鹵制品安全監(jiān)管問題研究

◎ 謝 雄，謝 恒，丁陽光，李思捷

（邵陽學(xué)院，湖南 邵陽 422000）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的生活水平也在不斷提高，對于生活質(zhì)量的要求也逐漸提高。鹵制品作為食品行業(yè)的重要組成部分，因其獨(dú)特的口味深受廣大人民群眾的喜愛，其銷量也是逐年攀升。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國的鹵制品銷售額在2011年僅有457.9億元，而到2017年銷售額則增加了一倍多，達(dá)到919.1億元，可見其增長速度之快。專家預(yù)測，2018年的銷售額將達(dá)到1 155.5億元。隨著鹵制品市場需求量越來越大，消費(fèi)群體越來越廣，一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全問題，就可能導(dǎo)致大面積食品安全事故的出現(xiàn)，進(jìn)而造成非常嚴(yán)重的后果。鹵制品安全問題如果不能引起學(xué)界和實(shí)踐工作者的重視，勢必危及人民餐桌安全，甚至?xí)蔀橛绊懮鐣?huì)穩(wěn)定的因素。近幾年，鹵制品細(xì)菌超標(biāo)、作坊式違規(guī)生產(chǎn)等事件曝光，暴露出我國在鹵制品安全監(jiān)管上還存在著漏洞。如何在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)設(shè)計(jì)鹵制品安全監(jiān)管模式，逐步完善鹵制品從生產(chǎn)到流入市場的各個(gè)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管，從而為消費(fèi)者提供安全合格的產(chǎn)品，是學(xué)界及整個(gè)社會(huì)廣泛關(guān)注的問題。因而，必須要對鹵制品進(jìn)行系統(tǒng)全面的有效監(jiān)管，確保其質(zhì)量符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為人們的身體健康提供可靠保障。

1 鹵制品安全監(jiān)管概述

對鹵制品安全監(jiān)管進(jìn)行探討前，需要對鹵制品安全在概念上做一個(gè)界定。食品安全監(jiān)管主要是指根據(jù)國家法律法規(guī)，由有關(guān)職能部門對食品生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，確保食品健康地流入消費(fèi)手中[1]。結(jié)合食品安全監(jiān)管的定義，筆者認(rèn)為，鹵制品安全監(jiān)管主要是指在現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系中，國家職能部門專門對鹵制品這一領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，與一般食品安全監(jiān)管相比，鹵制品安全監(jiān)管在監(jiān)管程序上更為嚴(yán)格。一般食品安全監(jiān)管的監(jiān)管重心主要放在市場準(zhǔn)入、對食品生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管上。鹵制品有許多是在小作坊進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)集成化和規(guī)?；潭炔桓?，實(shí)際生產(chǎn)中存在著很多“店大于廠”和“前店后廠”的小作坊生產(chǎn)模式。以湖南省的“鹵菜之都”武岡市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2015年，武岡市已經(jīng)擁有200多家鹵制品制造企業(yè)，但是具有一定規(guī)模的企業(yè)較少，年產(chǎn)值能夠到達(dá)千萬元以上的企業(yè)數(shù)量不足10家，擁有生產(chǎn)許可證的企業(yè)不到30家，其中大多數(shù)都是規(guī)模較小的家庭式作坊。在鹵制品的加工生產(chǎn)過程中，相較于規(guī)模企業(yè)而言，這些小作坊普遍存在食品安全意識淡薄的問題。以食品添加劑亞硝酸鹽的使用為例，這些作坊經(jīng)常會(huì)將過量的亞硝酸鹽和苯甲酸之類的食品添加劑使用到鹵制品的生產(chǎn)當(dāng)中來增進(jìn)成品的色澤和風(fēng)味，雖然其能在一定程度上抑制肉毒梭菌的生長，但是亞硝酸鹽在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)換成有毒的亞硝胺，食用含有亞硝胺的鹵制品會(huì)導(dǎo)致人體出現(xiàn)不同程度的中毒現(xiàn)象。雖然國家對亞硝酸鹽的使用具有十分嚴(yán)格的規(guī)定，但是這些小作坊由于缺少必要的有效監(jiān)管，其食品安全難以得到有效保障。因此，鹵制品安全監(jiān)管不僅要加強(qiáng)對具有一定規(guī)模企業(yè)的監(jiān)管，更要加強(qiáng)對生產(chǎn)小作坊的監(jiān)管。

