環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的法律定位

摘 ?要：環(huán)境影響評價作為重要的環(huán)境保護(hù)法律制度，往往涉及建設(shè)者與反對建設(shè)者之間，價值觀與利益之間的沖突及取舍，以及利益與風(fēng)險負(fù)擔(dān)的平衡問題。因此環(huán)評公眾參與機(jī)制具有不可忽視的法制度價值。但目前我國相關(guān)立法中，對環(huán)評公眾參與的“公眾”界定比較模糊，內(nèi)容不統(tǒng)一、混同。為了進(jìn)一步解決環(huán)評公眾參與的可操作性問題，應(yīng)采用總分、排除法+類型化的定義方法，對環(huán)評公眾參與的“公眾”做更深入、更細(xì)致的制度設(shè)計，打破公眾參與在學(xué)理和規(guī)范上的缺位現(xiàn)象，保證公眾的代表性、全面性和利益相關(guān)性，更好發(fā)揮公眾參與的機(jī)能。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;公眾;法律定位作者簡介：張曉云，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士生，安徽科技學(xué)院法學(xué)系副教授，主要研究方向：環(huán)境法和行政法（E-mail：?xiaoyunzhang@163.com;安徽 鳳陽 233100）中圖分類號：D912.6 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???????文章編號：1006-1398（2018）06--

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，工業(yè)化水平不斷提高，城市化急速推進(jìn)，環(huán)境問題日益突出。不僅如此，環(huán)境問題已經(jīng)超越環(huán)境本身，成為社會和政治問題，因環(huán)境問題而引發(fā)的利益沖突加劇。環(huán)保與經(jīng)濟(jì)站在同一陣線，都是國家整體發(fā)展規(guī)劃不可或缺的左右手，唯有環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)的三贏策略，才能實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前我國的環(huán)境抗?fàn)幰只蛑卫淼睦Ь?，其根源不在于發(fā)展主義的幽靈，而在于“社會”的缺席。^①面對日益錯雜復(fù)雜的社會公共事務(wù)，我國迫切需要從過去的單向一元結(jié)構(gòu)走向多元共治，從傳統(tǒng)的國家主導(dǎo)型向國家、社會和公民協(xié)同治理型轉(zhuǎn)變。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出要“完善公眾參與制度，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”。2017年習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“推動綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境……完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度?！奔础白顕?yán)”的法治觀，必須靠制度、法治和正確的群眾路線來推進(jìn)和形成。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上，他再次強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)文明建設(shè)要形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的新格局?！睋?jù)此可知，在當(dāng)下中國環(huán)境法治領(lǐng)域，國家日益重視社會化權(quán)利對國家權(quán)力的補(bǔ)充和制約。^②正如“地球日”發(fā)起人丹尼斯·海斯說：“環(huán)保不僅靠政府，更靠每個人的生活方式的選擇?！蓖ㄟ^借助公眾的理性維權(quán)行動，動員公眾的參與以完善我國環(huán)境治理主體，改進(jìn)環(huán)境治理效果，才能真正有效改善整體環(huán)境狀況。^③

一 ?問題的提出

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（下簡稱〈環(huán)評法〉）強(qiáng)調(diào)公眾參與，是與環(huán)境問題的特點分不開的。環(huán)境行政，因涉及廣泛的利益沖突，以及決策于未知之中。這些特質(zhì)決定在環(huán)境行政程序上，必須通過公共參與來增強(qiáng)其決策的正當(dāng)性。通過公眾參與制定，可確保環(huán)境決策獲得公眾廣泛的信任與認(rèn)同（重視多數(shù)人的意見，需要多元廣泛的參與），以提升公權(quán)力行使的正當(dāng)性，同時并可保障公眾自身的基本權(quán)利（強(qiáng)調(diào)個人的地位與尊重）。早在1992年，聯(lián)合國就在其通過的《21世紀(jì)議程》中就明確提出：“公眾廣泛參與決策對于持續(xù)發(fā)展是必不可少的。個人、集體、團(tuán)體需要參與有可能影響他們決策的環(huán)境影響評價?！杯h(huán)境影響評價制度適用對象的規(guī)劃項目或建設(shè)項目，往往是大規(guī)?；蚴菍Νh(huán)境較具影響性的重點項目，其不僅容易對周邊居民造成影響，同時也因為開發(fā)規(guī)模較大或開發(fā)地點經(jīng)常處于環(huán)境生態(tài)較為敏感的地帶，或是項目本身就屬于“鄰避設(shè)施”，往往容易引起環(huán)保團(tuán)體高度參與興趣，自然產(chǎn)生公眾參與的需求，以此廣泛收集信息、保護(hù)利害關(guān)系人權(quán)益以及提高決策接受度。此種情形下，公眾欲通過參與環(huán)境影響評價程序的方式，以表現(xiàn)關(guān)切或影響決策作出的企圖，也已逐漸成為勢不可擋的集體力量，這也是環(huán)境影響評價公眾參與程序經(jīng)常成為討論的議題的背景因素。因此，如何構(gòu)建完善的環(huán)評公眾參與制度，以善用民間理性力量，廣納信息，協(xié)助環(huán)境行政的正確性，提高決策的接受度，并確保利害關(guān)系人權(quán)益與一般公眾在環(huán)境決策中的主體地位，對于促進(jìn)我國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，以及公民社會與生態(tài)民主等目標(biāo)的實現(xiàn)而言，都有其長遠(yuǎn)的意義。完善的環(huán)評公眾參與制度的建立，才能作為調(diào)和環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對立性，消弭一般公眾與專家學(xué)者間在專業(yè)上落差的利器，否則將適得其反，而成為紛爭的開端。

