推進“放管服”改革仍需政府來主導*
——基于新疆北部地區(qū)“放管服”工作調(diào)研報告

胡婷

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校，新疆 烏魯木齊 830000）

1 新疆北部地區(qū)推進“放管服”改革的特點與成效

1.1 簡政放權(quán)，進一步激活了市場活力

各地市按照黨中央、國務院和自治區(qū)的部署，利用現(xiàn)有條件，理清權(quán)責清單，取消調(diào)整審批事項，壓縮審批時間，改善營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，使辦事群眾和企業(yè)有了更多的獲得感。

一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，最大限度放權(quán)市場。重點是制定本地區(qū)行政許可事項通用目錄，行政許可事項由地市統(tǒng)一管理。如：克拉瑪依市全面推行清單管理制度，全面清理行政審批事項，將各部門審批事項由原來的447項，減少為現(xiàn)在的155項，減少率為65.32%.阿勒泰地區(qū)本級取消行政許可事項114項，壓減率達42.22%，塔城地區(qū)本級減少行政許可審批事項114項，精簡率45.97%.

二是全面加快審批速度，大幅提升審批效率。重點是全面推行行政審批權(quán)向一個政府服務大廳集中。實施行政審批“四個一批”制度（下放一批、簡化一批、直接受理一批、審批改備案一批）?？死斠朗袑嵭泻藴手频捻椖浚煞ǘ?0個工作日壓縮為7個工作日內(nèi)完成，備案項目在3個工作日內(nèi)完成，辦事效率明顯提高。

三是規(guī)范行政收費和涉企收費。塔城地區(qū)共取消行政事業(yè)性收費80項，免征行政事業(yè)行收費25項，減征行政事業(yè)性收費9項，停征行政事業(yè)性收費12項，免征政府性基金5項。阿勒泰地區(qū)取消、暫停商業(yè)銀行部分基礎(chǔ)金融服務收費以及降低增值稅稅控系統(tǒng)產(chǎn)品、維護服務價格等涉企收費標準調(diào)整后，2017年為企業(yè)、個人減負3050萬元。

四是深化商事制度改革，實現(xiàn)企業(yè)“多證合一”。重點是將大部分市場準入類行政許可，按法定程序交由市場監(jiān)管部門集中實施?？死斠朗袑⒐病⑸虅?、海關(guān)和出入境檢驗檢疫進行整合，全面實行的“12證合一、一照一碼”登記制度改革。

1.2 放管結(jié)合，促進了社會公平正義

各地市按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的要求，完善了市場監(jiān)管體制，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，為營商環(huán)境創(chuàng)造了條件。

一是全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立了“一單兩庫一細則”制度，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開[1]。企業(yè)和群眾普遍對“雙隨機、一公開”監(jiān)管方式表示認可。

二是積極探索綜合執(zhí)法制度建設(shè)，建立聯(lián)合懲戒機制，重拳監(jiān)管，整治和打擊各類違法經(jīng)營活動?？死斠朗邢刃薪M建市場監(jiān)管局，開展具有自身特色的市場監(jiān)管體制改革。阿勒泰地區(qū)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，全面推動跨部門聯(lián)合檢查，將阿勒泰市作為試點，將7類行政執(zhí)法職權(quán)合并組建行政執(zhí)法局，探索推行行政執(zhí)法“多帽合一”。通過實行黑名單制度，對失信企業(yè)實行聯(lián)合懲戒，使“一處違法，處處受限”，讓企業(yè)自覺維護自身的信用、信譽。

1.3 優(yōu)化服務，提高了辦事效率

各地市能夠按照國務院“放管服”要求，圍繞打造服務型政府，提高政務服務效率和辦事效率，使群眾生活辦事更加便利，以企業(yè)群眾獲得感和滿意度為標尺，著力打通服務群眾最后一公里。

一是持續(xù)開展減證便民行動，著力解決煩擾群眾的各種奇葩證明、循環(huán)證明、重復證明，減少不必要的重復舉證。克拉瑪依市17個戶籍派出所均已開放“居民身份證異地受理”工作，簡化往來港澳臺通行證出入境證件申請流程。5個聯(lián)合辦稅服務廳均已實現(xiàn)“一卡繳兩稅”。

二是大力提升與群眾生活密切相關(guān)的公用事業(yè)服務質(zhì)量和效率，對供水、供電、供氣、供暖等公用事業(yè)單位及銀行等服務機構(gòu)加強監(jiān)管，引入社會評價，促進其提高服務水平。克拉瑪依市政府“自加壓力”，著力構(gòu)建審批事項最少、審批時間最短、企業(yè)和群眾辦事便捷、監(jiān)管依法依規(guī)、服務熱情周到，法治化、公開化、透明化的政府服務“軟環(huán)境”，為企業(yè)和群眾提供公開、公正、透明、高效的辦事創(chuàng)業(yè)環(huán)境,得到人民群眾廣泛好評。

