公路法視域下農(nóng)村公路管理問題與對策

傅雪映

(廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西 南寧 530023)

0 引言

按《公路法》規(guī)定，我國公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道[1]，農(nóng)村公路主要是指納入農(nóng)村公路規(guī)劃并按照國家或者省制定的公路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修建的縣道、鄉(xiāng)道和村道及其附屬設(shè)施。農(nóng)村公路是聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村間、城鄉(xiāng)間的必要通道，不僅涉及農(nóng)民的出行，還涉及農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸及流通，依法建設(shè)管理和維護(hù)好農(nóng)村公路對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要意義。

1 我國《公路法》中關(guān)于農(nóng)村公路管養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定

目前《公路法》及各省根據(jù)《公路法》所制定的農(nóng)村公路條例中，關(guān)于農(nóng)村公路建設(shè)管理及養(yǎng)護(hù)方面的規(guī)定主要包括以下幾方面內(nèi)容：(1)農(nóng)村公路的建管主體問題。按《公路法》第八條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作?！蹦壳案鞯氐淖龇ㄊ青l(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下，按縣政府確定的職責(zé)范圍，負(fù)責(zé)農(nóng)村公路的建管工作，將農(nóng)村公路建設(shè)納入地方政府統(tǒng)一規(guī)劃，并通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)以及成立相應(yīng)的村道管護(hù)群眾組織對農(nóng)村道路進(jìn)行管養(yǎng)[2]。(2)農(nóng)村公路建管的資金來源問題。農(nóng)村公路作為我國公路網(wǎng)最低層的組成部分，是構(gòu)成我國公路網(wǎng)的毛細(xì)血管，應(yīng)保證有必要的資金投入。目前我國公路立法中對農(nóng)村公路建設(shè)資金來源并無統(tǒng)一規(guī)定，但《公路法》第二十一條規(guī)定：“籌集公路建設(shè)資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設(shè)專項資金轉(zhuǎn)為的財政撥款外，可以依法向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或者外國政府貸款。”也可通過“發(fā)行股票、公司債券籌集資金。”或按自愿原則向企業(yè)和個人集資建設(shè)公路?？梢?，農(nóng)村公路建管資金可根據(jù)《公路法》規(guī)定，依照“縣鎮(zhèn)自籌、上級補(bǔ)助、多元籌措”的原則進(jìn)行籌集。(3)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)及監(jiān)管問題。目前《公路法》中關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)及管理方面的內(nèi)容較多，這些規(guī)定農(nóng)村公路也一樣適用，其中專門針對農(nóng)村公路的是《公路法》第三十八條規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村義務(wù)工的范圍內(nèi)，按照國家有關(guān)規(guī)定組織公路兩側(cè)的農(nóng)村居民履行為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)提供勞務(wù)的義務(wù)?！鞭r(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理遵循的是“以縣為主、分級負(fù)責(zé)、群眾參與、保障暢通的原則”，除建立專門的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和配備專門人員對農(nóng)村公路進(jìn)行管養(yǎng)外，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)民義務(wù)參與，這與農(nóng)村公路中的鄉(xiāng)道、村道主要服務(wù)于轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民有直接關(guān)系。

2 農(nóng)村公路建管養(yǎng)中存在的問題

2.1 建設(shè)方面

近年來我國農(nóng)村公路建設(shè)的發(fā)展快速，但仍存在一些有待解決的問題，首先是按《公路法》規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)納入縣級公路部門規(guī)劃，但實際操作中存在部分鄉(xiāng)、村道路建設(shè)隨意性強(qiáng)，邊勘測、邊設(shè)計、邊施工的情況，缺乏科學(xué)規(guī)劃長遠(yuǎn)考慮，特別是部分村道建設(shè)，未經(jīng)合理的論證即匆忙進(jìn)行設(shè)計施工，造成線路設(shè)計不合理，與地區(qū)整體公路網(wǎng)建設(shè)不協(xié)調(diào)等問題。其次由于農(nóng)村公路多為低等級公路，資金投入有限，造價偏低，不易吸引到高質(zhì)量專業(yè)施工隊伍，某些鄉(xiāng)村道路由建筑包工頭低價承包建設(shè)，此類施工單位并非專業(yè)公路施工主體，不具備專業(yè)施工資質(zhì)，偷工減料的情況時有發(fā)生，直接影響農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量。此外農(nóng)村公路建設(shè)多等級偏低，這在全國各地偏遠(yuǎn)地區(qū)較為普遍，按要求鄉(xiāng)、村道路建設(shè)一般應(yīng)達(dá)四級以上水平，但現(xiàn)在偏辟農(nóng)村地區(qū)仍存在相當(dāng)部分等外路未達(dá)標(biāo)的情形。