在環(huán)評公眾參與立法過程中，作為主體的公眾，自然是首先需要加以界定的。我國的《環(huán)評法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》及新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等都規(guī)定了公眾參與，作為權(quán)利參與者公眾的法定行為模式大為豐富，但實際參與的“公眾”意指為何的問題卻懸而未決。實踐操作中“公眾”的內(nèi)涵和外延是極為復(fù)雜的，正如學(xué)者所言，“既有制度使用了‘公眾‘一切組織和個人‘有關(guān)方面等來指代權(quán)利參與者，專家、媒體、行業(yè)協(xié)會、公益社團(tuán)等有時是公眾之外的政府輔助人，有時是公眾的一類”，導(dǎo)致環(huán)評單位或建設(shè)單位會從自身利益角度確定相關(guān)參與主體，不能充分反映相關(guān)利益群體的利益。如“沈陽市科特真空機(jī)電設(shè)備廠與遼寧省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保批復(fù)糾紛”案中，作為第三人的建設(shè)單位稱：“環(huán)評是建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估。對工業(yè)生產(chǎn)和科學(xué)研究是否會造成影響，并非環(huán)評的關(guān)注范圍。上訴人企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動不屬于環(huán)評的客體，上訴人企業(yè)不屬于被征求意見的‘公眾范疇，案涉環(huán)評公眾參與符合法律規(guī)定?！毕鄳?yīng)的司法機(jī)關(guān)也從環(huán)評的法律內(nèi)涵入手，以一個含義模糊的“環(huán)境權(quán)益”來界定利害關(guān)系，將涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的公民排除在行政訴訟之外。

關(guān)于是否應(yīng)給環(huán)境公眾參與中“公眾”進(jìn)行明確的定義，學(xué)界目前還存在著爭議。贊同者認(rèn)為，“公眾作為一個相對廣義的法學(xué)概念，具有相對明確的指向性，有必要進(jìn)行分類?！狈磳φ哒J(rèn)為，“對公眾的范圍或者類型設(shè)定越詳細(xì)，其實也意味著對公眾范圍限制也就越大，排除的公眾類型也就越多，會限制一些公眾的參與和監(jiān)督權(quán)利，效果適得其反?；诜蓪嵱眯缘目紤]，既然無論怎樣定義公眾都不確切，就沒有必要給公眾下定義?！惫P者贊同應(yīng)對環(huán)評公眾參與的“公眾”做更深入、更細(xì)致的制度設(shè)計，打破公眾參與在學(xué)理和規(guī)范上的缺位現(xiàn)象，更好發(fā)揮公眾參與的機(jī)能。因為，環(huán)評公眾參與“公眾”含義的明確，不僅有助于推動國家權(quán)力的分化轉(zhuǎn)移和社會公民意識的顯現(xiàn)表達(dá)，保障環(huán)境影響評價的公平和公正，使公眾日益成為推動政府治理理念和模式轉(zhuǎn)變并最終實現(xiàn)“環(huán)境善治”的基本力量，而且也有助于保護(hù)公眾的合法權(quán)益。

???二 ?目前我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的法律界定及評析

環(huán)境影響評價中的公眾參與是規(guī)劃或建設(shè)項目的實施者與受影響的公眾之間的相互交流，其目的在于通過讓公眾發(fā)表意見和建議，達(dá)到規(guī)劃或建設(shè)項目的合理性目標(biāo)，減少環(huán)境影響的一種措施。我國2002年通過的《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)評。該法第11、12條對公眾參與環(huán)評做了更為明確的規(guī)定。2009年10月實施的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》增加了舉報制度和進(jìn)一步論證制度。2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》對涉及環(huán)境保護(hù)有關(guān)行政許可的聽證事項、程序等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，是公眾參與環(huán)境行政事務(wù)的一項制度性進(jìn)步。2006年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》細(xì)化了建設(shè)項目環(huán)評中公眾參與的有關(guān)規(guī)定，成為公眾參與環(huán)評的重要指南。但僅僅明確環(huán)評公眾參與原則是不夠的，要知道并不是所有的公眾會自動成為環(huán)境保護(hù)的參與者。因此，公眾參與核心的問題是如何界定公眾。

