廣西山區(qū)村土地利用規(guī)劃編制探索與實(shí)踐

黃艷碧

（南寧市國(guó)土測(cè)繪地理信息中心 廣西南寧市 530021）

前言

村土地利用規(guī)劃是原國(guó)土資源部2017年年度重點(diǎn)工作之一，要求在農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等適宜地區(qū)率先開展。自2008年起，就有學(xué)者對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行過嘗試和研討，從編制方法、內(nèi)容深度、規(guī)劃實(shí)施管理、公眾參與等多個(gè)角度進(jìn)行深入分析，但沒有推廣并形成工作要求。

在廣西，山區(qū)占比高，面積大，如何結(jié)合山區(qū)農(nóng)村特點(diǎn)，深入挖掘山區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，探索一條適合山區(qū)村莊生產(chǎn)發(fā)展的道路，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，要從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，充分統(tǒng)籌山區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，科學(xué)定位，以村域內(nèi)全部土地為對(duì)象，合理制定各土地利用單元的利用結(jié)構(gòu)和布局，保證最基本的土地資源為山區(qū)村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。這就要求首先做好鄉(xiāng)村土地規(guī)劃編制工作。作為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)的廣西壯族自治區(qū)某市，依據(jù)該市2017年土地利用變更調(diào)查成果，全市土地總面積為3678387畝，其中林地面積1764055畝，占土地總面積的48%，耕地面積619897畝，占土地總面積的17%，園地面積706190畝，占土地總面積的19%，其他地類面積588245畝，占比16%左右。該市生態(tài)脆弱、環(huán)境敏感，山區(qū)土地利用復(fù)雜多樣；建設(shè)用地存在著布局散亂、利用粗放、公共設(shè)施缺乏等問題。該市是廣西壯自治區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)的重點(diǎn)區(qū)域，推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等工作，都迫切需要編制村土地利用規(guī)劃，通過細(xì)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃安排，統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。

1 現(xiàn)行規(guī)劃存在的問題

1.1 現(xiàn)行規(guī)劃重城輕村，導(dǎo)致資源配置扭曲

現(xiàn)行各類規(guī)劃更多關(guān)注的是城鎮(zhèn)，無論從編制理念，還是約束指標(biāo)、規(guī)劃管理等都以傾向城鎮(zhèn)發(fā)展為主，導(dǎo)致各類資源要素不斷向城鎮(zhèn)聚集。如何統(tǒng)籌安排村莊各類土地資源，優(yōu)化村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強(qiáng)村莊建設(shè)的引導(dǎo)和管控等，目前存在規(guī)劃缺位。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”如何實(shí)現(xiàn)，村莊發(fā)展的意愿與民眾的心聲如何表達(dá)，保障發(fā)展和保護(hù)生態(tài)如何協(xié)調(diào)，耕地資源、自然人文景觀、歷史與地質(zhì)遺跡如何有機(jī)融合等問題，都需要通過編制村土地利用規(guī)劃來引導(dǎo)落實(shí)。

1.2 現(xiàn)行規(guī)劃精度難以適應(yīng)村莊發(fā)展的微觀需求

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃最低一級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃圖件采用1：1萬比例尺，最小圖斑的上圖面積為400m2，圖上反映的信息不是非常全面。該市位于廣西壯族自治區(qū)東南部，地形破碎，小于400m2的地塊較多。目前的管控尺度很難適應(yīng)村莊發(fā)展的微觀管控需要。通過1：2000數(shù)據(jù)與1：1萬數(shù)據(jù)疊加分析，各地類的面積存在一定的差異，差異較大的主要有耕地、園地和林地，林地產(chǎn)生的破碎小班最多，需要結(jié)合高清影像，對(duì)小班邊界進(jìn)行修正。

1.3 現(xiàn)行規(guī)劃用地分類難以滿足村莊規(guī)劃需求

現(xiàn)行的用地分類難以滿足村土地利用規(guī)劃需求，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃編制規(guī)程、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等難以滿足村土地利用規(guī)劃需要，制約著農(nóng)村土地利用規(guī)劃的發(fā)展。以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革為例，現(xiàn)行規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地分類不細(xì)，只有農(nóng)村居民點(diǎn)用地一類，入市的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地難以在規(guī)劃中體現(xiàn)，從而給細(xì)化分類管理、盤活不同利用方式帶來困難。

