淺談對江西水利稽察工作的認識與思考

劉小斌，唐林波

(江西省水利廳稽察事務中心，江西 南昌 330009)

0 引 言

近年來，水利部、流域機構和省級水利工程建設稽察工作不斷深入開展，項目稽察、專項稽察和工作督察等各種方式的有機結(jié)合和綜合運用，使水利稽察逐漸成為規(guī)范水利工程建設管理、促進工程建設的重要監(jiān)管方式，發(fā)揮著日益重要的作用。江西水利稽察工作以“保質(zhì)量、保安全、保廉潔、促進度”為目標，充分發(fā)揮“檢查、反饋、整改、提高”的功能，已經(jīng)成為水利建設事中、事后監(jiān)管中不可或缺的重要手段，對提高水利建設管理水平，確保工程安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全，保障水利工程建設的順利實施發(fā)揮了重要作用。

1 江西水利稽察概況

我省自2003年就開始了水利稽察工作，2011年以前，江西省水利工程稽察工作由江西省水利稽察辦負責，該機構屬臨時機構。2011年5月，江西省水利廳工程建設稽察事務中心正式成立，具體負責全省水利工程稽察事務工作。江西省水利稽察事務中心先后出臺了《江西省水利工程建設項目稽察辦法》、《稽察人員廉潔自律制度》等23個辦法、制度及標準流程，編制了《江西水利工程建設項目稽察技術手冊》、《江西水利工程建設項目稽察導則》等，指導開展全省水利稽察工作。通過考核，選拔了100余名專家組成了稽察專家?guī)欤€(wěn)定稽察隊伍。稽察整改工作實行臺賬管理，逐一銷號，一抓到底；對稽察發(fā)現(xiàn)的重大問題，納入“稽察要情”，會同相關業(yè)務處室通過約談、通報、記入不良行為等方式督促稽察問題整改。

2 江西水利稽察成效

江西省水利廳工程建設稽察事務中心成立至今，累計稽察項目400余個，項目類型及區(qū)域全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題或線索3 000余個，累計對19家市場主體違規(guī)違紀行為進行了處罰，并對稽察發(fā)現(xiàn)問題較多、整改報送不及時的地區(qū)，組織開展復查。據(jù)統(tǒng)計，2016、2017兩年，全省累計對18個項目進行了復查，復查問題126個，已完成整改109個，全省整改率87%。江西水利稽察工作有效提升了全省水利建設管理水平，提高了工程質(zhì)量，降低了工程事故發(fā)生率。為順利推進全省水生態(tài)文明建設邁上新臺階、圓滿完成扶貧攻堅任務目標提供了有力保障，并連續(xù)三年獲水利部好評。

2.1 水利稽察工作為保障大規(guī)模水利建設做出了重要貢獻

10余年來，國家大幅度增加了水利建設投入，江西水利建設進入年度投資強度高、建設規(guī)模大、覆蓋范圍廣的新時期，近幾年水利建設投資達200億元以上，項目覆蓋江河治理、水庫加固、灌區(qū)節(jié)水改造等。江西水利稽察事務中心圍繞全省水利建設工作中心，充分發(fā)揮監(jiān)督、指導、幫扶的作用，以促進度、保質(zhì)量、保廉潔、保安全為目標，認真組織各次稽察，對發(fā)現(xiàn)的問題及時指出，要求有關單位認真整改，有效地遏制了問題擴大化、嚴重化，同時加強對同類問題的檢查，舉一反三，同步整改，有效防止了質(zhì)量和安全事故、資金使用管理不規(guī)范等問題的發(fā)生，為大規(guī)模水利建設順利實施保駕護航。

2.2 水利稽察工作為加強水利建設事中事后監(jiān)管做出了重要貢獻

江西省水利廳稽察事務中心成立以來，不斷開展稽察，指出了各項目、各有關單位在水利工程建設中存在的諸多問題。不斷完善稽察整改措施和手段，通過實行復查、回頭看制度，強化監(jiān)督管理；通過政府助推整改落實，強化主體責任；實行臺賬管理，密切跟蹤整改明細清單；定期通報稽察要情，加強分析會商；嚴格責任追究，全方面多舉措抓好整改；注重質(zhì)量控制，加大質(zhì)量監(jiān)督檢測力度等措施，加大整改力度，跟蹤督促稽察整改落實到位；開展市場建設主體履約合同評價，督促市場建設主體規(guī)范履約行為，使全省水利行業(yè)建設行為不斷規(guī)范，促進了水利建設市場主體的行業(yè)自律，水利建設市場領域的建設秩序不斷好轉(zhuǎn)，為加強事中事后監(jiān)管做出了重要貢獻。

