)某一組織是否為恐怖組織進(jìn)行確認(rèn)。比較而言，行政認(rèn)定模式的特點(diǎn)在于：一是主動(dòng)性強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)在某一恐怖組織采取行動(dòng)前即可“先發(fā)制人”地主動(dòng)出擊；二是效率高，行政機(jī)關(guān)通常可一次識(shí)別和判定多個(gè)恐怖組織。

然而，司法認(rèn)定和行政認(rèn)定絕非截然對(duì)立。當(dāng)今世界多數(shù)國家都實(shí)行兩者結(jié)合的雙軌制模式，行政認(rèn)定通過甄別和處罰等措施突出防范和打擊的及時(shí)性、司法認(rèn)定則通過訴訟程序裁決追究刑事責(zé)任彰顯懲治的公正性與合法性，兩者相互配合銜接，共同完成對(duì)恐怖組織的認(rèn)定懲處任務(wù)；同時(shí)，完善配套的監(jiān)督和救濟(jì)程序又是保證認(rèn)定工作公正和有效的必要基礎(chǔ)。對(duì)恐怖組織的認(rèn)定程序同樣適用于極端組織，如俄羅斯《反極端主義活動(dòng)法》規(guī)定的關(guān)于宗教極端主義組織認(rèn)定程序與恐怖組織相同。

(四)加強(qiáng)反極端主義和反恐怖主義的國際合作

極端主義犯罪與恐怖主義犯罪從來都具有跨國和國際化的顯著特征，單憑一個(gè)國家很難獨(dú)立防范和懲治此類犯罪。這就要求各個(gè)國家必須攜起手來，在情報(bào)交流、罪犯引渡、案件偵查等方面加強(qiáng)合作，才能共同應(yīng)對(duì)這一世界性難題。美國一直通過打造各種平臺(tái)，試圖協(xié)調(diào)各國在反對(duì)國際恐怖主義和極端主義方面采取統(tǒng)一行動(dòng)，以期掌握相關(guān)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。除了奧巴馬時(shí)期設(shè)立的全球反恐論壇外，2018年2月27日，美國邀請(qǐng)約90個(gè)國家和組織的代表，在華盛頓召開反對(duì)恐怖主義和極端主義的國際執(zhí)法合作會(huì)議，探討如何進(jìn)一步打擊極端組織“ISIS”的殘余勢(shì)力，并就下一階段的相關(guān)行動(dòng)協(xié)調(diào)立場和策略。[注]朱東陽：《打擊“伊斯蘭國”執(zhí)法會(huì)議呼吁加強(qiáng)國際執(zhí)法合作》，http://news.sina.com.cn/w/2018-02-28/doc-ifyrzinh0146269.shtml，最后訪問時(shí)間：2018年6月3日。德國的《反國際恐怖主義法》對(duì)《外國人法》和《避難法》作了修改，加強(qiáng)與其他國家的合作力度，在簽證程序方面強(qiáng)化信息交流，擴(kuò)大了外國人簽證檔案登記的內(nèi)容，以阻止外國恐怖分子入境德國和在德國居住、逗留。[注]張美英：《德國與歐盟反恐對(duì)策及相關(guān)法律研究》，北京：中國檢察出版社，2007年，第90頁。俄羅斯也非常重視在國際組織框架或單邊合作框架下反對(duì)恐怖主義和極端主義的合作。近年來，上海合作組織、獨(dú)聯(lián)體等國際組織也都在反對(duì)恐怖主義和極端主義領(lǐng)域做出了相應(yīng)的改革，建立了多邊合作機(jī)制，開展了國際間的深層次合作，極大地遏制了跨國恐怖主義和極端主義犯罪的頻發(fā)態(tài)勢(shì)。