疏勒河灌區(qū)試行水權制的實踐研究

劉 鑫，劉建軍

(1.江西省南昌市水務局，江西 南昌 330038；2.疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

0 引 言

按照水利部和甘肅省人民政府批準的方案，疏勒河灌區(qū)于2014年啟動水權試點工作，2017年10月通過了國家技術評估驗收。完成了水資源使用權分配和確權登記，建立了水權交易平臺和水權水市場監(jiān)管體系，促成了水權流轉交易案例。在灌溉面積不減少的情況下，農業(yè)用水總量由2014年的8.316 5億m3調減到了2017年的5.019 3億m3，平均節(jié)水3 690 m3/hm2，農民水權意識增強，節(jié)水效果明顯，生態(tài)環(huán)境逐步改善，水資源管理水平明顯提高，市場對水資源的配置作用顯現，為全國推進水權改革提供了經驗[1]。

1 疏勒河灌區(qū)試行水權制度的背景情況

1.1 疏勒河灌區(qū)概況

疏勒河發(fā)源于祁連山脈西段托來南山與疏勒南山之間，流經青海省天峻、甘肅省肅北、玉門、瓜州、敦煌等縣市，干流全長670 km，多年平均徑流量為10.31億m3。疏勒河流域有昌馬灌區(qū)、花海灌區(qū)和雙塔灌區(qū)三個灌區(qū)，統稱疏勒河灌區(qū)，分布在甘肅省酒泉市玉門市和瓜州縣境內，含22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個國營農場、108個農民用水者協會，總灌溉面積89 613.33 hm2。

1.2 水資源管理概況

疏勒河灌區(qū)水資源管理實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，甘肅省疏勒河流域水資源管理局負責管理疏勒河干流地表水資源管理，玉門市、瓜州縣水務局負責管理地下水資源和支流的地表水資源管理。水權改革前的2013年度，疏勒河河源來水11.74億m3，甘肅省水利廳許可疏勒河灌區(qū)農業(yè)用地表水取水總量8.316 5億m3，灌區(qū)實際取水總量8.890 4億m3，斗口引水量6.02億m3，完成灌溉面積89 560 hm2[2]。

2 疏勒河灌區(qū)試行水權制度的方法和要點

2.1 開展水權的確權登記

水權確權登記是對水資源的使用權的主體、對象、條件、程序等進行確定，將水資源的使用、收益權落實到用水戶，為形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的水資源資產權制度奠定基礎。

水權確權登記主要內容：一是確定可分配水量。包括地表水、地下水。二是分配水權。包括三個層次的水權。第一層次為行業(yè)水權，即生活、生產、生態(tài)水權。第二層次為工業(yè)、農業(yè)水權。第三層次為工業(yè)用戶、農業(yè)用戶、生活用水、生態(tài)用水管理單位水權。農業(yè)水權分配到農民用水者協會，工業(yè)水權分配到工業(yè)企業(yè)，生活水權分配到取供水管理單位，生態(tài)水權分配到生態(tài)管理單位。三是發(fā)放水權證。對生活、工業(yè)企業(yè)、生態(tài)用水核發(fā)取水許可證，對農業(yè)用水核發(fā)水權證。水權證經縣級人民政府和疏勒河管理局審核后，由縣(市)水行政主管部門發(fā)放，水權證由用水者協會代表農戶集體持有。

水權確權登記的步驟和程序：一是編制方案。水資源使用權分配方案是水權確權工作的依據，以縣(市)為單位編制，做到數據可靠準確。二是方案審批。由酒泉市政府牽頭，甘肅省水利廳、酒泉市水務局、疏勒河管理局、縣(市)水務局等單位組織聯合審查組，對方案的編制依據、可分配水權水量、預留水量、各單位水量分配等內容進行審查，提出審查意見，由酒泉市水務局審核確認。三是確權公示。對生活、生態(tài)、工業(yè)取用水戶采取書面告知的方式，通知取水許可量。對農業(yè)取用水戶，以協會為單位，將確權結果公示，征求意見，接受監(jiān)督。四是確權發(fā)證。按照方案，將取水許可證和水權證發(fā)放到用水戶或農民用水者協會。五是登記造冊。水行政主管部門對確權結果登記造冊、存檔，建立水權確權登記管理平臺，逐步實行查詢、交易、變更等過程的系統化、科學化、規(guī)范化。

確權登記工作要力求做到：一要簡便實用。要明確可分配水量、計量斷面、取用水量。確權的方法要簡便實用，操作性強，群眾能掌握。二要全面覆蓋。地表水、地下水全面配置，所有用水戶全部確權，保證全覆蓋。三要可調整。要設定水權確權的有效期，期滿后可根據實際情況進行調整。四要促進節(jié)水。水權確權后，超用水量要實行累進加價，通過價格杠桿促進節(jié)水。

2.2 建設水權交易平臺

水權交易就是在水資源優(yōu)化配置和高效利用的前提下，取得水資源的使用權的地區(qū)或用水戶以水市場為平臺，通過平等協商，將其節(jié)余的水有償轉讓給其他地區(qū)或用水戶，使水資源的使用權發(fā)生變化。水權交易是水市場的重要內容，也是水市場形成的重要標志，是利用市場機制優(yōu)化配置水資源的新舉措。在水權交易過程中，既要體現水的商品價值，又要體現兼顧大多數人的利益和公平交易的原則。根據交易需求，因地制宜地引導開展流域灌區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權交易，鼓勵用水戶實行就近短平快交易。逐步規(guī)范水權交易行為，充分尊重農民意愿，切實保障農業(yè)和農民用水權益，保障農業(yè)用水需求，防止水權交易對第三方和生態(tài)環(huán)境造成影響。