隨著人們生活水平不斷提高，人們對于食品質(zhì)量的要求也越來越高，逐漸由吃得“飽”向吃得“好”轉(zhuǎn)變。食品安全愈發(fā)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，為了確保人們能夠吃上安全放心的食品，國家職能部門加強(qiáng)對鹵制品的安全監(jiān)管勢在必行。①鹵制品作為食品的一種，廣受人們的喜愛，其自身的價(jià)格不高，消費(fèi)群體較多，一旦出現(xiàn)問題所涉及的人數(shù)就非常多，就可能會(huì)造成非常大的社會(huì)影響，并且消費(fèi)者遭受損害時(shí)往往處于弱勢地位，很難保障自身權(quán)益。同時(shí)，單獨(dú)依靠消費(fèi)者來對鹵制品市場進(jìn)行監(jiān)管是不可取的，這是因?yàn)橄M(fèi)者自身并不具備強(qiáng)制性權(quán)力，無法對不合格的鹵制品采取相應(yīng)的處理措施，而且也不具備相應(yīng)的檢測技術(shù)，也就無法對鹵制品的質(zhì)量進(jìn)行系統(tǒng)全面的檢驗(yàn)。②資本的逐利性使得鹵制品生產(chǎn)者在生產(chǎn)鹵制品時(shí)往往重視成本投入的高低，生產(chǎn)者為了獲取更多的利潤而忽視鹵制品的生產(chǎn)安全，在這樣復(fù)雜的市場環(huán)境中，僅僅依靠鹵制品行業(yè)自身的自律行為很難確保鹵制品安全?？偠灾?，國家職能部門加強(qiáng)對鹵制品的安全監(jiān)管，既符合當(dāng)前的市場規(guī)律和市場環(huán)境，也符合消費(fèi)者的利益訴求。

2 鹵制品安全監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管機(jī)制沒有常態(tài)化

監(jiān)管部門對鹵制品做了大量的監(jiān)管工作，主要是根據(jù)國家相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對鹵制品中的沙門氏菌、志賀氏菌、大腸桿菌以及金黃色葡萄球菌等致病菌的含量和日落黃等食品添加劑的使用進(jìn)行科學(xué)合理的檢測。對于檢測結(jié)果，監(jiān)管部門也定期在門戶網(wǎng)站上發(fā)布了鹵制品的質(zhì)量檢測公告，將檢查結(jié)果向社會(huì)進(jìn)行公示，并對檢查不合格的企業(yè)和作坊進(jìn)行相應(yīng)的處罰。雖然監(jiān)管部門做了大量的工作，但仍然有部分鹵制品安全問題并不是在監(jiān)管部門執(zhí)法時(shí)發(fā)現(xiàn)的，而是在出現(xiàn)食品安全事故并經(jīng)媒體進(jìn)行曝光后才引起監(jiān)管部門的注意。這是由于媒體有專門的宣傳工具和深入千家萬戶的推送網(wǎng)絡(luò)，能夠?qū)Ω蠓秶柠u制品生產(chǎn)加工企業(yè)和作坊進(jìn)行有效的監(jiān)控，從而能及時(shí)將違反國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的行為予以公示，這也在一定程度上推動(dòng)了鹵制品監(jiān)管工作水平的不斷提高，對于確保鹵制品的安全具有一定的實(shí)際意義。

但是，這種救火式的事后監(jiān)督所突顯的是食品安全監(jiān)管的缺失，對于鹵制品的質(zhì)量只能起到治標(biāo)不治本的作用，無法對鹵制品的質(zhì)量起到長期的監(jiān)控作用。①由于鹵制品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多，而監(jiān)管人員的數(shù)量又非常有限，這就導(dǎo)致很多監(jiān)管部門往往對某個(gè)鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行排查后便長期不到這些企業(yè)進(jìn)行突擊檢查，這就會(huì)使部分鹵制品生產(chǎn)企業(yè)有機(jī)可乘，部分鹵制品生產(chǎn)企業(yè)在高利潤的誘惑下，往往會(huì)降低鹵制品的生產(chǎn)加工質(zhì)量，抱著僥幸心理進(jìn)行鹵制品生產(chǎn)，這就會(huì)導(dǎo)致所生產(chǎn)的鹵制品質(zhì)量無法得到有效保障。②監(jiān)管部門（尤其是基層監(jiān)管部門）的部分執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)較低，缺乏必要的鹵制品質(zhì)量檢測知識，這就導(dǎo)致其在進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫時(shí)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)鹵制品中存在的質(zhì)量問題，這就給鹵制品質(zhì)量安全的有效檢驗(yàn)埋下了安全隱患。

