行政公益訴訟實(shí)踐之問題與對(duì)策探究

陸蔚紅　翁芳潔　周焬喆

摘 要 2017年7月1日，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。從各地實(shí)踐看，公益訴訟案件尤其是行政公益訴訟案件，在維護(hù)國家和社會(huì)公共利益、促進(jìn)法治政府建設(shè)上起到積極作用。本文以海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費(fèi)征繳行政公益訴訟案為例，對(duì)行政公益訴訟基礎(chǔ)實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行剖析，進(jìn)而為公益訴訟制度的完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 基層實(shí)踐 問題

作者簡介：陸蔚紅、翁芳潔、周焬喆，嘉興市海鹽縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.302

一、行政公益訴訟概述

習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)的賀信中突出強(qiáng)調(diào)：檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任；中國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量。維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益始終是檢察機(jī)關(guān)的重大責(zé)任和核心使命，除傳統(tǒng)的審查逮捕、公訴等業(yè)務(wù)外，公益訴訟制度將成為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的又一重大制度設(shè)計(jì)。

長久以來，老百姓習(xí)慣了明哲保身的處世哲學(xué)，對(duì)于違法損害公共利益或者行政機(jī)關(guān)拒不履行維護(hù)公共利益的行為，往往出于“多一事不如少一事”的考慮，無人問津。以往許多公益受損案件，因?yàn)槿狈m格原告導(dǎo)致公共利益一直處于受損狀態(tài)，如果行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)積極作為，那么社會(huì)公益就無法回復(fù)到圓滿狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立，賦予檢察機(jī)關(guān)用檢察權(quán)來制約行政權(quán)的職能，不僅是維護(hù)公益的現(xiàn)實(shí)需要，也將對(duì)規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行發(fā)揮重要作用。

從辦案實(shí)踐來看，絕大多數(shù)公益訴訟案件都是由基層院辦理，基層院在公益訴訟案件辦理中所遇到的問題具有典型性、代表性，公益訴訟制度將伴隨這些問題的解決而不斷完善。本文以海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費(fèi)行政公益訴訟案為例，剖析海鹽縣院在案件辦理過程中遇到的問題，并提出針對(duì)性建議，為行政公益訴訟制度的頂層設(shè)計(jì)提供參考。

二、行政公益訴訟基層實(shí)踐中存在的問題

（一）案件線索發(fā)現(xiàn)不暢

《行政訴訟法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定公益訴訟的案件線索應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的，即公訴、偵監(jiān)、控申等業(yè)務(wù)部門在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)后移送民行部門的，但由于這些部門并不開展公益訴訟相關(guān)工作，對(duì)公益訴訟欠缺了解，在一定程度上可能遺漏部分線索。

原自偵部門在辦理職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益或公共利益受損的線索是公益訴訟案件線索的重要來源。但國家監(jiān)察體制改革、自偵部門的整體轉(zhuǎn)隸，給公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)帶來新難題。

（二）基層民行力量薄弱，缺乏專業(yè)人才

民行部門的人員配置歷來與公訴、偵監(jiān)等部門無法相比，基層院的民行部門大多只有一個(gè)員額檢察官和一二個(gè)助理。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，很多檢察院的民行和控申等部門進(jìn)行合并，部門人員在絕對(duì)數(shù)量上雖有所增加，但從實(shí)踐來看，部門內(nèi)部大多劃分為不同辦案組，民行案件仍由原民行科人員辦理，因而基層民行力量仍然比較薄弱；行政公益訴訟所涉及的國有土地使用權(quán)出讓、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，對(duì)檢察干警的理論水平、業(yè)務(wù)能力等都提出了更高的要求，而基層民行檢察干警整體的業(yè)務(wù)水平、專業(yè)知識(shí)等與行政公益訴訟尚無法匹配，仍存在不小差距。

（三）調(diào)查取證存在困難

行政公益訴訟是行政訴訟的一種特殊類型，依然受行政訴訟法規(guī)制，在具體的訴訟中適用舉證責(zé)任倒置原則，即由被告行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)證明行政行為合法性等的舉證責(zé)任。依據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)如向法院提起行政公益訴訟，需提供公益訴訟起訴書、被告違法行使職權(quán)或不作為致使國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料、檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。從嚴(yán)格意義上講，此條文不單單是檢察機(jī)關(guān)的初步證明責(zé)任，更應(yīng)該是法院對(duì)行政公益訴訟的受理?xiàng)l件之一。