三是加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，推動政府部門在協(xié)同聯(lián)動、流程再造、系統(tǒng)整合等方面進行改革，提升線上線下一體化服務能力?？死斠朗薪Y(jié)合本地智慧城市建設(shè)和電子政務工作實際，積極開展網(wǎng)上行政審批和電子監(jiān)察平臺的建設(shè)工作。已有42家單位共136個窗口入駐了行政服務中心實體大廳。作為全國先進單位，布爾津縣車管所開展微信預約，上門服務，把“等待群眾找上門”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃由祥T找群眾”，為群眾辦事提供了方便。

2 推進“放管服”改革存在的主要問題

2.1 “放管服”改革整體統(tǒng)籌、聯(lián)動性不夠

仍存在審批職能交叉、變相審批以及審批“體外循環(huán)”的問題，手續(xù)繁雜、證明繁多的頑癥痼疾還沒有得到徹底根治。部分地市部門下放部分審批權(quán)的同時，沒有將人員編制、技術(shù)設(shè)備、資金等同步下放，放權(quán)接權(quán)不銜接，影響審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)的正常行使。審批環(huán)節(jié)多、時限長，已成為影響有效投資的障礙。雖然對投資項目的審批時限進行了壓縮，但項目涉及到土地、人防等業(yè)務時，仍然存在審批層級多、程序繁瑣的問題，審批效率不高，業(yè)務協(xié)同不夠。

2.2 事中事后監(jiān)管改革不深入

“雙隨機一公開”還沒有實現(xiàn)全覆蓋，“一單兩庫一細則”還不健全，跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法機制還未形成，社會信用聯(lián)合懲戒機制還不完善。在線審批監(jiān)管平臺整合不夠，相關(guān)部門雖然并行使用本系統(tǒng)辦公，但協(xié)同不緊密，影響辦事效率。各縣市工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)雖然已基本完成“三合一”綜合執(zhí)法改革工作，但地市本級還未完成綜合執(zhí)法改革，社會信用聯(lián)合懲戒機制還不完善。

2.3 政務服務大廳建設(shè)、運行不規(guī)范

部分縣市仍沒有按照“兩集中、兩到位”的要求建設(shè)和運行政務服務中心。辦事大廳標準化不高，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和部門協(xié)同辦公。塔城地區(qū)政務服務大廳進駐部門少、功能不全，行政審批“體外循環(huán)”現(xiàn)象較普遍。除烏蘇、沙灣外，其他縣（市）有些縣市沒有政務服務大廳。額敏縣國土局服務大廳辦理不動產(chǎn)登記周期較長，市場監(jiān)督管理局服務大廳不規(guī)范。裕民縣市場監(jiān)督管理局服務大廳權(quán)力清單、辦事指南、辦理流程懸掛位置不醒目，群眾辦事不便[2]。阿勒泰地區(qū)政務服務大廳建設(shè)不均衡，進駐部門少，7個縣市中只有阿勒泰市、福?？h、富蘊縣建設(shè)了政務大廳，政務服務平臺“一體化”推進緩慢。公共資源交易領(lǐng)域，未實現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一專家?guī)?、統(tǒng)一收費。部分縣（市）沒有成立行政服務中心，政務服務平臺未向基層延伸，平臺縱向到底“一張網(wǎng)”的目標還未實現(xiàn)。其他各縣均沒有建設(shè)政務大廳。克拉瑪依市作為自治區(qū)試點地區(qū)，政務服務起步早、推進快、標準高，但也有發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，白堿灘區(qū)政務服務大廳建設(shè)功能不夠完善，設(shè)置不夠規(guī)范，非政府人員穿工作服，在大廳內(nèi)從事代辦土地證、房產(chǎn)證業(yè)務，收取服務費，身份錯位，影響政府公信力。

2.4 辦事流程優(yōu)化不夠、協(xié)同辦公程度較低

政務服務功能有待完善，信息資源還沒有實現(xiàn)共享，部門數(shù)據(jù)孤島、壁壘仍然存在，協(xié)同辦公受到限制。政務信息資源分布多頭化，政務信息資源共享機制還需完善，信息互聯(lián)互通、資源共享需自上而下進一步協(xié)同。商事制度改革領(lǐng)域，“多證合一、一照一碼”改革還不徹底，營業(yè)執(zhí)照之后的手續(xù)仍然繁雜。塔城地區(qū)政務服務大廳未出臺政務服務大廳建設(shè)、運行相關(guān)制度，協(xié)同辦公程度低，服務功能不完善，政務服務能力整體不高。地市政務服務中心辦事指南和辦事流程未及時更新，群眾對辦事事項、流程、時限了解不夠。群眾停車不便，室內(nèi)燈光較暗，LED屏和觸屏查詢機未開機，辦公環(huán)境不整潔，沒有功能區(qū)示意圖。地（市）、額敏縣、裕民縣部分窗口工作人員業(yè)務水平不高，對本部門的業(yè)務范圍、工作流程、辦事時限不熟悉。不動產(chǎn)登記時限超過3個月。阿勒泰地區(qū)部分縣（市）部分服務窗口充當收發(fā)室角色，便民服務措施不到位，有的工作人員業(yè)務不熟練，與“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”還有一定差距。地區(qū)本級具有行政審批職能的單位41個，僅有11個進駐地區(qū)行政服務中心，群眾辦事不方便，辦事效率低，與“最多跑一次”還有一定差距。地區(qū)辦稅大廳不便民，群眾等候時間較長。辦事環(huán)節(jié)有堵點，有企業(yè)反映辦理消防手續(xù)時間較長。個別社區(qū)存在便民服務不到位、業(yè)務水平不高的問題。