（一）目前我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的范圍

“公眾”一詞英文“Public”的解釋為“大眾”和“群眾”;在《現(xiàn)代漢語詞典》中，公眾泛指“社會上大多數(shù)的人”。一般來說，公眾有社會學(xué)的概念，也有法律上的概念。公眾參與的“公眾”范圍，使用不同文義用語，也彰顯不同的范疇界定。社會學(xué)意義上的“公眾”是指“任何因面臨某個共同問題而形成的，有著某種共同利益，并為某一特定組織的工作產(chǎn)生互動效應(yīng)的社會群體。”^②環(huán)評法律上“公眾”的概念與社會學(xué)上“公眾”概念，有著極大的不同。葉俊榮學(xué)者認(rèn)為，“廣義上的環(huán)評公眾，是指除開發(fā)及審查環(huán)評的機(jī)關(guān)之外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、地方政府、學(xué)者專家及當(dāng)?shù)鼐用竦??！?sup>③歐盟2001年7月頒布的策略性環(huán)評指令（Richtlinie 2001/42/EG）對“公眾”給予了環(huán)境法上的定義。該指令第2條第4款，將公眾定義為“個別或?qū)?shù)個自然人或法人，以及符合內(nèi)國法規(guī)范與實務(wù)的各類協(xié)會、組織或團(tuán)體?！绷硗?，該指令第6條第4款進(jìn)一步規(guī)定，“前述的公眾概念應(yīng)包含因進(jìn)行該指令所規(guī)定的決定程序而受影響，或可能受到影響者，或是與該指令的決定程序具有利益關(guān)系者。”美國的《環(huán)境保護(hù)法》將“公眾”定義為，“在環(huán)評程序中對范圍界定文件和環(huán)境影響報告草案提供意見和看法的、受提議行動影響的或者有興趣的人群或組織?！?p style="margin-left：7.0500pt">我國1998年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第15條規(guī)定公眾參與主體為“建設(shè)項目所在地的有關(guān)單位和居民”。2002年《環(huán)境影響評價法》則用“公眾”代替了“居民”，體現(xiàn)了公眾參與主體范圍的擴(kuò)展。但目前我國在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件中，大都只是提到“公眾”一詞，缺乏對“公眾” 進(jìn)一步的概念界定。相關(guān)立法中有關(guān)“公眾”的含義，有狹義上的“公眾”，即公民，將其與單位和專家并提，獨立于單位和專家之外;廣義上的“公眾”，包括單位和個人，單位和居民，有關(guān)部門、組織、專家，建設(shè)項目周圍單位、個人;最廣義上的“公眾”包括任何單位和個人。具體而言，有以下幾種情形：

1.一般性或任何人

由字面可知，其對于參與者并未有任何資格限制。即便項目的具體實行，或是程序完成后做出的決定不論內(nèi)容如何，并不影響其權(quán)利、法律上的利益，乃至于其他利益者，均可以參與并提出異議或意見。如《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第4條“國家鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價活動”;《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第6條規(guī)定的“任何單位和個人”。

2.利害關(guān)系人或利益關(guān)系人

相對于前述一般性或任何人，此處參與者的范圍較為限縮。其主要考慮行政和參與者間，會隨著規(guī)劃許可或建設(shè)項目許可決定的作出出現(xiàn)或?qū)⒊霈F(xiàn)一定的環(huán)境影響而產(chǎn)生某種特殊緊密關(guān)系。

（1）利害關(guān)系人

“利害關(guān)系人”這一概念最早出現(xiàn)在管理學(xué)領(lǐng)域，弗里德曼認(rèn)為，利害關(guān)系人是“能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體相關(guān)者”。被引入行政立法后，利害關(guān)系人為各類行政行為相對人之外的，其權(quán)利或法律上利益因行政行為的作出，以及行政程序的進(jìn)行而受到影響的相關(guān)人。即主要是由相關(guān)性或利益性等特征作為劃定參與者范疇的依據(jù)。我國立法上將其列為受影響的公眾。如《環(huán)境影響評價法》第11條、21條分別規(guī)定公眾參與范圍是“專項規(guī)劃或者受建設(shè)項目影響的項目所在地周邊區(qū)域的公民、組織”;《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第13條“征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”;《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第14條“建設(shè)項目所在地有關(guān)單位和居民”;《山東省實施<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>辦法》第16條規(guī)定中的“建設(shè)項目周圍、個人意見”?！蛾兾魇嵤?lt;中華人民共和國環(huán)境影響評價法>辦法》第15條規(guī)定，“被征求意見的公眾中應(yīng)當(dāng)包括受建設(shè)項目影響的公民、法人或者其他組織的代表?！?/p>