2.2 養(yǎng)護(hù)方面

農(nóng)村公路由于線多面廣，建設(shè)完工后的養(yǎng)護(hù)任務(wù)繁重，而目前的現(xiàn)狀是多數(shù)農(nóng)村公路存在重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)的問題，究其原因與多方面的因素有關(guān)。首先是公路養(yǎng)護(hù)工作理應(yīng)由專業(yè)的養(yǎng)護(hù)隊伍承擔(dān)，而實際操作中除縣道外，作為農(nóng)村公路主體的鄉(xiāng)道、村道能完全做到這一點的不多，特別是村級路主要依靠農(nóng)民自治，通過村民義務(wù)工完成。近年隨著大量農(nóng)村青壯年涌入城市務(wù)工，農(nóng)村留守者多為老弱群體，依靠此途徑解決鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)問題既不現(xiàn)實也不可能，致使部分農(nóng)村公路建好后處于無人養(yǎng)護(hù)的狀態(tài)。其次最重要的是養(yǎng)護(hù)資金的投入問題。按《公路法》規(guī)定，公路養(yǎng)護(hù)資金可來源于地方財政、中央補(bǔ)助中的專項資金、“一事一議”資金及通過其他方式籌集的企業(yè)、個人等社會捐助資金?，F(xiàn)實情況是來源于前兩項的財政資金目前多數(shù)用于縣道的養(yǎng)護(hù)，縣道一般都已實現(xiàn)由專業(yè)的公路養(yǎng)護(hù)部門進(jìn)行管養(yǎng)，鄉(xiāng)道、村道的養(yǎng)護(hù)資金除部分來源于地方財政外，主要來源于其他方式籌集的資金或“一事一議”資金，部分鄉(xiāng)村道路由于養(yǎng)護(hù)資金不配套處于失養(yǎng)狀態(tài)。

2.3 管理方面

按《公路法》規(guī)定，縣級以上交通部門負(fù)責(zé)公路的路政管理工作，縣道、鄉(xiāng)道、村道均屬農(nóng)村公路，但目前納入路政部門管理的主要是縣道，多數(shù)鄉(xiāng)道及村道處于路政管理缺位的狀態(tài)，直接后果是由于鄉(xiāng)道村道占居農(nóng)村公路絕大比重，路政缺位造成農(nóng)村公路管理工作非常薄弱，路政人員缺少造成路政巡查范圍小，部分公路路產(chǎn)損壞無人監(jiān)管，公路用地被侵占、利用公路打谷曬場傾倒垃圾等破壞公路路產(chǎn)的行為時有發(fā)生，一些超載車輛為躲避公路檢查及收費(fèi)站，專門繞行無人監(jiān)管的鄉(xiāng)村道路，造成農(nóng)村道路損壞嚴(yán)重等等。究其原因主要是農(nóng)村公路管理體制未理順，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，路政管理部門一般只設(shè)到縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級多數(shù)無專業(yè)的路政管理部門，有的由交管所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它機(jī)構(gòu)代管，村一級除個別村外，基本處于無專人管理狀態(tài)。

