對檔案治理的幾點思考

侯留博

摘? 要：檔案治理是近兩年來學(xué)術(shù)界研究的熱點與重點之一。文章對檔案治理的有關(guān)術(shù)語、檔案治理的由來、檔案治理與檔案行政管理的區(qū)別等三個問題展開論述，以期對檔案治理的相關(guān)研究有所啟發(fā)與思考。

關(guān)鍵詞：檔案治理;國家檔案治理;檔案行政管理

Abstract：In the recent years， the governance of archives has become one of the hot spots and emphases in academic research. This paper has discussed three issues about the governance of archives， such as the terminology， the source of the governance of archives， the differences between the governance of archives and the administrative management of archives， in order to provide inspiration and thinking for the research of the governance of archives.

Keywords：Governance of archives; National governance of archives; Administrative management of archives

1 引言

自2016年國家檔案局發(fā)布的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”后，檔案治理就成為學(xué)術(shù)界探討的熱點和重點之一，與之相關(guān)的文章在各雜志相繼刊出，內(nèi)容涉及檔案治理的內(nèi)涵、特征、功能、價值取向、實現(xiàn)路徑以及檔案治理體系的構(gòu)建和檔案治理能力的提升等方面，為全面深化檔案治理的理論研究和積極開展檔案治理的實踐探索開了一個好頭，但目前學(xué)術(shù)界在檔案治理的術(shù)語使用、檔案治理從哪里來等方面仍存在爭議?；诖?，筆者嘗試對這些問題略陳拙見，以期對相關(guān)研究有所啟發(fā)與思考。

2 檔案治理術(shù)語的合理性

2.1 檔案治理

《綱要》提出的“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”是學(xué)術(shù)界開展檔案治理研究的藥引子，隨后，“檔案治理”一詞成為學(xué)術(shù)界研究與之相關(guān)內(nèi)容的專屬術(shù)語，在文章的標(biāo)題、摘要、關(guān)鍵詞和正文中頻頻現(xiàn)身。從語義來看，“檔案治理”可表達(dá)兩層意思，一是突出檔案在政府、社會組織和公民共同對公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理以實現(xiàn)善治的活動中所發(fā)揮的作用，強調(diào)檔案自身在治理活動中的功能，關(guān)注的是檔案的工具價值;[1]二是對檔案這一事務(wù)的治理，包括檔案載體的治理和檔案內(nèi)容信息的治理。目前學(xué)術(shù)界對檔案治理的內(nèi)涵尚未形成共識，如常大偉認(rèn)為“檔案治理是在黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)支持下，由檔案行政機關(guān)主導(dǎo)，各級各類檔案機構(gòu)、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動，共同促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展和提升檔案工作服務(wù)社會發(fā)展大局能力的過程”;[2]晏秦認(rèn)為，檔案治理是“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程”;[3]徐擁軍，熊文景將檔案治理定義為：“以檔案部門為主導(dǎo)，社會組織和公民廣泛參與為協(xié)同，在堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關(guān)的一切事務(wù)進(jìn)行謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等的活動和過程”。[4]從學(xué)術(shù)界對檔案治理的理解來看，與其在語義層面所表達(dá)的兩層意思既有關(guān)聯(lián)又有區(qū)別，這是因為學(xué)術(shù)界眼中的“檔案治理”是對檔案事務(wù)的全方位治理，而不是單純強調(diào)其中的某個方面，所以檔案載體治理也好，檔案內(nèi)容信息治理也罷，都不足以概括檔案事務(wù)治理，也都不過是檔案事務(wù)治理中的滄海一粟。