2.2 鹵制品小作坊監(jiān)管難度大

由于鹵制品的生產(chǎn)加工門檻較低，不需要非常專業(yè)的加工人員和專用設(shè)備，在實(shí)際生產(chǎn)中只要有較為簡單的工具和場所就能進(jìn)行相應(yīng)的生產(chǎn)，造成鹵制品作坊式的生產(chǎn)模式較為普遍。①對于小作坊而言，其加工工藝的來源主要有兩個(gè)：一是家族手藝，即通過傳承得來的，往往是在家族之間進(jìn)行流傳；二是由生產(chǎn)人員自身通過學(xué)習(xí)研發(fā)而得來的。這兩種生產(chǎn)模式對生產(chǎn)工藝的要求往往不高，整個(gè)制作過程較為簡單，投入成本低，產(chǎn)出效率較高。但是，這兩種生產(chǎn)工藝都屬于“經(jīng)驗(yàn)式”的生產(chǎn)方式，對整個(gè)加工生產(chǎn)過程并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致其加工質(zhì)量不盡相同，而且部分小作坊的加工環(huán)境非常惡劣，衛(wèi)生條件不合格，給鹵制品的安全生產(chǎn)埋下了較大的隱患。②為了躲避檢查，這些小作坊的位置往往非常隱蔽，大多數(shù)存在于農(nóng)村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部，監(jiān)察人員難以發(fā)現(xiàn)，也就無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，進(jìn)而形成了監(jiān)管真空，無法對小作坊進(jìn)行科學(xué)合理的管理。正是基于這樣的原因，小作坊成為鹵制品安全監(jiān)管中的難點(diǎn)。

2.3 公眾對鹵制品安全缺乏科學(xué)認(rèn)識

我國經(jīng)濟(jì)條件、教育條件以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施條件的地區(qū)差異性明顯，尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很多公眾受到文化背景的影響，對鹵制品安全沒有一個(gè)正確和科學(xué)的認(rèn)識[2]。①部分公眾受到消費(fèi)觀念和消費(fèi)水平的影響，在購買鹵產(chǎn)品時(shí)過分注重價(jià)格因素，一味地去買售價(jià)較低的鹵制品，而忽視了安全因素，這就造成該種類型的消費(fèi)者很容易購買到不合格的鹵制品。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的食品安全意識和辨認(rèn)知識，很多消費(fèi)者不會(huì)觀察鹵制品包裝上是否含有有害添加劑，無法辨認(rèn)鹵制品是否符合國家食品安全的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致消費(fèi)者無法從包裝及外觀上對鹵制品的質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。②部分公眾缺乏相應(yīng)的法律意識和維權(quán)意識，在買到不合格鹵制品時(shí)不能運(yùn)用法律手段進(jìn)行維權(quán)，往往是不了了之，對違法的鹵制品生產(chǎn)者聽之任之，這就在一定程度上導(dǎo)致生產(chǎn)者更加肆無忌憚地生產(chǎn)不合格的鹵制品來牟利。加之鹵制品的價(jià)格往往不高，在沒有造成食品安全事故時(shí)，很多消費(fèi)者不愿意為了價(jià)格不高的鹵制品去法院起訴或者找國家有關(guān)部門投訴。正是基于這樣的原因，違規(guī)生產(chǎn)鹵制品的現(xiàn)象屢禁不止，潛在地助長了小作坊的僥幸心理。