1.4 相關(guān)規(guī)劃銜接不到位，村級(jí)層面難以落地

土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利設(shè)施規(guī)劃等各成體系，管控型規(guī)劃、預(yù)期型規(guī)劃之間存在差異，各類紅線管控相互交叉制約，需要通過“多規(guī)合一”來提高規(guī)劃的科學(xué)性。明確各個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，自上而下統(tǒng)一“多規(guī)合一”的思路，做到局部利益服從整體利益、眼前利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。由于不同部門的規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)各不相同，部門之間的數(shù)據(jù)存在沖突、矛盾的地方，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，為了便于今后工作的開展，統(tǒng)一各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)，形成一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。

2 思路與做法

2.1 以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，將打造特色桂東南新農(nóng)村，依托“四在農(nóng)家”的旅居農(nóng)家模式，配套建設(shè)鄉(xiāng)村度假、生態(tài)旅游、健康養(yǎng)生等一體的中國(guó)生態(tài)型美麗鄉(xiāng)村，做到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提升當(dāng)?shù)鼐用竦木幼∈孢m感和幸福感。以鄉(xiāng)村綜合發(fā)展為目標(biāo)，以上位規(guī)劃為依據(jù)，編制村土地利用規(guī)劃，通過規(guī)劃編制體現(xiàn)發(fā)展理念，通過規(guī)劃實(shí)施謀求最適宜發(fā)展路徑，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 采用大比例尺編制規(guī)劃，用地安排精細(xì)化

采用大比例尺進(jìn)行村土地利用規(guī)劃編制，確保規(guī)劃村莊內(nèi)各地塊合理體現(xiàn)。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制運(yùn)用了遙感影像、信息化、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)手段，采用農(nóng)業(yè)部門提供的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)高清航拍圖，在進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)調(diào)后，繪制成1：2000現(xiàn)狀圖，以此來提高規(guī)劃成果的精度。

2.3 完善村土地利用規(guī)劃用地分類和編制技術(shù)

村土地利用規(guī)劃要保障各類公益、民生、基礎(chǔ)設(shè)施等村莊用地需求，在現(xiàn)行用地分類基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，更好地體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)發(fā)展的指引。規(guī)劃用地分類，以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)，綜合了農(nóng)業(yè)用地、村莊建設(shè)用地、生態(tài)用地等需求進(jìn)行確定。考慮到林地分類和管控的差異，將林地分為商品林和生態(tài)林，商品林納入農(nóng)業(yè)用地范疇，生態(tài)林納入生態(tài)用地范圍；農(nóng)村居民點(diǎn)即村莊建設(shè)用地分解到經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、景觀綠化用地和村內(nèi)交通用地等；把交通用地分為對(duì)外交通和村內(nèi)交通，村內(nèi)交通用地指服務(wù)于村莊內(nèi)部的道路。

2.4 土地資源綜合承載力分析引導(dǎo)布局優(yōu)化

山區(qū)村落最大的問題在于地形復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱，因此土地資源的綜合承載力分析尤為重要。村級(jí)土地規(guī)劃中，編制小組綜合考慮生態(tài)紅線、地面沉降、地質(zhì)構(gòu)造、巖溶塌陷、滑坡泥石流等區(qū)域特征，并與坡度、用地類型、交通通達(dá)性、基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋度、糧食安全等結(jié)合，構(gòu)建了綜合評(píng)價(jià)體系，完成了村級(jí)土地資源綜合承載力評(píng)價(jià)。基于評(píng)價(jià)結(jié)果，提出對(duì)全村生產(chǎn)、生態(tài)、生活的優(yōu)化布局指引。

2.5 村土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”

從規(guī)劃體系看，村級(jí)土地利用規(guī)劃屬于控制性規(guī)劃和詳細(xì)性規(guī)劃范疇。由于原國(guó)土部門能夠在數(shù)據(jù)和管理體系上提供支撐，可以牽頭做村土地利用規(guī)劃工作，但需要融合國(guó)土、村鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、文化、歷史等要素，落實(shí)“多規(guī)合一”。鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制，由國(guó)土部門牽頭，與住建部門編制的村莊規(guī)劃進(jìn)行了無縫對(duì)接，在規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)各部門規(guī)劃內(nèi)容的疊加與融合，確保村莊發(fā)展一張藍(lán)圖干到底。

