簡述排污許可證在環(huán)境管理過程中發(fā)揮的作用

于 群

(葫蘆島市環(huán)境監(jiān)測中心站，遼寧 葫蘆島 125000)

1 概述

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，指導(dǎo)思想中明確指出“將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”。中國的排污許可制度起始于20世紀(jì)80年代，從前期探索到付諸實(shí)踐，已經(jīng)運(yùn)行多年，但始終沒有得到應(yīng)有的管理效果[1]。在國外，排污許可證在環(huán)境管理中被廣泛采用，是污染控制的核心手段，排污許可證包含了從原料、生產(chǎn)、治理、排放各控制環(huán)節(jié)，是對(duì)污染物產(chǎn)生到排放的全過程控制的綜合性管理制度，水污染物排放、氣體污染物排放、能源消耗、噪聲、廢物產(chǎn)生與利用、交通運(yùn)輸、化學(xué)品使用、污染場地管理、自我監(jiān)測等環(huán)節(jié)的環(huán)境影響都在許可證當(dāng)中有所體現(xiàn)[2]。企業(yè)嚴(yán)格依照排污許可證的要求管理生產(chǎn)過程中的污染控制問題，政府也依據(jù)排污許可證對(duì)企業(yè)進(jìn)行審查和管理。若想真正建立“一證式”管理模式，將排污許可證管理作為污染源管理的核心環(huán)節(jié)，亟需從環(huán)境管理的角度出發(fā)，重新審視排污許可證制度內(nèi)涵，明晰排污許可證內(nèi)容設(shè)計(jì)總體思路，明確排污許可證組成框架及涵蓋內(nèi)容，使企業(yè)能夠嚴(yán)格依照排污許可證要求管控生產(chǎn)過程中污染物排基于環(huán)境管理的排污許可證內(nèi)容設(shè)計(jì)放問題，環(huán)保執(zhí)法部門可依據(jù)排污許可證對(duì)企業(yè)進(jìn)行證后監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)“一證式”管理模式奠定基礎(chǔ)。以強(qiáng)化污染源管理為立足點(diǎn)，實(shí)施污染物排放許可制，強(qiáng)化污染源事先許可、事中事后全過程監(jiān)管，將排污許可證作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)、企業(yè)環(huán)境行為的守法文書、公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺(tái)，提升環(huán)境管理水平。

2 排污許可證含義和法律規(guī)定

排污許可證制度是以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，規(guī)定排污單位許可排放污染物的種類，數(shù)量、濃度、方式，以及環(huán)境管理要求事項(xiàng)及環(huán)境管理遵循原則的制度。新時(shí)期，排污許可證制度的再度興起，要改變以往許可證制度的形式主義，發(fā)揮排污許可證的管理職能，在實(shí)施許可證規(guī)范管理的同時(shí)，整合和統(tǒng)籌現(xiàn)有管理制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主環(huán)境管理和環(huán)境行政管理的一證式管理，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境管理與企業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理數(shù)字化與精細(xì)化。排污許可證制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、污染治理、污染監(jiān)測等環(huán)境管理的全過程規(guī)范化指導(dǎo)，為污染源管理其他相關(guān)制度提供了基礎(chǔ)信息和依據(jù)，環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)、總量控制、排污收費(fèi)、清潔生產(chǎn)審核、排污口管理、限期治理等環(huán)境管理制度都能夠體現(xiàn)在排污許可證當(dāng)中，對(duì)其他管理制度能夠達(dá)到整合的目的，以許可證統(tǒng)領(lǐng)污染源相關(guān)管理工作。因此，排污許可證制度的概念重新定義為：以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以污染物來源、產(chǎn)生、控制、處理、排放全過程管理為核心，規(guī)定排污單位法律資格或法律權(quán)利，以及環(huán)境管理要求事項(xiàng)及環(huán)境管理遵循原則的制度。

排污許可證制度的實(shí)施是新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，也是《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》專項(xiàng)法律的規(guī)定，制度的實(shí)施要遵循行政許可法，在我國的環(huán)境保護(hù)管理中，具有明晰的法律地位。新《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了排污許可證制度在環(huán)境管理中的地位，第四十五條規(guī)定了國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證載明的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。第六十三條規(guī)定了違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以行政拘留。同時(shí)，排污許可證制度成為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，表明許可證制度必將成為我國環(huán)境管理的核心手段?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條明確規(guī)定了直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。排污許可證是符合法律規(guī)定的許可事項(xiàng)，可按照行政許可法要求，對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、許可費(fèi)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等進(jìn)行依法實(shí)施。