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)，但是并未對(duì)不予配合的情形提供任何救濟(jì)性保障措施。尤其是在博弈較為激烈的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)取證既無強(qiáng)制措施也無救濟(jì)方式，即意味著檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證不具有剛性的法律強(qiáng)制力，如果相關(guān)方不配合，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證上將困難重重。海鹽縣院在辦理系列人防易地建設(shè)費(fèi)征繳行政公益訴訟案過程中，案件相關(guān)證據(jù)如建設(shè)工程規(guī)劃許可證、人防結(jié)建面積核算表等證據(jù)大多從人防辦獲取，如果海鹽縣院對(duì)人防主管部門依法提起行政公益訴訟，則其余人防案件的相關(guān)證據(jù)還能否順利從人防主管部門調(diào)取，人防部門是否還會(huì)主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)辦案？情況是不容樂觀的。

行政公益訴訟案件所涉領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，調(diào)查取證的難度較大，而基層民行檢察人員尚未適應(yīng)公益訴訟證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求，業(yè)務(wù)能力尚不能完全適應(yīng)調(diào)查核實(shí)需要。在海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費(fèi)征繳行政公益訴訟案中，案件所涉及的人防圖紙、房地產(chǎn)規(guī)劃等較為專業(yè)，我們?cè)诔墙n案館查閱檔案時(shí)比較困難，如果沒有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才協(xié)助，可能無法有效調(diào)取重要證據(jù)；檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中需采取專業(yè)技術(shù)手段，如鑒定、勘驗(yàn)等，但基層民行力量大多欠缺專業(yè)人才、相應(yīng)技術(shù)手段等，并在經(jīng)費(fèi)等保障上較為乏力。如果海鹽縣院要對(duì)人防主管部門提供的相關(guān)項(xiàng)目應(yīng)建、實(shí)建人防面積進(jìn)行核實(shí)，則需委托專業(yè)測(cè)繪公司進(jìn)行測(cè)算，所需相關(guān)費(fèi)用較大，而在環(huán)境公益訴訟案件中對(duì)污染情況的鑒定費(fèi)用則更高，如水污染。

（四）訴前程序中行政機(jī)關(guān)整改到位認(rèn)定難

檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使損害國家利益或公共利益，要先通過發(fā)出訴前檢察建議的方式來督促其履職或糾正違法。訴前程序既能節(jié)約司法資源，也能有效維護(hù)公益，從實(shí)踐來看，大部分案件在訴前程序就已結(jié)案。不同的行政機(jī)關(guān)有不同的職責(zé)，這就導(dǎo)致在行政機(jī)關(guān)是否整改到位上缺乏客觀、明確的標(biāo)準(zhǔn)，需要結(jié)合個(gè)案情況進(jìn)行判斷；從另一方面講，某些案子中行政機(jī)關(guān)在檢察建議2個(gè)月的回復(fù)期內(nèi)仍難以整改到位。

海鹽縣院在辦理人防案件過程中，在向人防主管部門發(fā)出訴前檢察建議后曾多次前往溝通，人防辦始終回復(fù)表示其一直在向相關(guān)當(dāng)事人征繳人防易地建設(shè)費(fèi)，但案件始終未進(jìn)入立案處罰程序，從這一點(diǎn)上來講，縣人防主管部門仍處于不作為狀態(tài)。但依據(jù)《浙江省人民防空行政處罰程序規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，人防主管部門在作出處罰決定后要經(jīng)過法定救濟(jì)期限（即行政復(fù)議或行政訴訟期限）后才能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這一時(shí)間段最起碼要半年以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過檢察建議2個(gè)月的回復(fù)期限。這意味在回復(fù)期內(nèi)在涉案企業(yè)等不主動(dòng)繳納的情況下，人防主管部門無法將人防易地建設(shè)費(fèi)征繳到位。從維護(hù)公益角度出發(fā)，我們辦案的目的就是把人防易地建設(shè)費(fèi)征繳到位，防止國有財(cái)產(chǎn)流失。如果人防主管部門回復(fù)已進(jìn)入立案處罰程序，經(jīng)過法定期限后會(huì)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，那是否屬于整改到位？