（2）利益關(guān)系人

利益相關(guān)是一個平衡問題，以行政行為是否對第三人的其它利益產(chǎn)生影響為判斷。此處的利益，并非僅限于傳統(tǒng)用此判斷有無訴訟權(quán)能的公權(quán)利及法律上的利益，還包括私法上的權(quán)利，乃至各種經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會、文化非物質(zhì)性質(zhì)，與各種非以不正當(dāng)手段所獲得，因可信賴的利益在內(nèi)。如《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第15條中規(guī)定，環(huán)評公眾的選擇“應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。”這里公眾就不僅僅局限于“受建設(shè)項目影響的公民、法人或其他組織的代表”，還包括利益相關(guān)人。

（二）我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的評析

如前所述，目前我國環(huán)評公眾參與的“公眾”內(nèi)容不統(tǒng)一、混同，也沒有對參與的“公眾”的范圍、代表性作出要求。以“任何單位和個人”或“公眾參與”確定公眾的外延，形式上為正面定義，但結(jié)合具體語境則實為排除法定義。對于“單位”“專家”有的將其列為公眾，有的將其與“公眾”并列相提，排除在公眾之外。如《環(huán)境影響評價法》第5條所說的公眾是有關(guān)機(jī)關(guān)、專家和公眾（這里的公眾是不包括專家的公民）。????1. 公民抑或自然人

公眾參與應(yīng)用到環(huán)境法等法學(xué)領(lǐng)域時，必須區(qū)分公眾與公民的概念。公眾中使用“公民”這一概念是有缺陷的。公民是具有政治意義的法律概念，通常是指具有一國國籍，并根據(jù)該國憲法和法律享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，并受該國法律約束和保護(hù)的自然人。它顯然不包括外國公民和無國籍人。而公眾并不一定是一國的公民，居住在一國的另一國公民也可能成為公眾。將環(huán)境參與權(quán)僅限于本國公民，其范圍顯然過于狹窄，既限制或剝奪了在中國境內(nèi)工作或生活的外國人或無國籍人的環(huán)境居住權(quán)，也不利于環(huán)境的保護(hù)。因此，環(huán)境參與權(quán)的享有人應(yīng)是無任何限制條件的自然人。

2.關(guān)于單位的公眾身份

目前我國相關(guān)環(huán)評法律、法規(guī)中，將“有關(guān)單位”和“公眾”并列相提。對此有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)評法律、法規(guī)中有關(guān)單位、專家的主體身份，并不適合一般社會公眾的主體身份?！币驗?，立法并沒有明確何謂有關(guān)單位，“是編制規(guī)劃，實施項目建設(shè)的單位，還是與編制規(guī)劃，實施項目建設(shè)的同行業(yè)或有影響、有利益關(guān)系的單位?！睂嵺`中這里的有關(guān)單位大多是是基于行政職權(quán)或職責(zé)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，其依法獲得環(huán)評參與權(quán)力。但和環(huán)評的項目存在某種利害關(guān)系，與一般社會公眾還存在著重大差別。因此，政府部門、環(huán)境行政主管部門在行使職權(quán)或職責(zé)過程中，不應(yīng)屬于公眾的范圍。

3.關(guān)于專家的公眾身份

關(guān)于專家身份的公眾，有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)專家以公眾身份參與的時候，他們是公眾的構(gòu)成部分。但是，一旦這些專家和學(xué)者被作為專門的人才而被邀請參加環(huán)境影響評價文件的擬定時，他們就不屬于公眾的范疇?！币虼?，專家可以分為基于“專業(yè)知識”的專家和基于“自身利益”的一般公眾。前一類是特指非一般公眾的主體，他們發(fā)揮參與環(huán)評的價值與一般公眾存在差異，其以中立的身份出現(xiàn)在環(huán)評決策中，以專業(yè)性知識和技術(shù)，發(fā)揮專家咨詢的作用。有學(xué)者認(rèn)為，“專家參與評議雖然與一般意義的公眾參與監(jiān)督?jīng)Q策具有一定的差異，但是基于其相對于規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)以及審查小組召集部門的獨立的第三方地位，其在一定程度上也能發(fā)揮出獨立決策、民主監(jiān)督的效果。”部分學(xué)者對于前一類特殊的“專家”是否屬于真正意義的公眾存有爭議，認(rèn)為“這類專家通常站在專業(yè)立場的角度思考問題，他們所考慮的是決策的科學(xué)性，并不能反映環(huán)評決策影響的公眾的意見?！薄半m然《環(huán)評法》規(guī)定參加評審的專家將從設(shè)立的專家?guī)熘须S機(jī)擇取，并規(guī)定對環(huán)評實施后仍產(chǎn)生顯著不良環(huán)境影響的，要依據(jù)具體原因追究責(zé)任。但部分專家在獨立審查時會受到所在部門利益的壓力，其獨立性和客觀性無法得到充分保證，而在實際操作中要追究其責(zé)任也很困難。如何對專家審查進(jìn)行制度監(jiān)督，沒有具體的制度規(guī)定，僅僅依靠專家的職業(yè)道德來確保審查的，就制度設(shè)計而言存在著道德風(fēng)險的問題?！睂嵺`中，環(huán)境部門，經(jīng)常用“專家咨詢會”代替其他公眾參與方式。但現(xiàn)實經(jīng)驗告訴我們，專家并不總是誠實、可靠和負(fù)責(zé)的?！罢嬲秊閳猿终胬矶l(fā)出自己的聲音，不為金錢所動的‘好專家只有10%左右，大部分‘專家都是‘隨風(fēng)倒”?，在這種情形下，專家就不應(yīng)該屬于公眾的范疇。