3 解決農(nóng)村公路建管養(yǎng)問題的對策

3.1 農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)納入法治化軌道

(1)農(nóng)村公路建設(shè)要統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，避免無序建設(shè)，要按照《公路法》第十四條規(guī)定做到“縣道規(guī)劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關(guān)部門編制，經(jīng)本級人民政府審定后，報上一級人民政府批準(zhǔn)”“鄉(xiāng)道規(guī)劃由縣級人民政府交通主管部門協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制，報縣級人民政府批準(zhǔn)”，村道建設(shè)《公路法》未作具體規(guī)定，也應(yīng)按上述原則納入地方公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一管理。

(2)提高農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)水平。農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)按法定程序進(jìn)行招投標(biāo)，由專業(yè)的具有施工資質(zhì)的公路施工單位進(jìn)行承建，以確保工程質(zhì)量。目前特別是對鄉(xiāng)道、村道建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)施工資質(zhì)準(zhǔn)入監(jiān)管，防止無資質(zhì)施工隊伍入場作業(yè)影響工程質(zhì)量。

(3)對農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)建立起相應(yīng)的監(jiān)理制度，加強(qiáng)對農(nóng)村公路施工監(jiān)管，規(guī)范鄉(xiāng)村道路的施工建設(shè)，提高公路建設(shè)質(zhì)量。

3.2 探索適合農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)需要的管理模式

2016-01-01起實施的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》規(guī)定：“農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)當(dāng)逐步向規(guī)范化、專業(yè)化、機(jī)械化、市場化方向發(fā)展?！盵3]按此規(guī)定農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)創(chuàng)新管理模式：

(1)要理順體制，建立起專業(yè)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，確保農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)有專業(yè)機(jī)構(gòu)專人負(fù)責(zé)。目前特別是在鄉(xiāng)、村一級，應(yīng)全面建立起相應(yīng)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理站，配備專人落實養(yǎng)護(hù)管理工作。

(2)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)施工特別是大中小修等應(yīng)通過招標(biāo)方式由專業(yè)施工隊伍施工，并通過建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量評價檢查制度，確保工程質(zhì)量，鄉(xiāng)村道路的日常維護(hù)可交由沿線群眾按承包等方式完成。

(3)應(yīng)落實責(zé)任，將農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作納入地方政府考核指標(biāo)，未完成任務(wù)的應(yīng)按制度追究個人責(zé)任。

3.3 貫徹落實相關(guān)路政管理法規(guī)，加大宣傳力度，提高沿線群眾護(hù)路意識

按《公路法》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，依法做好公路保護(hù)工作，并努力采用科學(xué)的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服務(wù)設(shè)施，保障公路的完好、安全和暢通?！睘樽龅竭@一點，地方政府部門應(yīng)抓好路政管理法規(guī)落實工作，針對目前鄉(xiāng)、村一級多數(shù)存在路政管理缺位的情形，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)設(shè)立專業(yè)的政路管理辦公室，村一級也應(yīng)配備相應(yīng)的公路監(jiān)督檢查員，并針對農(nóng)村公路線多面廣的情況，發(fā)動群眾，加大公路法規(guī)宣傳力度，讓群眾對發(fā)生在公路沿線的破壞路產(chǎn)、非法挖掘、占用公路及超載超限等違法行為積極舉報，配合路政管理人員做好鄉(xiāng)村沿線公路的監(jiān)督管理工作。

4 結(jié)語

農(nóng)村公路只有納入法治化建設(shè)軌道，才能保證其健康有序的發(fā)展。目前國家及地方政府在農(nóng)村公路建設(shè)及管理方面出臺了大量的法律法規(guī)，包括《公路法》和與《公路法》配套的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》以及地方性農(nóng)村公路管理條例等，這是目前我國農(nóng)村公路管理的主要法律依據(jù)，地方各級政府及公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在上述法律法規(guī)的指導(dǎo)下，針對目前農(nóng)村公路在建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理方面存在的問題進(jìn)行整改，才能更好發(fā)揮農(nóng)村公路支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。

[1]中華人民共和國公路法[EB/OL].http：//baike.so.com/doc/5566798-5781915.html.

[2]地方政府農(nóng)村公路建設(shè)工作總結(jié)[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1127700326.html.

[3]農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法(中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2015年第22號)[EB/OL].http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201512/t20151209_1944559.html.