三、推進(jìn)基層行政公益訴訟工作的對(duì)策

（一）內(nèi)外兼修，拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道

公益訴訟是檢察工作新的增長極，各檢察機(jī)關(guān)需高度重視，充分發(fā)揮“檢察一盤棋”精神，在鞏固提升內(nèi)部線索移送機(jī)制的同時(shí)，可把公益訴訟列入全院干警業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)計(jì)劃。為避免公訴、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門可能遺漏公益訴訟線索，部分檢察機(jī)關(guān)也在積極探索突破現(xiàn)有辦案模式，如義烏的“三檢并行”模式，即民行檢察官除原有職責(zé)外，還將辦理涉及公益訴訟領(lǐng)域的刑事案件，如對(duì)涉嫌破壞環(huán)境資源保護(hù)罪、生產(chǎn)銷售假藥劣藥罪等刑事案件進(jìn)行審查起訴，對(duì)案件中的公益訴訟線索進(jìn)行摸排，最大限度避免遺漏。同時(shí)，對(duì)行政訴訟法等規(guī)定的公益訴訟案件的線索應(yīng)是“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的”做寬泛解釋，不能僅僅局限于業(yè)務(wù)部門在辦案中發(fā)現(xiàn)，還應(yīng)包括舉報(bào)、信訪、其他機(jī)關(guān)移送和新聞媒體報(bào)道等情形。海南省檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)了公益訴訟線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，最高獎(jiǎng)勵(lì)1萬元，從獎(jiǎng)勵(lì)的角度激發(fā)公眾對(duì)公益訴訟案件線索的舉報(bào)，這是地方檢察機(jī)關(guān)為拓寬線索來源進(jìn)行的有益探索。

伴隨各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立，各監(jiān)察委在查處職務(wù)犯罪等履職過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索將成為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重要線索來源之一。在厘清監(jiān)察委和檢察機(jī)關(guān)各種職能權(quán)限的基礎(chǔ)上，應(yīng)科學(xué)設(shè)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接制度，明確線索移送、信息共享等內(nèi)容。海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費(fèi)征繳行政訴訟案相關(guān)線索正是通過海鹽縣院與縣監(jiān)察委建立的線索雙向移送機(jī)制發(fā)現(xiàn)的。同時(shí)，海鹽縣院也與縣12345政務(wù)服務(wù)熱線建立了線索移送機(jī)制，其會(huì)將受理群眾來電中收集的公益訴訟、行政執(zhí)法監(jiān)督等線索定期推送給海鹽縣院。

（二） 充實(shí)基層民行力量，提高業(yè)務(wù)能力

公益訴訟工作順利開展的關(guān)鍵是“人”，既要抓“量”又要抓“質(zhì)”?；鶎訖z察機(jī)關(guān)應(yīng)將理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力過硬的人才充實(shí)到民行部門，配齊配強(qiáng)民行檢察隊(duì)伍；必須加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，可通過邀請(qǐng)專家授課、實(shí)地調(diào)研等多種方式全方位提升檢察干警的業(yè)務(wù)能力和辦案水平。海鹽縣院在辦理人防案件過程中，曾多次開展人防相關(guān)法律法規(guī)的專題學(xué)習(xí)活動(dòng)，對(duì)案件涉及的法律條款、新舊法條的適用等進(jìn)行討論。

在碰到疑難復(fù)雜的公益訴訟案件時(shí)，專家咨詢制度是解決疑難專業(yè)問題的重要路徑。有條件的基層檢察院可選聘一批在生態(tài)環(huán)境、審計(jì)、食藥安全等方面的專家組成公益訴訟專家?guī)?，及時(shí)協(xié)助檢察機(jī)關(guān)解決辦案過程中遇到的專業(yè)難題，為公益訴訟案件辦理提供充足技術(shù)保障。

（三）加強(qiáng)調(diào)查取證程序性保障措施構(gòu)建

筆者認(rèn)為可以參照法院的失信被執(zhí)行人名單構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)的拒不配合調(diào)查取證名錄，記錄不配合調(diào)查取證的單位和個(gè)人名單。如在行政公益訴訟調(diào)查取證中行政機(jī)關(guān)不配合，則通報(bào)本級(jí)人大及其常委會(huì)和政府，人大及其常委會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，本級(jí)政府是相關(guān)行政部門的上級(jí)，都有權(quán)對(duì)相關(guān)行政部門進(jìn)行監(jiān)督；如有不配合調(diào)查取證的個(gè)人，則通報(bào)其單位。如果相關(guān)國家工作人員拒不配合情節(jié)嚴(yán)重涉及瀆職的，則將相關(guān)線索移送監(jiān)察委。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可充分發(fā)揮輿論及公眾監(jiān)督的作用，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)公告等措施將正在辦理的行政公益訴訟案件向全社會(huì)公布，為案件的順利辦理營造良好的輿論氛圍。