4.“受影響”的公眾身份

對于作為自然人的個人來說，究竟是否任何人都有權(quán)參與到環(huán)評程序中去，還是有限定性的條件。我國環(huán)評法律采取的是“受影響”作為標(biāo)準(zhǔn)，但又應(yīng)如何劃定所謂“受影響”的范圍。近年來，法院諸多判決除肯定環(huán)評批復(fù)的性質(zhì)為行政行為外，更肯定“當(dāng)?shù)鼐用瘛睂υ搶彶榻Y(jié)論具有法律上的利害關(guān)系，而得以尋求法律救濟(jì)。即使承認(rèn)建設(shè)項目所在地居民對環(huán)評審查結(jié)論具有法律上的利害關(guān)系后，仍需再行界定何等范圍內(nèi)的居民，方屬于開發(fā)行為當(dāng)?shù)氐木用?。一般而言，利益明顯受到損害的公眾有著極大的參與激勵，成為“敵對者”“挑戰(zhàn)者”或者“絆腳石”，而受益的公眾往往是間接的或潛在的，是不堅定“盟友”“旁觀者”和沉睡狀態(tài)的“影響力人物”。同時，有學(xué)者指出，“我們是否就以此得出結(jié)論，‘只有受到開發(fā)活動影響或開發(fā)活動及其后果存在利害關(guān)系的個人才能具備參與的資格呢？”答案是否定的。朱謙教授認(rèn)為，“公眾參與的目的所指向的是私人人身、財產(chǎn)利益與環(huán)境公共利益的二元結(jié)構(gòu)。但我國現(xiàn)行立法的制度設(shè)計，過于強(qiáng)調(diào)私人環(huán)境利益的主體參與，而對于維護(hù)環(huán)境公共利益主體的關(guān)注以及相應(yīng)的制度設(shè)計明顯不足?！比缒壳拔覈穗娬经h(huán)評的“公眾”局限于項目所在地有關(guān)單位和居民，但事實上，核電站的影響范圍難以準(zhǔn)確界定，導(dǎo)致核電站周圍的公眾因為獲得了更多的信息或補(bǔ)償，反倒沒有恐核情緒，而離核電站更遠(yuǎn)范圍的公眾會反應(yīng)激烈。????5.非政府組織的公眾參與身份

非政府環(huán)保組織，是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不行使國家行政權(quán)力，不以營利為目的，從事社會環(huán)境公益服務(wù)活動的公共組織。在環(huán)評領(lǐng)域，非政府組織能否作為公眾參與的主體，一直存在爭議?！董h(huán)境影響評價法》并未明確非政府組織是否可以作為公眾主體。即便是《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》也未完全解決非政府組織環(huán)評公眾參與的主體問題。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)對環(huán)評法中的有關(guān)單位做“目的解釋”，將非政府組織納入有關(guān)單位中。

除了法律依據(jù)的缺乏以外，非政府組織參與角色的定位也影響其在環(huán)評過程中的公眾身份。實踐中，非政府組織的參與角色有兩種：一是直接參與者。非政府組織作為直接參與主體，參與到環(huán)評行動中，或代表普遍公眾直接參與環(huán)評活動。二是間接參與者。即非政府組織是政府—公眾、企業(yè)—公眾之間重要的中間層，它們可以將圍繞環(huán)境問題的矛盾、沖突引向和平理性的解決軌道。

（三）我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”范圍的影響因素

1.環(huán)評公眾參與的時機(jī)

公眾參與是對環(huán)評許可實施監(jiān)督的有效手段，此時的監(jiān)督包括對行政機(jī)關(guān)、環(huán)評單位和建設(shè)單位的監(jiān)督。因此，公眾應(yīng)參與規(guī)劃或建設(shè)項目的環(huán)境管理全過程。但是，現(xiàn)實情況是我國的公眾參與時機(jī)比較滯后。環(huán)評的公眾參與一般在環(huán)評報告編制階段提出，而沒有規(guī)定在環(huán)境影響識別和環(huán)評報告書大綱階段進(jìn)行公眾參與。同時我國《環(huán)境影響評價法》也僅規(guī)定了規(guī)劃草案報送審批前或報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書之前和報送環(huán)保部門審批階段進(jìn)行公眾參與活動。一般情況下，審批部門僅審查建設(shè)單位附在環(huán)評報告書中的公眾參與專章和公眾參與資料，除非存在重大爭議，審批部門不會再進(jìn)行公眾參與活動。這也導(dǎo)致將參與者的范圍限定為環(huán)境影響嚴(yán)重或者可能受到影響地域的居民，而且限定參與者只能提出對建設(shè)項目的實施是否贊同的意見。

