我國(guó)PPP模式研究的文獻(xiàn)綜述

趙玉萍

(西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000)

我國(guó)引進(jìn)PPP模式相對(duì)較晚，對(duì)其研究也處于起步階段。國(guó)內(nèi)研究多側(cè)重于PPP模式的含義、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、存在的問題以及對(duì)策建議等方面。我國(guó)對(duì)PPP模式的相關(guān)研究?jī)?nèi)容總結(jié)如下。

1 PPP模式概念

王灝(2004)探析了PPP模式的定義及分類，以北京地鐵四號(hào)線為例分析了票價(jià)在PPP模式運(yùn)作中的作用，并根據(jù)美國(guó)和英國(guó)的地鐵票價(jià)管制模型提出了適合中國(guó)項(xiàng)目的前補(bǔ)償模式和后補(bǔ)償模式[1]。賈康、孫潔(2009)通過(guò)機(jī)構(gòu)給出的PPP模式概念和專家給出的PPP模式概念兩個(gè)角度分析，PPP模式主要有項(xiàng)目目標(biāo)一致、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等特征[2]。PPP模式區(qū)別其他項(xiàng)目模式的顯著標(biāo)志是政府部門和私人部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

簡(jiǎn)迎輝、包敏(2014)通過(guò)對(duì)PPP模式核心要素的分析，明確界定了PPP模式的內(nèi)涵。董光耀(2015)指出政府部門及業(yè)界對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)己經(jīng)從作為政府部門融資工具的微觀范疇上升至促進(jìn)投資體制改革的宏觀層面。這一認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變是各種因素綜合作用的結(jié)果[3]。

董再平(2017)指出PPP的是指政府與私人資本簽訂協(xié)議，授權(quán)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。同時(shí)指出PPP是一種實(shí)踐的產(chǎn)物，因此其內(nèi)涵隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷深化，不同組織和學(xué)者，基于不同國(guó)別、行業(yè)和項(xiàng)目，對(duì)PPP的定義和分類也不同[4]。

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，通常譯為公私合作制或公私合伙制。其概念目前學(xué)術(shù)界還沒有公認(rèn)統(tǒng)一的定義。綜合各方觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，PPP是政府部門與社會(huì)資本合作向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。在政府公共部門與社會(huì)資本合作過(guò)程中，讓社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有效的結(jié)果。在社會(huì)資本獲得利益的同時(shí)，政府部門也實(shí)現(xiàn)其職能。在這一過(guò)程中，政府部門和私人資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作。PPP模式不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革等方面[5]。

2 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析及其分分擔(dān)原則

2.1 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分析

彭桃花、賴國(guó)錦(2004)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等五個(gè)方面。成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配，參與方應(yīng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，且應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承擔(dān)的合作方[6]。亓霞、柯永建、王守清(2009)通過(guò)對(duì)我國(guó)16個(gè)失敗案例分析,認(rèn)為中國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗主要是由法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政治決策失誤或冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)等十三種風(fēng)險(xiǎn)造成的，同時(shí)指出，這些風(fēng)險(xiǎn)之間具有關(guān)聯(lián)性[7]。

史可(2014)指出，PPP模式中政府部門和私人部門是合作伙伴關(guān)系，雙方必須共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。同時(shí)，私人部門不應(yīng)抱著獲取高回報(bào)的期待進(jìn)入該類項(xiàng)目。崔媛媛(2016)指出，PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)主要包括七個(gè)方面，分別是政治風(fēng)險(xiǎn)、法律與合同風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及合作風(fēng)險(xiǎn)等[8]。

2.2 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

賈康、孫潔(2006)指出，財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)十分重要。財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)分析是合理的收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及具體的PPP操作方案的基礎(chǔ)，是判斷決策是否合理的依據(jù)[9]。杜亞靈、闖鵬(2013)指出PPP項(xiàng)目需要參與方精誠(chéng)合作，但我國(guó)的PPP項(xiàng)目容易因各種分歧而造成資源浪費(fèi)和管理績(jī)效低下。周和平、陳炳泉、許葉林(2014)指出特許經(jīng)營(yíng)合同不能窮盡PPP項(xiàng)目的全部風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，合理的方案是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要途徑[10]。

崔媛媛(2016)指出，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能夠保證項(xiàng)目能夠順利地運(yùn)行。若要保證PPP模式的效率，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該遵循以下原則：風(fēng)險(xiǎn)控制力與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相協(xié)調(diào)原則、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配相一致原則、風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)要有上限原則、因果原則等。