為何“檔案治理”一詞的語義與學(xué)術(shù)界所理解的檔案治理有如此之差異？是學(xué)術(shù)界對檔案治理的理解存在偏差，還是“檔案治理”一詞本身就不能完整準(zhǔn)確表達(dá)其應(yīng)有的內(nèi)涵？檔案治理是治理理論在檔案學(xué)研究中應(yīng)用所催生的術(shù)語，看似與國家治理、政府治理、社會治理、環(huán)境治理、交通治理、大氣污染治理如出一轍，實則不然。國家治理、政府治理、社會治理均明確表達(dá)了治理主體和治理對象，國家、政府和社會既是治理的主體，也是治理的對象，雖不能完全概括其內(nèi)涵，但國家、政府和社會均是各自治理體系中最為關(guān)鍵的治理主體和治理對象，而環(huán)境治理、交通治理、大氣污染治理雖未明確各自治理體系中的治理主體，但明確表達(dá)了治理對象。反觀檔案治理，檔案作為一種歷史記錄，既不是檔案治理體系中的主體，也不能代表檔案治理體系中最重要的治理對象，更不能完整準(zhǔn)確地表達(dá)其真正內(nèi)涵。

雖然學(xué)界對檔案治理的定義各有千秋，但在理解檔案治理對象上卻有著高度的默契，都認(rèn)為檔案事務(wù)是檔案治理的對象。因此，不妨從治理對象的角度，采用“檔案事務(wù)治理”作為治理理論應(yīng)用在檔案學(xué)研究中的基本術(shù)語之一，其雖未明確治理主體，但明確了治理對象，且語義清晰、不易造成歧義，與學(xué)界眼中的“檔案治理”的內(nèi)涵較為一致。

2.2 國家檔案治理

一些學(xué)者認(rèn)為檔案治理是國家治理的一部分，如劉東斌認(rèn)為“檔案行政管理屬于政府治理，政府治理屬于國家治理，檔案行政管理作為政府治理的一部分，也屬于國家治理的一部分?！盵5]還有一些學(xué)者從國家治理的角度解析檔案治理，隨之也就采用了“國家檔案治理”這一術(shù)語，如陳忠海、宋晶晶在《論國家治理視域下的檔案治理》一文中對國家檔案治理進(jìn)行了簡要闡述，認(rèn)為“國家檔案治理是覆蓋全國檔案事業(yè)的治理，既要覆蓋各級檔案局館，也要覆蓋不同專業(yè)部門，更要覆蓋所有機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織和公民”，[6]這一表述明確了檔案事務(wù)治理的范圍，與上述檔案治理含義是一脈相承的，但作者采用“國家檔案治理”這一術(shù)語來表述，反而使簡單的事情變得復(fù)雜了。國家檔案治理可以拆分為“國家”+“檔案治理”，也可以拆分為“國家檔案”+“治理”，從語義層面看，前者明確了國家檔案治理的主體和對象，即國家對檔案的治理;后者明確了國家檔案治理的對象，即對國家檔案的治理，但無論怎么拆分，都無法完整準(zhǔn)確表達(dá)治理理論在檔案學(xué)研究中應(yīng)有的真正內(nèi)涵。雖然檔案事業(yè)由黨委機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，不在政府序列中，但檔案行政管理部門具有行政主體資格，檔案行政管理屬于行政行為，[7]因此，從屬性看，檔案治理是政府治理的一部分，但檔案治理歸屬于政府治理，并不代表檔案治理就可以歸屬國家治理，因為國家治理與政府治理的關(guān)系不僅是包含與被包含的關(guān)系，二者在治理主體、治理活動涉及的社會關(guān)系、治理活動涉及的內(nèi)容和治理活動的機制等方面存在較大差異和區(qū)別。[8]

從縱向來看，國家治理涉及的領(lǐng)域、事務(wù)、規(guī)則、制度和價值廣及國家社會生活的各個方面，當(dāng)然也囊括了檔案事務(wù)治理。但從橫向來看，如果把國家當(dāng)作是具有公共權(quán)力機構(gòu)的話，國家與社會就是相對應(yīng)的，此時的國家治理主要包括政府治理、政黨治理、政社關(guān)系治理等，而檔案事務(wù)治理又可以分為體制內(nèi)事務(wù)治理和體制外事務(wù)治理，但此時的國家治理明顯不包括體制外的檔案事務(wù)治理，無法準(zhǔn)確表達(dá)檔案事務(wù)治理的內(nèi)涵和外延。盡管一些學(xué)者論述的“國家檔案治理”是想從國家這一更宏觀的角度看待治理的主體、目標(biāo)和任務(wù)，但檔案事務(wù)治理本就是治理理論在檔案領(lǐng)域中的應(yīng)用，相比之下，“檔案事務(wù)治理”比“國家檔案治理”更能突出其自身的特性，表達(dá)其自身的內(nèi)涵。