2.環(huán)評公眾參與的方式

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價參與暫行辦法》《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》以及《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的規(guī)定，我國環(huán)境影響評價公眾參與的方式包括征求意見、問卷調(diào)查、座談會、聽證會、論證會等。但是卻沒有對這些參與的形式做出具體明確，其也無法選擇適用。在環(huán)評的早期階段，建設(shè)單位和環(huán)評機(jī)構(gòu)對項目的環(huán)評信息進(jìn)行公示，并要求利益相關(guān)者提供意見及建議等。但許多項目的環(huán)評被公告在受眾面積極小的媒體上，或小區(qū)公告欄上。在環(huán)評機(jī)構(gòu)編制環(huán)評報告的過程中或后期，會要求建設(shè)單位進(jìn)行公眾參與活動，但大多數(shù)采取問卷調(diào)查的形式。而此種形式的參與容易流于“形式”，問卷調(diào)查承擔(dān)主體會對公眾代表的選擇進(jìn)行操控或“假參與”。對環(huán)評許可的聽證范圍，則進(jìn)一步限定在意見分歧或可能造成嚴(yán)重影響的項目及專項規(guī)劃之內(nèi)，并只準(zhǔn)許利害關(guān)系人或其代表人的參與。

三 ?我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的科學(xué)內(nèi)涵（一）我國環(huán)境影響評價公眾參與性質(zhì)的定位

環(huán)評公眾是環(huán)境信息傳遞者、環(huán)境權(quán)益維護(hù)者、環(huán)境決策的監(jiān)督者。但公眾不是單一群體，而是多樣化、持續(xù)變動的利益和聯(lián)盟集合體，每一種都應(yīng)著利益受到影響的一類公民。環(huán)境保護(hù)關(guān)系到全社會的公共利益和社會成員的集體意識，同時又涉及到確定的對象和邊界，也因此界定了公眾中不同需求等級的參與者。在利益界定方面，存在基于公益的參與與基于私益參與、主要利益與一般性利益的區(qū)分。前者的區(qū)分決定了參與的資格，后者的區(qū)分決定了參與的強(qiáng)度。公益參與是個體借助于非義務(wù)、志愿性無償幫助其他個體或組織而參與到環(huán)評中的行為，這樣的公益行為需借助組織化、制度化的方式來進(jìn)行。私益參與是公民在自身利益的驅(qū)動下，主動介入到環(huán)評中，實現(xiàn)利益的表達(dá)和利益的維護(hù)。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》及其它相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，受建設(shè)項目影響的周邊公眾是最直接的參與主體，而一些可能無直接利害關(guān)系，環(huán)境保護(hù)的非政府組織并沒有獲得法律的確認(rèn)可以獲得公眾參與的資格。

公眾參與是憲法基本權(quán)利保障原則和民主原則的基本要求，其為憲法層面的基礎(chǔ)性權(quán)利。我國《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定了公眾參與的權(quán)源基礎(chǔ)，明確了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。同時，按環(huán)境權(quán)的基本原理，一個人、一個單位或團(tuán)體，只要他是環(huán)境的主體（有環(huán)境權(quán)），有參與的要求，就有權(quán)參與環(huán)境影響評價。絕不僅僅是利害關(guān)系人才能享有的權(quán)利。同時，環(huán)評具有高度的專業(yè)性和科技性，公民個人的“防衛(wèi)性”參與自可增強(qiáng)環(huán)評的民主正當(dāng)性，但其在實質(zhì)地提升環(huán)評決策理性和周密保護(hù)自身合法權(quán)益方面未必有理想的效果。非政府組織往往具備相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，其參與有助于增強(qiáng)環(huán)評程序的實質(zhì)辯論和風(fēng)險交流。因此，環(huán)評公眾參應(yīng)包括公益參與和私益參與。????（二）我國環(huán)境影響評價公眾參與中“公眾”的法律界定