2.5 “互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”水平不高

部分地市推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”進程緩慢，實體政務大廳服務能力提升不夠，與網(wǎng)上服務平臺融合較慢，還沒有形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式。推進實體政務大廳向網(wǎng)上延伸不夠，業(yè)務系統(tǒng)整合不力，服務資源沒有得到有效統(tǒng)籌，服務標準不夠統(tǒng)一，還不能做到無縫銜接、合一通辦[3]。塔城地區(qū)政務服務平臺跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域整合、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公還未起步，線上線下辦事程度低，與國務院和自治區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求差距較大，與群眾辦事需求距離較大。阿勒泰地區(qū)各部門均建有自己的業(yè)務辦理系統(tǒng)，或獨立運行，或與上級部門聯(lián)通，部門之間數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享難度較大，形成了“信息孤島”，在線審批事項推進不夠，制約“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作推進。

3 進一步推進“放管服”改革的建議

從以上問題可以看出在推進“放管服”改革進程中，無論從制度還是能力都還有不完善不成熟的方面。而從管理學中的“領(lǐng)導生命周期理論”的觀點和角度來分析，當下屬還沒有完全達到成熟的狀態(tài)時，領(lǐng)導行為仍然要以管理和指導為主。

基于此理論，我們也不難發(fā)現(xiàn)在新疆地區(qū)許多領(lǐng)域許多層面還需要政府加大力度培育和引導。因此，政府在“放管服”的過程中要循序漸進，逐步“培育”出完善的制度和機制以及成熟的工作隊伍，才能真正放權(quán)于社會，放權(quán)于市場，而在這之前政府應該有所作為，從狹義的角度來說，仍然要扮演好“大政府”的角色，以切實增強群眾和企業(yè)獲得感作為衡量改革成效的標準，聚焦總目標，堅持問題導向，大力推動“最多跑一次”改革。

3.1 進一步強化組織領(lǐng)導

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，學習貫徹落實黨的十九大精神，按照習近平總書記提出的“該放給市場和社會的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位”的要求，樹立總目標意識，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務型政府[4]。要按照黨中央、國務院部署和自治區(qū)黨委、人民政府的要求，加強組織領(lǐng)導，統(tǒng)一指揮調(diào)度，調(diào)動各部門積極性，形成合力，積極推進“放管服”改革工作。

3.2 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突破關(guān)鍵領(lǐng)域和事項

一是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。認真分析“放管服”改革存在的瓶頸問題，對清權(quán)限權(quán)、權(quán)力下放、“雙隨機一公開”、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公、證照分離、多證合一、中介服務等關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，解剖麻雀，開展針對性調(diào)查研究，加強督導督查，并形成切實可行的改革舉措。二是在關(guān)鍵領(lǐng)域和事項尋求突破。按照國家要求，借鑒內(nèi)地先進經(jīng)驗，結(jié)合新疆實際，突出執(zhí)行力優(yōu)勢，在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、減費降稅、有效投資、公平競爭、減證便民和政務服務等關(guān)鍵領(lǐng)域和事項尋求突破，形成改革“破窗”效應，切實增強群眾的獲得感和認可度。

3.3 加快服務體系建設(shè)，提高政務服務水平

加快推進政務服務體系建設(shè)，打造線上線下融合、多級聯(lián)動的政務服務平臺。著力破解“信息孤島”，建成全區(qū)網(wǎng)上統(tǒng)一身份認證體系、統(tǒng)一支付體系、統(tǒng)一電子證照庫，推動跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同[5]；加快實體辦事大廳規(guī)范化建設(shè)，推動政務服務平臺向基層延伸，實現(xiàn)公眾和企業(yè)辦事網(wǎng)上直辦、就近能辦、同城通辦、異地可辦。提高政務服務效率和透明度，降低制度性交易成本，持續(xù)改善營商環(huán)境，深入推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，讓企業(yè)和群眾“少跑腿、好辦事、不添堵”[5]。

3.4 加強督查考評，落實改革工作

建立健全“放管服”改革推進機制，實現(xiàn)改革任務清單化、責任分工具體化、進度掌握實時化、成果統(tǒng)計智能化、督查督辦高效化、工作推動協(xié)調(diào)化，穩(wěn)步推進自治區(qū)“放管服”改革。以落實工作責任制為重要抓手，采取明察暗訪等方式，完善督查考評機制。對工作積極主動、成效明顯的部門和地方，予以通報表揚和政策激勵；對落實不力的，予以通報批評；對失職瀆職的，嚴肅追究責任[6]。