2.6 公眾深度融合參與

村土地利用規(guī)劃是最接地氣、與村民息息相關(guān)的規(guī)劃。規(guī)劃編制的成敗，關(guān)鍵在于能否切實(shí)反映村莊需求，能否因地制宜、實(shí)事求是地解決衣食住行、安居樂業(yè)等問題。為此，村級(jí)土地利用在規(guī)劃編制過程中，積極開展調(diào)查，走訪了解多戶村民意愿與需求，普及基本規(guī)劃法律常識(shí)。同時(shí)，多次召開村民大會(huì)討論階段性成果，通過“個(gè)人動(dòng)議、村民參與、民主決議”的方式，確保規(guī)劃成果符合鄉(xiāng)村需求。最終成果邀請(qǐng)村民代表、國(guó)土規(guī)劃專家、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與評(píng)審，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制與村民需求的深度融合。

3 思考與建議

3.1 完善村土地利用規(guī)劃的法律地位

當(dāng)前執(zhí)行的《土地管理法》中土地利用規(guī)劃體系并不包括村級(jí)土地利用規(guī)劃，法律上存在缺位。目前村級(jí)土地利用規(guī)劃僅是依靠行政命令編制的規(guī)劃，并通過村民代表大會(huì)決議，更類似村規(guī)民約范疇，法律屬性相對(duì)薄弱。無論是從完善規(guī)劃體系，還是依法管理土地，都應(yīng)盡快完善村級(jí)土地利用規(guī)劃的法律地位。

3.2 注重區(qū)域特征，兼顧一般性問題

村土地利用規(guī)劃的編制既要考慮用地布局優(yōu)化、耕地保護(hù)、土地整治等一般性問題，更應(yīng)凸顯規(guī)劃區(qū)域的特征，特別是從地形、地災(zāi)、資源稟賦、文化習(xí)俗等角度綜合審視村莊發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與不足，在規(guī)劃上做到“一村一品”。

3.3 注重鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)，在總體布局基礎(chǔ)上做好詳細(xì)性規(guī)劃

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上土地利用總體規(guī)劃相比，村土地利用規(guī)劃尺度更大，顆粒度更細(xì)，與生產(chǎn)生活更加密切相關(guān)，是總體規(guī)劃如何落實(shí)到用地上的詳細(xì)性規(guī)劃。村土地利用規(guī)劃是“多規(guī)融合”的細(xì)胞單元，特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，更要體現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“山水林田湖草”生命共同體與人類生活的有機(jī)融合。因此在編制中，要更加注重鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)，以詳細(xì)性規(guī)劃的方式推動(dòng)農(nóng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展和升級(jí)提質(zhì)。

4 結(jié)語

綜上所述，村級(jí)土地利用規(guī)劃是中國(guó)土地利用規(guī)劃體系的完善和深化，可填補(bǔ)中國(guó)土地利用詳細(xì)規(guī)劃缺位空間，其意義不僅在于夯實(shí)基層土地利用規(guī)劃，同時(shí)，對(duì)實(shí)施土地管理法中規(guī)定的土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度、土地登記制度、土地用途管制制度和土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度均起著重要的基礎(chǔ)作用。村級(jí)土地利用規(guī)劃必須落實(shí)于土地上，確定每塊地的土地用途，應(yīng)用全國(guó)土地調(diào)查成果，嚴(yán)格遵循圖、數(shù)、實(shí)地三者一致的原則，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施適時(shí)跟蹤監(jiān)督與管理，保證各業(yè)用地的規(guī)模與布局穩(wěn)定，集約利用土地，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益最大化。村級(jí)土地利用規(guī)劃既受上級(jí)規(guī)劃的制約，同時(shí)，通過落實(shí)規(guī)劃控制指標(biāo)又對(duì)上級(jí)規(guī)劃起反饋?zhàn)饔?，可真?shí)反映基層的自然、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)狀況，充分發(fā)揮公眾意愿，提高規(guī)劃的公眾參與程度。

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