3 檔案行政管理與檔案治理

3.1 從檔案行政管理到檔案治理

對于檔案治理從何而來這一問題，學(xué)術(shù)界有不同的看法。一些學(xué)者認(rèn)為檔案治理從檔案管理而來，如金波、晏秦認(rèn)為：“檔案治理是以檔案管理為基礎(chǔ)，是對檔案管理的繼承與發(fā)展，都是促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的重要方式?！盵9]常大偉也指出：“檔案治理本身就是檔案管理發(fā)展的新階段。”[10]還有一些學(xué)者認(rèn)為檔案治理從檔案行政管理而來，如劉東斌認(rèn)為：“檔案管理與檔案治理并不是一個層面上的概念，檔案治理是檔案行政管理發(fā)展的新階段?！盵11]虞香群、李子林在否定檔案管理走向檔案治理合理性的基礎(chǔ)之上，提出了從檔案行政管理到檔案治理。[12]檔案治理到底從哪里來，要解決這一問題首先要明晰治理與管理的區(qū)別，其次要確定治理與管理在檔案語境下所對應(yīng)的具象。“治理需要具體管理去實現(xiàn)，管理需要宏觀治理把方向。治理的層面較宏觀，管理的實施要具體;治理是戰(zhàn)略與規(guī)劃，管理是戰(zhàn)術(shù)與實施;治理講的是方向，管理追求效率;治理重在指揮，管理負(fù)責(zé)作戰(zhàn);治理如果是設(shè)計，管理就是要施工;治理若是董事會，管理就是經(jīng)理層;治理是法律法規(guī)，管理是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;治理思考未來，管理解決現(xiàn)在。”[13]一言以蔽之，治理是宏觀的，管理是微觀的。

在陳智為主編的《檔案行政管理概論》一書中指出：“檔案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的一項工作?！薄皺n案行政管理是以國家各項建設(shè)事業(yè)為目標(biāo)，對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動?！盵14]根據(jù)陳智為對檔案行政管理的釋義，檔案行政管理是從宏觀上管理國家檔案事務(wù)，而國家檔案事務(wù)是對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、指導(dǎo)監(jiān)督。因此，檔案行政管理就是對全國及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、指導(dǎo)監(jiān)督。同時，在馮惠玲、張輯哲編著的《檔案學(xué)概論》一書中指出：“檔案管理工作是用科學(xué)的原則和方法管理檔案，基本內(nèi)容包括檔案的接收與征集、整理、鑒定、保管、編目與檢索、編輯與研究、統(tǒng)計和利用服務(wù)?！盵15]由此可見，檔案行政管理是宏觀的，檔案管理是微觀的。

另外，目前學(xué)術(shù)界對檔案治理對象的理解大同小異，基本上都認(rèn)為檔案事務(wù)是檔案治理的對象，而檔案事務(wù)按照屬性劃分可以分為檔案行政事務(wù)和檔案業(yè)務(wù)事務(wù)，因此檔案治理應(yīng)當(dāng)包括對檔案行政事務(wù)的治理和對檔案業(yè)務(wù)事務(wù)的治理。檔案行政管理釋義中的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、指導(dǎo)監(jiān)督既涉及檔案行政事務(wù)，也涉及檔案業(yè)務(wù)事務(wù)，從這個角度看，檔案行政管理與檔案治理處在同一個維度上。綜上所述，無論是基于管理與治理的區(qū)別，還是以檔案事務(wù)為切入點看待檔案治理與檔案行政管理，都可以較為肯定地回答檔案治理從哪里來的問題了。