3 PPP模式存在的問題

高鵬程(2014)指出，目前，我國(guó)PPP模式存在的問題主要有：模式定位不明確、主體權(quán)責(zé)不清晰、市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范、項(xiàng)目操作不透明、監(jiān)管機(jī)制不健全以及風(fēng)險(xiǎn)控制不確定等六個(gè)方面。張歡(2015)指出我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范存在不足，主要表現(xiàn)在：對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析能力欠缺、參與方對(duì)PPP模式及其風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不全面、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有待完善等三個(gè)方面[11]。

孫學(xué)工、劉國(guó)艷等(2015)指出，目前我國(guó)PPP模式存在的主要問題有以下五個(gè)方面：制度環(huán)境與體制不健全；社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱；現(xiàn)行金融體系不適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資的要求；投資回報(bào)機(jī)制與收入模式不健全；現(xiàn)行PPP模式不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要[12]。

董再平(2017)指出，政府缺乏發(fā)展PPP的正確理念、PPP法律法規(guī)不健全、PPP政出多門、民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目比重過(guò)低、PPP體制機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范等是PPP模式存在的主要問題。羅瀟(2017)指出在我國(guó)PPP模式應(yīng)用中經(jīng)常存在的問題主要有以下四個(gè)方面：雙方權(quán)益無(wú)法保障；雙方將面臨各種風(fēng)險(xiǎn)；缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)體系；缺乏獨(dú)立的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

4 PPP模式推廣的對(duì)策建議

高鵬程(2014)在分析了我國(guó)PPP模式發(fā)展問題的基礎(chǔ)上，提出了以下對(duì)策建議：法制體系建設(shè)；設(shè)置專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管；全面評(píng)估咨詢；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。劉薇(2015)在總結(jié)分析國(guó)外案例的基礎(chǔ)上指出，我國(guó)推廣PPP模式需要從四個(gè)方面著手：加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)；培育契約精神，積極推動(dòng)法治化契約制度建設(shè)；創(chuàng)新金融支持模式，多方合作支持PPP機(jī)制推廣；建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制，防范財(cái)政風(fēng)隱[13]。

賀衛(wèi)華(2017)指出政府應(yīng)從四個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)PPP模式的管理：強(qiáng)化PPP模式制度供給；注重項(xiàng)目謀劃和規(guī)范運(yùn)作；搭建融資與建設(shè)平臺(tái)，解決資金問題；緩解政府債務(wù)壓力，控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。李美妮(2017)指出，首先政府應(yīng)正確對(duì)待PPP項(xiàng)目；其次應(yīng)完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)章制度。董再平(2017)針對(duì)PPP模式存在的問題，提出了以下對(duì)策：第一，政府應(yīng)樹立正確理念；第二，強(qiáng)化契約精神和法治精神。第三，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。第四，建立PPP相關(guān)機(jī)構(gòu)。第五，加大對(duì)民營(yíng)資本的政策支持。

許光東、管治華(2017)從以下四個(gè)方面給出了政策建議：統(tǒng)籌劃分PPP項(xiàng)目管理部門職責(zé)；完善PPP項(xiàng)目定價(jià)和收益保障機(jī)制；建立地方政府信用約束制度；完善PPP信息公開制度。羅瀟(2017)在分析國(guó)內(nèi)PPP模式具體實(shí)例的基礎(chǔ)上，分析了發(fā)展PPP模式的對(duì)策建議，主要有：完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制；完善相應(yīng)的法律法規(guī)；建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

對(duì)PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用情況的評(píng)價(jià)：

PPP模式最早在西方西形成理論并大量運(yùn)用。我國(guó)早期也出現(xiàn)過(guò)類似于PPP模式的融資手段，但并未形成系統(tǒng)的理論，也并未大規(guī)模應(yīng)用。我國(guó)從西方引進(jìn)PPP模式較晚，對(duì)其研究也處于起步階段，國(guó)內(nèi)的研究多側(cè)重于介紹PPP模式的含義、風(fēng)險(xiǎn)分析及其分擔(dān)原則、存在的問題及對(duì)策建議等方面，但是對(duì)PPP模式的路徑選擇及其適用項(xiàng)目的研究相對(duì)較少，且對(duì)PPP模式在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域應(yīng)用情況的研究也較少。同時(shí)，目前PPP模式大多應(yīng)用于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)用較晚且規(guī)模較小，所以對(duì)西部地區(qū)PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r研究相對(duì)較少。雖然如此，但對(duì)于西部地區(qū)PPP模式的研究同樣至關(guān)重要且不可或缺。