3 完善鹵制品安全監(jiān)管的建議

3.1 健全監(jiān)管機(jī)制

①推動(dòng)監(jiān)管機(jī)制的常態(tài)化和制度化，形成常態(tài)監(jiān)督為主、定期突查為輔的鹵制品監(jiān)督機(jī)制，走出運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督的誤區(qū)。有關(guān)部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)佧u制品生產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際狀況、資質(zhì)和誠信狀況，在本地區(qū)對鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)檔次劃分，針對不同風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)采取不同的監(jiān)管措施。對于風(fēng)險(xiǎn)較高的鹵制品生產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)管部門要采取常態(tài)監(jiān)管的模式，對其進(jìn)行經(jīng)常性的食品安全檢查，進(jìn)而對鹵制品的生產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行可靠控制；而對于風(fēng)險(xiǎn)較低的鹵制品生產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)管部門可以減少檢查的次數(shù)，只需要定期對其進(jìn)行相應(yīng)的食品安全檢查。食品安全監(jiān)管部門通過采取有針對性的監(jiān)管措施，能夠?qū)ΡO(jiān)管可調(diào)配資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排，在確保監(jiān)管質(zhì)量的前提下，能夠有效提高監(jiān)管工作的效率，從而確保鹵制品安全生產(chǎn)。②對于鹵制品生產(chǎn)加工企業(yè)而言，落實(shí)鹵制品安全問責(zé)機(jī)制，確定問責(zé)內(nèi)容和范圍是執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法效率的必要保障。在落實(shí)問責(zé)機(jī)制時(shí)，要改變過去“過錯(cuò)式”問責(zé)機(jī)制，對于“庸政和懶政”行為也要予以問責(zé)，理清崗位權(quán)責(zé)。③要加強(qiáng)對鹵制品生產(chǎn)小作坊的監(jiān)管，堅(jiān)決打擊無證經(jīng)營和違法生產(chǎn)的小作坊。國家職能部門可以通過獎(jiǎng)勵(lì)制鼓勵(lì)社會(huì)公眾主動(dòng)對鹵制品生產(chǎn)小作坊進(jìn)行舉報(bào)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的力量，使社會(huì)公眾自發(fā)對小作坊進(jìn)行監(jiān)管，形成“條塊結(jié)合，基層為主”的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管范圍的最大化[3]。

3.2 加強(qiáng)鹵制品的安全教育

社會(huì)公眾維權(quán)意識的提升以及對鹵制品安全防范意識的提升，有利于形成對鹵制品的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，改善公眾安全意識和法律意識不強(qiáng)的困境[4]。①由國家相應(yīng)職能部門對社會(huì)公眾進(jìn)行食品安全宣傳教育，編寫相應(yīng)的安全教育手冊和法律知識手冊在社會(huì)上進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放，職能部門開通社會(huì)公眾號及在政府門戶網(wǎng)站上定期推送相關(guān)的文章，使社會(huì)公眾對鹵制品安全及其安全監(jiān)管有一個(gè)大致了解，進(jìn)而促進(jìn)公眾食品安全意識不斷提高。②充分發(fā)揮消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)以及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，引導(dǎo)這些社會(huì)團(tuán)體自發(fā)地對鹵制品安全進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體協(xié)助和公眾廣泛參與的鹵制品監(jiān)督體系，提升行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)在公眾中的地位，進(jìn)而能夠發(fā)動(dòng)更多的社會(huì)力量對鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行全面監(jiān)督，使社會(huì)監(jiān)督更具有效果。③媒體的曝光作用也不可輕視。通過對不合格鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行曝光，能夠使民眾避免購買到這些生產(chǎn)廠家不合格的鹵制品產(chǎn)品；同時(shí)，媒體要對相關(guān)的法律專家或者食品安全行業(yè)專家進(jìn)行采訪，運(yùn)用媒體向社會(huì)公眾普及鹵制品安全知識和法律知識，拓寬鹵制品安全教育的維度和廣度，進(jìn)而促進(jìn)民眾食品安全意識不斷提高。

3.3 提高市場準(zhǔn)入門檻

為了確保鹵制品生產(chǎn)企業(yè)的整體質(zhì)量，就要從提高市場準(zhǔn)入門檻入手，對生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制檢驗(yàn)以及準(zhǔn)入標(biāo)志3部分進(jìn)行科學(xué)合理的控制，不能讓從事食品生產(chǎn)成為一種簡單快捷的就業(yè)途徑，而應(yīng)該引導(dǎo)小作坊的傳統(tǒng)工藝傳承和鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)樹立品牌意識[5]。