3.2 檔案行政管理與檔案治理的區(qū)別

3.2.1 檔案功能擴(kuò)展導(dǎo)致管理理念的不同。無論是古代的結(jié)繩而治還是現(xiàn)代的資政參考，都強調(diào)了檔案在治國理政中的作用和功能，囿于人們對檔案功能定位和認(rèn)識的不足，使得傳統(tǒng)檔案行政管理奉行“國家本位”的理念，注重保護(hù)國家利益，強調(diào)唯檔案行政部門至上的原則，檔案行政部門代表國家行使公共權(quán)力，包攬一切檔案事務(wù)。隨著檔案學(xué)界和業(yè)界的不斷挖掘和探索，人們對檔案功能的認(rèn)識得以深化、需求得以增加，如檔案社會記憶功能的發(fā)掘和檔案記錄社會記憶、構(gòu)建社會記憶需求的增大，導(dǎo)致傳統(tǒng)的管理理念無法滿足現(xiàn)代檔案事業(yè)發(fā)展改革的內(nèi)在需求，而檔案治理采取的是綜合治理的思路，通過調(diào)動一切有利于建構(gòu)檔案治理體系、提高檔案治理能力、實現(xiàn)檔案治理目標(biāo)的生產(chǎn)要素和管理要素，“解決當(dāng)前檔案事業(yè)管理體制與運行機制中存在的與社會發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾和問題，形成治理高效、公平法治的檔案事業(yè)管理與發(fā)展新格局?！盵16]

3.2.2 經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致管理手段的不同。計劃經(jīng)濟(jì)時期，“單位性質(zhì)單一（以公有制為主），形成的檔案單一（文書檔案為主）、進(jìn)館檔案單一（文書檔案為主）”，[17]管理手段同樣單一（以指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主）。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，為破除和改革上層建筑中與之不相適應(yīng)的矛盾和問題，依法治國被提出并成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，但在檔案行政管理工作中，實踐效果并不理想，帶有指令性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)仍散見于日常工作中，檔案行政管理人員“法治觀念淡薄，法律意識不強，不習(xí)慣也不熟悉依法從事檔案行政管理工作”。[18]為加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨和國家的機構(gòu)改革必須同步進(jìn)行并逐步深化，2018年機構(gòu)改革的目標(biāo)就是要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，檔案治理作為政府治理的重要組成部分，理應(yīng)與政府治理具有相同的基本特征。因此，“檔案治理的新就是檔案治理的法治化”，[19]即強調(diào)管理手段的法治化，同時，以檔案法律法規(guī)為依據(jù)，科學(xué)地管理檔案事務(wù)是實現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的必由之路。

3.2.3 政府職能轉(zhuǎn)型導(dǎo)致管理模式的不同。在全能型、管理型政府的大背景下，檔案行政管理采取的是單向度自上而下的垂直型管理，并且僅此一種，絕無其它，這種管理模式極易導(dǎo)致“部門本位”，不利于檔案行政部門從社會發(fā)展和公民需求角度規(guī)劃檔案事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而無法實現(xiàn)檔案及檔案工作在促進(jìn)公共利益最大化過程中的作用和價值。隨著政府職能從全能型到有限型、管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，檔案治理不僅包括“由檔案行政機關(guān)主導(dǎo)，通過體制改革、政策引導(dǎo)、法律制定等方式實現(xiàn)的自上而下的運行方式”，也包括由檔案行政機關(guān)、檔案館（室）、社會組織和公民參與，“通過跨部門、跨機構(gòu)、跨區(qū)域合作實現(xiàn)的橫向互動的運行方式”;還包括“由社會推動、檔案行政機關(guān)響應(yīng)，通過需求倒逼、經(jīng)驗總結(jié)等形式實現(xiàn)的自下而上的運行方式”。[20]

4 結(jié)語

檔案治理是新的歷史條件下，黨和國家以及各級檔案部門對檔案事業(yè)發(fā)展的新安排、新要求、新期待，但當(dāng)前有關(guān)檔案治理的理論研究仍處于破題開局階段，實踐探索也并未落地生根。在此階段，規(guī)范檔案治理的有關(guān)術(shù)語、明確檔案治理的由來、厘清檔案治理與檔案行政管理的異同，對檔案治理的深度研究和實踐探索具有基礎(chǔ)性的意義。

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（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 來稿日期：2020-05-27）