疏勒河灌區(qū)水權試點中，酒泉市水務局、疏勒河管理局與中國水權交易所簽訂了水權交易平臺搭建和維護委托協議，共同編制了水權交易平臺搭建與運行維護方案，在中國水權交易所建立了疏勒河流域水權網上交易大廳。對區(qū)域用水總量控制指標、水資源確權數據、用水戶協會和主要農戶用水、工業(yè)企業(yè)用水等信息進行采集，建立了甘肅省水利廳、酒泉市水務局、疏勒河管理局三級互聯互通、實時共享的水資源使用權確權登記數據庫，由中國水權交易所負責實時動態(tài)更新和維護，整合地表水、地下水資源信息，開展水資源綜合平衡和統計分析，直接為疏勒河流域水權交易流轉提供服務，保障了水權交易流轉的有序進行。

2.3 構建水權監(jiān)管體系

建立監(jiān)管體系是水權交易的基本保障。疏勒河管理局按照酒泉市人民政府下達的疏勒河灌區(qū)用水總量控制指標，對疏勒河流域水權水量實施統一管理和調度。建立健全試點所在縣、鄉(xiāng)、村協商協調機制，與地方政府水行政主管部門通力協作，密切配合，聯動實施，合力推進。發(fā)揮用水戶和農民用水者戶協會的作用，擴大公眾參與，提高水權水市場建設的社會認知度和參與度，形成政府社會共同推進水權水市場建設的局面。

水權交易審批監(jiān)管權限按照地表水取水許可管理權限劃分。一般情況，2 000萬m3以下的水權的交易應由疏勒河管理局主導，酒泉市水務局參與審批。交易水量在2 000萬m3以上的，應由疏勒河管理局和酒泉市水務局初審后，由甘肅省水利廳審批。

水量交易審批監(jiān)管權限按照交易雙方取水口屬地劃分：灌區(qū)之間交易，由疏勒河管理局灌溉處審核同意；同一灌區(qū)內交易，由灌區(qū)管理處審核同意；同一灌區(qū)同一渠系交易的，雙方共同向所在渠系水管所提出申請，所在渠系水管所核準同意并報所在灌區(qū)管理處備案；同一灌區(qū)不同渠系之間交易，雙方向各自渠系所在水管所提出申請，經兩渠系水管所協商一致，報灌區(qū)管理處審核同意；同一農民用水者協會內農戶之間交易，由水管所審核同意后，在農民用水者協會的監(jiān)管下進行。

2.4 建立水權管理制度

水權管理制度是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權、責、利關系的規(guī)則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。制度建設是試點工作的政策保障。試點過程中要及時研究解決遇到的問題，建立健全確權登記、水量分配、水權水量交易的規(guī)則和監(jiān)督管理辦法，制定水資源使用權確權登記制度、水權交易管理辦法等，探索建立取水權有償使用和水權交易價格形成機制等相關制度，建議甘肅省人民政府立法頒布疏勒河流域水資源管理條例。

3 疏勒河灌區(qū)試行水權制度的幾點經驗

3.1 堅持政府主導

試行水權制度要處理好政府管理和流域管理的關系問題。水權改革，涉及各個用水戶的利益調整和重新分配，屬于社會管理范疇，水權管理必須堅持政府主導，由地方政府主導統籌協調開展水權試點工作，建立各方共同參與的協調機制，采取系列配套措施，建立健全工作制度，才能形成推動改革的合力，確保水權改革試點順利開展。

3.2 維護灌區(qū)穩(wěn)定

水權改革必然要調整利益，突破過去的一些管理模式，引起供用水各方利益的變化。在試點工作中，一定要嚴格遵照水利部批準的試點方案，緊密結合灌區(qū)實際，注意解決好幾個矛盾問題。一是要解決好灌區(qū)穩(wěn)定問題，保障用水戶的權益。要充分調動廣大用水戶的積極性，重視發(fā)揮農民用水者協會的積極作用，堅持合法、公平、務實、高效的原則，保證用水戶的知情權、參與權和監(jiān)督權得到落實，切實保護好灌區(qū)群眾的利益。二是要解決好計劃內基本用水單位和計劃外新增用水單位的水權關系問題。在保障計劃內用水水權的同時，要積極引導富裕水權向計劃外用水流動，大力支持高效益工業(yè)發(fā)展。三是要注重分類指導、協調推進。根據試點用水戶意愿、接受程度及實施難易等因素，邊試邊改，動態(tài)調整試點方案，綜合協調、整體推進試點工作。

3.3 堅持公平合法

在試點工作中，一定要把握好政策層面的問題，保證水權管理的合法性；把握好技術層面的問題，保證試點工作的合理性；把握好現實層面的問題，保證水權分配的公平性。一是水權配置與土地確權相結合，依法核定水權面積。二是斗口配水定額實行動態(tài)管理，依據河源來水量按比例調整。三是水權總量逐步核減，三年時間從現狀用水量過渡到目標控制量，給灌區(qū)農民一個適應過程。四是精準計量斗口水量，要有完好的渠系、精確的量水設施和嚴密的統計測報系統。

3.4 堅持水權面積和水量“雙控制”

水權配水面積和水權水量的確定，是水權確權的兩個關鍵因素。以國家第二輪土地承包面積、國家土地占補平衡面積、2003年國家政策性新增耕地等三類面積為水權水量確權分配面積；執(zhí)行最嚴格水資源管理制度，按照《甘肅省地級行政區(qū)用水總量控制紅線》確定水權總量。

[1] 中共酒泉市委.關于深化水權制度改革推行差別水價的實施意見[R].2013.05.

[2] 甘肅省水利廳.甘肅省疏勒河流域水權試點方案[R].2014.12.