3 排污許可證作用及職能

3.1 為環(huán)境管理提供依據(jù)

企業(yè)環(huán)境管理存在一些問題，企業(yè)憑借基于環(huán)境管理設(shè)計(jì)出的排污許可證可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)、污染控制、環(huán)保法律法規(guī)遵守、協(xié)調(diào)與政府部門的相關(guān)工作等多方面、全過程、精細(xì)化管理，降低企業(yè)環(huán)境管理技術(shù)難度、解決環(huán)保技術(shù)人員匱乏的難題，實(shí)施企業(yè)自我管理機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境管理逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化，真正使排污許可證成為企業(yè)環(huán)境管理依據(jù)。

3.2 排污許可證規(guī)范環(huán)境行政管理職能

我國環(huán)境管理涉及的部門、職能、制度較多，針對(duì)污染源的管理主要包括幾個(gè)方面：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批；污染源排放達(dá)標(biāo)管理、排放總量管理；污染源環(huán)境統(tǒng)計(jì)；污染源的監(jiān)督檢查；排污申報(bào)登記、排污收費(fèi)；污染源監(jiān)測等等。固定污染源環(huán)境行政管理主要問題是，現(xiàn)行環(huán)境管理制度由于各行政管理部門各司其職，造成“數(shù)出多門”，數(shù)據(jù)權(quán)威性降低，管理職能不規(guī)范；各管理體系“交叉而不銜接”，多頭管理，制度協(xié)調(diào)性差；重審批輕批后管理，環(huán)境管理資源的“頭重腳輕”；末端排放責(zé)罰為主，技術(shù)支撐不足等問題。

基于“一證式”管理理念，通過整合現(xiàn)有制度，重構(gòu)管理框架，改變許可證只管理總量控制工作的傳統(tǒng)思維，簡化環(huán)境審批和驗(yàn)收、合并排污申報(bào)，理順環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)、污染設(shè)施監(jiān)管等。從環(huán)境管理角度出發(fā)，設(shè)計(jì)完善排污許可證形式內(nèi)容，使許可證統(tǒng)合環(huán)境管理“數(shù)出多門、相關(guān)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一”的問題，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)統(tǒng)一”；解決各項(xiàng)環(huán)境管理“制度交叉、信息不銜接”的問題，作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)，實(shí)現(xiàn)“傻瓜執(zhí)法”；解決污染源環(huán)境管理“檔案缺失、不健全”的問題等。

基于上述分析，從環(huán)境行政管理需求及企業(yè)環(huán)境管理需要兩個(gè)方面確定排污許可證記載內(nèi)容具有現(xiàn)實(shí)意義。排污許可證應(yīng)系統(tǒng)集成固定源的各項(xiàng)管理規(guī)范要求，將現(xiàn)有涉及到環(huán)境管理部門對(duì)固定污染源管理及企業(yè)應(yīng)遵守的相關(guān)環(huán)保法律和標(biāo)準(zhǔn)通過許可證的形式闡述明確，使管理部門及企業(yè)雙方都清楚自身應(yīng)做什么、如何做，實(shí)現(xiàn)每個(gè)企業(yè)的“量身定制”。通過排污許可證內(nèi)容設(shè)計(jì)的逐步完善化、規(guī)范化，推進(jìn)固定污染源管理的專業(yè)化進(jìn)程，真正使排污許可證制度發(fā)揮實(shí)效。

4 排污許可證主要內(nèi)容

按照實(shí)現(xiàn)企業(yè)全生命周期管控、體現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)全過程管控、許可證管理數(shù)據(jù)可核查、嚴(yán)格企業(yè)環(huán)境管理節(jié)點(diǎn)和管理要求、分行業(yè)設(shè)計(jì)排污許可證的5項(xiàng)基本原則，完善排污許可證內(nèi)容設(shè)置，以解決問題、滿足需求。