對于生產(chǎn)許可證的審批而言，監(jiān)管部門要對鹵制品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)備、加工工藝過程、原材料、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、人員資質(zhì)、儲(chǔ)運(yùn)條件、檢測能力以及質(zhì)量管理制度等進(jìn)行系統(tǒng)全面的嚴(yán)格審查，還要對鹵制品產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)合理的抽查，只有通過資質(zhì)審查和產(chǎn)品檢驗(yàn)合格的企業(yè)才能頒發(fā)生產(chǎn)許可證。

對于鹵制品的強(qiáng)制檢驗(yàn)而言，為了提高檢測工作效率，避免不必要的重復(fù)性檢測工作，監(jiān)管部門要根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)類型的差異采取有針對性的強(qiáng)制檢驗(yàn)措施。①對于具備相應(yīng)檢測能力的鹵制品生產(chǎn)企業(yè)，鹵制品的出廠檢驗(yàn)工作可由企業(yè)自己進(jìn)行；同時(shí)，生產(chǎn)企業(yè)要定期將樣品送至指定的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期檢驗(yàn)，進(jìn)而確保鹵制品的生產(chǎn)質(zhì)量符合要求。②對于不具備鹵制品檢測能力的生產(chǎn)企業(yè)，則需要根據(jù)就近原則，由鹵制品生產(chǎn)企業(yè)將檢測樣品送至委托的法定檢測機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)過檢驗(yàn)合格的鹵制品才能出廠銷售[6]。

對于鹵制品的準(zhǔn)入標(biāo)志而言，帶包裝的鹵制品的生產(chǎn)企業(yè)要在最小鹵制品銷售單元的包裝上標(biāo)注由國家統(tǒng)一制定的食品質(zhì)量安全生產(chǎn)許可證編號，并加印或者加貼食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入標(biāo)志，并且以“質(zhì)量安全”的英文名稱Quality Safety的縮寫“QS”表示。通過粘貼準(zhǔn)入標(biāo)志，進(jìn)而能夠讓消費(fèi)者對于所購買的鹵制品產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行判斷，只有標(biāo)注準(zhǔn)入標(biāo)志的產(chǎn)品才是符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的合格產(chǎn)品[7]。

3.4 擴(kuò)大集中生產(chǎn)

為了對眾多的鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行集中有效的監(jiān)管，降低監(jiān)管人員的勞動(dòng)強(qiáng)度，當(dāng)?shù)卣鶕?jù)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和食品消費(fèi)的特點(diǎn)，政府主導(dǎo)劃分產(chǎn)業(yè)工業(yè)園集中規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，對鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行集中式管理。通過將鹵制品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行有效集中，進(jìn)而形成統(tǒng)一的規(guī)劃區(qū)。①便于監(jiān)管部門對鹵制品的生產(chǎn)加工質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，進(jìn)而為鹵制品的生產(chǎn)質(zhì)量提供可靠保障。②還能整合人力、物流、管理等資源，為鹵制品生產(chǎn)企業(yè)之間進(jìn)行充分溝通提供了便利的條件，進(jìn)而能夠互相借鑒對方先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和管理模式，促進(jìn)鹵制品生產(chǎn)加工水平不斷提高，為鹵制品的安全生產(chǎn)提供可靠保障，在一定程度上降低監(jiān)管部門的監(jiān)管難度[8]。

4 結(jié)語

鹵制品安全的紛繁復(fù)雜性，決定了鹵制品安全監(jiān)管體系是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。這項(xiàng)工程不僅需要從理論上加以探討，更需要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)其存在的不足，這樣才能構(gòu)建出高效、健康的監(jiān)管機(jī)制。相較于其他食品安全而言，鹵制品安全更容易被媒體以及社會(huì)公眾所忽視，是食品安全監(jiān)管中需要重點(diǎn)監(jiān)管的對象。同時(shí)，近幾年關(guān)于鹵制品安全事故的報(bào)道，更是敲響了鹵制品安全監(jiān)管的警鐘。但是，筆者相信，隨著監(jiān)管制度和法律愈加完備，鹵制品監(jiān)管模式不斷創(chuàng)新，鹵制品安全事故必然能夠得到有效抑制。