在界定“公眾”概念和范圍時，筆者認(rèn)為可以采用總與分、排除法+類型化的定義方法。具體而言可以借鑒歐盟的做法，分為“一般公眾”和“有關(guān)公眾”。在總則中給一般“公眾”下個具體定義，在分則中，針對環(huán)評的類型和參與的目的，對“有關(guān)公眾”范圍給出一個明確的分類。???公眾是社會人的集合，而社會人的基本成分和前提首先是自然人，個人在公眾參與中應(yīng)處于主體地位。而作為“團(tuán)體或群體”的公眾，又包括兩部分：其一是法人，一般包括機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人等四大部分;其二是其他社會組織，這是一個包容性很大的概念。具體可以包含行業(yè)組織、協(xié)會、非政府組織或社會團(tuán)體。因此，總則中“一般公眾”的定義為，“除開發(fā)及審查環(huán)評的行政機(jī)關(guān)之外，具有完全行為能力的自然人、法人、行業(yè)組織、協(xié)會、非政府組織或社會團(tuán)體?！蓖瑫r，世界銀行環(huán)境影響評價的公眾咨詢要求針對兩類不同的群體：第一類群體是受建設(shè)項目直接或間接影響的團(tuán)體，特別是窮人和易受傷害的人以及利害關(guān)系人;第二類群體那些由于他們的特殊關(guān)系或?qū)ｉL，可能對潛在的影響的性質(zhì)、范圍、特點擁有相關(guān)信息的人。有鑒于此，在分則中界定“有關(guān)公眾”時，主要應(yīng)考慮“哪些人的利益因此受到影響”“聽取哪些人的意見有利于決策信息的完整”“哪些人的事前參與有利于后期決策的執(zhí)行和可接受性”這三個因素。

1.受到環(huán)境影響的項目所在地的個人和單位

項目所在的個人、單位，其利益往往受項目的開發(fā)影響最大，也最直接，其對開發(fā)建設(shè)的環(huán)境決策的接受或反對也是最明顯的。因此，一定要征求他們的意見，以維護(hù)其人身、財產(chǎn)或環(huán)境權(quán)益不因建設(shè)行為而受到損害。我國《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 ?公眾參與》（征求意見稿）將受建設(shè)項目直接影響和間接影響的和單位納入公眾的范疇，但并不包括規(guī)劃項目中受影響的個人和單位，也不包括“存在利害關(guān)系”的個人和單位。因此，將來立法時，對于“受到環(huán)境影響”的界定，應(yīng)采取“受到直接影響”“受到間接影響”和“存在利害關(guān)系”三個標(biāo)準(zhǔn)。項目所在地個人、單位不僅包括建設(shè)項目也應(yīng)包括規(guī)劃項目。具體的“個人和單位”可以參照《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則——公眾參與》（征求意見稿）作如下規(guī)定：“（1）受項目直接影響的單位和個人。如居住在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)的個人;在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)擁有土地使用權(quán)的單位和個人;利用項目環(huán)境影響范圍內(nèi)某種物質(zhì)作為生產(chǎn)生活原料的單位;個人和項目實施后，因各種客觀原因需搬遷的單位和個人。（2）受項目間接影響的單位和個人。如移民遷入地的單位和個人;擬建項目潛在的就業(yè)人群、供應(yīng)商和消費者;受項目施工、運營階段原料及產(chǎn)品運輸、廢棄物處置等環(huán)節(jié)影響的單位和個人。（3）與項目存在利害關(guān)系的單位和個人。此類人關(guān)注環(huán)境的美學(xué)、生態(tài)等因素超過關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境?！?p style="margin-left：7.0500pt">對“項目影響范圍”的判斷標(biāo)準(zhǔn)在建設(shè)項目環(huán)評中，可采取環(huán)評范圍標(biāo)準(zhǔn)。即凡在進(jìn)行環(huán)評范圍內(nèi)的居民，應(yīng)屬當(dāng)?shù)鼐用竦姆懂?。如我國臺灣《開發(fā)行為應(yīng)實施環(huán)境影響評估作業(yè)準(zhǔn)則》以及《開發(fā)行為應(yīng)實施環(huán)境影響評估細(xì)目及范圍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，至少在開發(fā)行為5公里范圍內(nèi)的區(qū)域，均為受開發(fā)行為影響的地區(qū)，所以此范圍內(nèi)，居民應(yīng)屬于開發(fā)行為的當(dāng)?shù)鼐用?。對于?guī)劃項目則采取“存在利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，并不一定限定在項目環(huán)評范圍內(nèi)的居民。而應(yīng)因個案而有不同。如核能發(fā)電廠等設(shè)立，因核能發(fā)電廠一旦造成危害，影響所及甚遠(yuǎn)，所以當(dāng)?shù)毓娍蓴U(kuò)及其他行政區(qū)域內(nèi)的居民。