排污許可證首先載明持證單位整體情況，包括：單位名稱、地址、法人、組織機(jī)構(gòu)代碼、地理位置、所屬行業(yè)及代碼、污染源類別、主要污染物及特征污染物種類、廠區(qū)平面圖等。在此基礎(chǔ)上，將水污染物排污許可及大氣污染物排污許可分別獨(dú)立于許可證中。排污許可證內(nèi)容包括，持證單位基本情況、許可限值、環(huán)境管理要求和記錄與報(bào)告事項(xiàng)，文章僅以大氣污染物排污許可證為例進(jìn)行詳述。

5 排污許可證在企業(yè)環(huán)保工作中的作用

控制污染排放總量，促進(jìn)法律法規(guī)的完善提高企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性。

排污許可證之中對(duì)企業(yè)污染物的排放量進(jìn)行了明確的界定，不同生產(chǎn)規(guī)模以及生產(chǎn)類型的企業(yè)在排放量上有著不同的要求，每個(gè)企業(yè)都需要嚴(yán)格按照該證件中的相關(guān)規(guī)范保障自身的污染物排放符合相應(yīng)的要求。各個(gè)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)部門會(huì)對(duì)某一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量進(jìn)行分析，以此來界定該地區(qū)之中不同企業(yè)污染物的排放總量，綜合考慮治理方案、地區(qū)污染程度、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益資源以及當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境，根據(jù)以往企業(yè)污染治理的實(shí)際情況制定污染物排放總量的削減指標(biāo)，并進(jìn)行不同企業(yè)以及經(jīng)濟(jì)單位的污染排放量的分配，通過這種形式來積極地控制污染物的排放，有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。

6 結(jié)論與建議

基于環(huán)境管理角度設(shè)計(jì)的排污許可證應(yīng)融入“一證式”管理理念，系統(tǒng)化的涵蓋企業(yè)生產(chǎn)全過程行為，體現(xiàn)企業(yè)全生命周期管控原則，將以往“申報(bào)水平”的排污許可證過渡到“管理水平”，打造專業(yè)化、精細(xì)化的固定源管理模式。真正使排污許可證成為政府環(huán)境監(jiān)管的“執(zhí)法依據(jù)”、企業(yè)環(huán)境行為的“守法文書”和“百科全書”、公眾環(huán)保監(jiān)督的“參與平臺(tái)”。配套排污許可證管理辦法、績效考核等相關(guān)制度安排；確保以排污許可制度為龍頭，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行環(huán)境管理制度的有效整合。

排放源的管理是環(huán)境管理的根本，許可證制度擔(dān)負(fù)著環(huán)境保護(hù)核心的管理職能，重塑排污許可證制度體制，理解排污許可證制度的重要地位，有效整合現(xiàn)行環(huán)境管理制度，實(shí)施一證式管理，代表著新型環(huán)境管理制度體系的形成。突出體現(xiàn)了“誰污染，誰治理”、“全面監(jiān)督”、“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的管理理念，同時(shí)體現(xiàn)了將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化融入到環(huán)境管理制度體系之中。作為一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施，排污許可證制度在控制環(huán)境污染程度和行政管理制度方面的貢獻(xiàn)，被人們廣泛認(rèn)可。由于我國排污許可證制度在實(shí)際的應(yīng)用中使用的較晚，所以想要充分得發(fā)揮自身的管理作用，必須要與總量控制制度協(xié)同使用。我國國土面積巨大，為排污許可證制度的統(tǒng)一實(shí)施帶來了阻礙，使各省市行政區(qū)在制度頒布部門、法律實(shí)施等級(jí)、相關(guān)政策的聯(lián)系程度、適合的制度設(shè)計(jì)、確實(shí)可操作性上存在著巨大的差異。所以完善以上缺陷，不僅可以使排污許可證制度在我國能夠順利實(shí)施，對(duì)環(huán)境污染的治理和預(yù)防起到助益作用，為我國國際化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[1]盧瑛瑩，馮曉飛，陳佳.基于排污許可證的企業(yè)全生命周期環(huán)境管理研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32(1)：102-104.

[2]郭逸飛，宋云，張彩麗，等.瑞典環(huán)境許可制度的特點(diǎn)分析及啟示[J].環(huán)境保護(hù)，2015，43(6)：62-64.