在調(diào)查取證中為彰顯司法權(quán)威，形成隱形威懾力，司法警察協(xié)同辦案將是一大助力，也是監(jiān)察體制改革后司法警察轉(zhuǎn)型再起航、全面融入司法辦案的重要路徑，部分地方檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐探索中形成的“1+1+2”公益訴訟辦案模式，即1名員額檢察官+1名檢察官助理+2名司法警察的陣容組合，為公益訴訟案件調(diào)查取證的順利開展提供充足保障。

（四）科學(xué)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)整改到位標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)在訴前檢察建議回復(fù)期內(nèi)是否依法履職或糾正違法到位是檢察機(jī)關(guān)是否提起行政公益訴訟的決定因素，而行政公益訴訟訴前程序的目的是督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職或糾正違法，既能節(jié)約司法資源又能維護(hù)公共利益。

筆者認(rèn)為可從行為和效果兩方面來科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)是否整改到位。一方面行政機(jī)關(guān)是否積極采取行動(dòng)去糾正違法或切實(shí)依法履職，另一方面行政機(jī)關(guān)的行為是否取得實(shí)際效果、有效維護(hù)了國家利益或社會(huì)公共利益。如果行政機(jī)關(guān)積極采取行動(dòng)，但未取得實(shí)際效果或效果不明顯，國家利益或社會(huì)公共利益仍處于侵害狀態(tài)，那也就無法認(rèn)定行政機(jī)關(guān)整改到位。在海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費(fèi)行政公益訴訟案中，人防主管部門一直向海鹽縣院回復(fù)其正在向相關(guān)涉案人積極征繳人防易地建設(shè)費(fèi)，但始終未進(jìn)入核心的立案處罰程序，故從行為上來講人防主管部門就沒有整改到位。

假設(shè)人防部門對(duì)相關(guān)涉案人進(jìn)入立案程序，其按照《浙江省人民防空行政處罰程序規(guī)范》相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行起碼要半年以上，無論最后是否執(zhí)行成功，至少在檢察建議的回復(fù)期內(nèi)國家利益仍處于受侵害的狀態(tài)，那從效果上來講人防主管部門就沒有整改到位。從行為和效果兩方面分別看將得出不同的結(jié)論，那么綜合來講人防主管部門是否整改到位仍需商榷。

（五） 積極探索，拓寬行政公益訴訟制度案件范圍

行政訴訟法在行政公益訴訟制度案件范圍的規(guī)定上在四大領(lǐng)域外以一個(gè)“等”字作為兜底，為檢察機(jī)關(guān)積極探索拓寬行政公益訴訟案件范圍留下空間。除了生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等四大領(lǐng)域外，實(shí)際還存在因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益受侵害的其他領(lǐng)域的案件，而這些案件因沒有特定主體起訴，訴訟主體始終存在缺位，導(dǎo)致國家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

事物總是在實(shí)踐中不斷發(fā)展的。隨著行政公益訴訟的不斷推進(jìn)，“等”字必將發(fā)揮擴(kuò)大案件范圍的作用。高檢院決定今年對(duì)侵害英雄烈士名譽(yù)案件提起公益訴訟進(jìn)行研究，正是對(duì)以后可能的公益訴訟案件范圍的擴(kuò)大進(jìn)行鋪墊積累。除此以外，檢察機(jī)關(guān)也可對(duì)違法審批、不當(dāng)使用政府財(cái)政資金等侵害公共利益的行為提起行政公益訴訟進(jìn)行積極探索，形成有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)頂層設(shè)計(jì)提供參考。

學(xué)術(shù)界對(duì)行政公益訴訟案件范圍的擴(kuò)大也抱有積極期待，如王春生教授建議對(duì)不積極實(shí)施權(quán)力清單、不善意地實(shí)施權(quán)力清單、越權(quán)行使權(quán)力清單等行為提出檢察建議；對(duì)因不實(shí)施權(quán)力清單而造成公共利益損害的，還可以提起行政公益訴訟。理論較實(shí)務(wù)具有一定的超前性，檢察機(jī)關(guān)在積極探索過程中應(yīng)注意與理論界的交流溝通，善于聽取專家學(xué)者的意見建議，并切實(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成果。

四、結(jié)語

行政公益訴訟工作任重而道遠(yuǎn)，而基層院是行政公益訴訟工作的主陣地，整個(gè)行政公益訴訟制度的完善和發(fā)展都應(yīng)以基層的實(shí)踐需要為導(dǎo)向，本文以海鹽縣院辦理的人防案件為例，對(duì)海鹽縣院在案件辦理中所遇問題進(jìn)行簡要分析并提出相應(yīng)建議，希望能為整個(gè)行政公益訴訟制度的發(fā)展提供參考。