2.專家不屬于公眾之列

專家不應(yīng)屬于公眾，但由于環(huán)境問題極為專業(yè)與復(fù)雜，從“風(fēng)險評價”到“風(fēng)險管控”，從事實的“科學(xué)認(rèn)定”到“價值取舍”都非一般公眾可以輕易了解。筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，在環(huán)評中將建立“專家代理人”。專家代理人屬于環(huán)評公眾的范疇，但目前我國立法中規(guī)定的環(huán)評公眾參與形式“專家咨詢會”中的專家不應(yīng)屬于公眾的范圍?！皩＜掖砣恕笔侵冈诃h(huán)評階段，針對決定風(fēng)險大小和可接受風(fēng)險的評價階段，由利害關(guān)系人、環(huán)保團(tuán)體和當(dāng)?shù)鼐用竦雀髯酝扑]其信任且具有特定領(lǐng)域經(jīng)歷及專長的國內(nèi)專家各2人，來代理公眾進(jìn)行專業(yè)對話，對爭議事項的事實與推論，進(jìn)行價值中立和科學(xué)事實的對談，做理性多元的探討，使?fàn)幾h各方不受溝通扭曲影響，進(jìn)而取得最佳的客觀評價結(jié)果，供環(huán)評機(jī)關(guān)參考。如深圳西部通道環(huán)評事件中，荔林社區(qū)兩位退休高級工程師根據(jù)政府公布的數(shù)據(jù)，親自測算出相關(guān)數(shù)據(jù)。上海磁懸浮環(huán)評事件中，閔行區(qū)的“嘉禾苑”業(yè)主委員會邀請磁懸浮專家給大家作報告，“錦鴻公寓”邀請上海交通大學(xué)的機(jī)電教授與建設(shè)方的專家進(jìn)行對談。同時，“專家代理人”通過專家與各相關(guān)利益團(tuán)體不斷的討論與溝通，達(dá)到環(huán)保知識的提升與全民共識的建立，有效連結(jié)風(fēng)險評價、風(fēng)險溝通和風(fēng)險管理，以平衡和解決環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突問題。

3.非政府環(huán)保組織

隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會轉(zhuǎn)型的深入，社會管理主體由一元走向多元，非政府組織已經(jīng)成為社會管理創(chuàng)新中不可或缺的力量。中國致力于環(huán)境保護(hù)的非政府組織很多，既有由政府發(fā)起和成立的非政府組織，也有民間自發(fā)形成的環(huán)保非政府組織。前者主要包括中國環(huán)境協(xié)會等官方環(huán)保組織，后者主要包括自然之友、綠家園志愿者、北京地球村、中國文化書院綠色文化分院等草根非政府環(huán)保組織。由于近年來中國環(huán)境破壞現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重以及人們環(huán)保意識的日益提高，當(dāng)前非政府環(huán)保組織的發(fā)展非常迅速。非政府環(huán)保組織在以下幾個方面發(fā)揮著重要的作用：第一，幫助政府對重大環(huán)境影響評價決策進(jìn)行調(diào)研與論證。如2004年，國家發(fā)改委審批的《怒江中下游流域水電規(guī)劃報告》遭到了“綠家園志愿者”“云南大眾流域”“綠島”“自然之友”等環(huán)保組織的質(zhì)疑，其先后投入到反對修建怒江水電站的運動中，成功的阻止了地方政府在怒江上建立13級水電站;第二，監(jiān)督政府、督促相關(guān)部門嚴(yán)格履行環(huán)保職責(zé)，防止政府從經(jīng)濟(jì)利益最大化出發(fā)而做出短期行為。如“自然之友”“北京地球村”等非政府環(huán)保組織質(zhì)疑圓明園湖底防滲工程，要求圓明園管理處補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù);第三，推動環(huán)境影響評價中的公眾參與;第四，推動企業(yè)履行環(huán)境影響評價的社會責(zé)任。由于環(huán)評的高度專業(yè)性、技術(shù)性及科學(xué)的不確定性和科技的復(fù)雜性，使得一般公眾參與其中往往會被復(fù)雜的專業(yè)、技術(shù)術(shù)語和標(biāo)準(zhǔn)所迷惑。環(huán)保組織具有豐富的經(jīng)驗、專業(yè)知識和能力，可以花費大量的時間與資源來對環(huán)境問題進(jìn)行研究，可以更好地將地方的關(guān)切反映到環(huán)境影響評價文件中去，以供環(huán)評決策者在決策時加以考慮，從而使地方的環(huán)境利益得到體現(xiàn)，更有效地促進(jìn)環(huán)評的科學(xué)性。

四 ?結(jié) 語

在環(huán)境逐漸惡化的今日，環(huán)境保護(hù)涉及每一個人的生存利益，排除或防止對于環(huán)境生態(tài)的破壞，屬于一種必須被維護(hù)的公共利益。我國目前致力于國家環(huán)境治理能力建設(shè)，而善治是其中必有之義。環(huán)境善治需要體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念的諸多要素，包括多方主體參與、法治完善等基本要素。環(huán)評公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的重要力量日益受到我國的重視，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等，對公眾獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利等進(jìn)行了保障。但環(huán)評公眾參與主體的不明確，導(dǎo)致其在具體實施過程中衍生出許多問題，公眾參與的效果遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。只有對環(huán)評公眾參與的“公眾”做更深入、更細(xì)致的制度設(shè)計，才能保證公眾的代表性、全面性和利益相關(guān)性，更好發(fā)揮公眾參與的機(jī)能。

【責(zé)任編輯 ?龔桂明 ?陳西玲】