2.3 水利稽察工作為不斷提高水利建設管理水平做出了重要貢獻

江西開展水利稽察工作的15年間，稽察人員充分發(fā)揮檢查監(jiān)督、指導幫助、宣傳服務的作用，憑借自身豐富的工作經(jīng)驗，積極幫助基層解決建設管理中遇到的難題，認真宣傳工程建設法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范，在指出存在問題的同時，現(xiàn)場提出改正的措施和防止類似問題發(fā)生的建議，有的稽察專家還現(xiàn)場講解工程建設有關技術、標準要求和工藝措施，有效地提高了各地水利工程建設管理水平。

2.4 水利稽察工作為加強規(guī)范化管理提供了依據(jù)

稽察事務中心通過對稽察成果的綜合分析研究，總結(jié)提升并向水利廳有關處室、單位反饋建議。相關部門、單位以問題為導向，以制度建設為抓手，大力推進規(guī)范化管理。

3 江西水利稽察發(fā)現(xiàn)的突出問題及成因

2017年全省常規(guī)稽察項目55個，累計發(fā)現(xiàn)問題431個，其中前期設計方面51個、建設管理方面61個、資金使用與管理方面145個、質(zhì)量與安全方面174個。這些數(shù)據(jù)表明我省水利工程建設過程中各類問題仍然普遍存在，甚至有的問題反復出現(xiàn)。導致問題存在的原因，從客觀上看，一是受水利投資波動性比較大的影響。水利投資的重點和強度往往與水利的前期準備存在一定差距，受地方財力的局限，許多地方政府在看不到投資前景的情況下，不愿意做超前性的水利前期工作。但是，投資一旦落實，前期工作往往因為時間短暫而忙于應付，必然質(zhì)量不高。二是受基層水利建設管理力量不足的影響。基層水利部門的專業(yè)技術人員較少，與當前繁重的建設任務不相匹配，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府擔任項目法人的項目，這一矛盾更加明顯，基層專業(yè)技術人員疲于應付具體事務且能力欠缺，精力分散，導致管理水平低下，無延續(xù)性。三是受建筑市場利益驅(qū)動的影響。目前，建筑市場總體上供大于需，但由于大多數(shù)民生水利工程項目小，很難在市場上招來技術先進、能力強、水平高的勘測設計和施工隊伍。分析這些客觀原因，目的是要更好地把握規(guī)律性的東西，有針對性地提出解決問題的方法。

除了上述客觀原因外，有些問題屢查屢犯，更主要的是主觀上和工作上的原因。一是對稽察工作認識不一。有些地方的部門和人員對稽察工作認識不對，認為稽察是找問題、挑毛病，有抵觸情緒；有的地方對稽察問題過分強調(diào)客觀原因，忽視主觀原因，整改找借口；還有的地方對稽察工作不重視，對稽察提出整改意見不珍惜，應付了事。二是建設管理責任制落實不全面。當前，不少工程項目建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任項目法人主體，水利建設管理力量和專業(yè)技術人員與當前繁重的建設任務不相匹配，“四制”不能得到有效落實，且沒有嚴格的責任落實監(jiān)督和責任追究制度，導致管理水平低下。三是地方配套資金落實難。近年，中央基礎建設投入不斷加大，各行各業(yè)建設如火如荼，均需地方進行配套。原本有限的地方財政能力，更顯捉襟見肘，再加上一些地方的水行政主管部門對上爭取匯報不夠，對下督促指導不力，又未建立投融資機制，地方配套資金很難落實到位。四是抓整改落實措施不力。對稽察提出的問題抓整改不力，缺懲戒手段，一般對事多，對人少，沒有堅持對人對事相結(jié)合，該追究的沒有依法追究責任，稽察缺乏威懾力，導致稽察成效受影響。

4 加強江西水利稽察的幾點思考

今后的幾年，仍將是深化水利改革發(fā)展的關鍵期，水利建設任務依然繁重，必須高度重視水利稽察工作面臨的新形勢、新任務，精心謀劃、統(tǒng)籌安排，突出重點、嚴抓嚴管，在抓好日?；旃ぷ鞯耐瑫r，還需重點抓好以下幾方面工作。

4.1 深刻認識水利稽察的性質(zhì)和定位

按照《水利基本建設項目稽察暫行辦法》(水利部令第11號)，水利稽察是為了規(guī)范水利基本建設行為，加強水利建設投資管理，提高資金使用效益，確保工程質(zhì)量而實施的一項監(jiān)督檢查工作，即水利稽察是水利行政主管部門對水利建設管理活動合法性、合規(guī)性進行監(jiān)督、檢查、矯正的過程，是水利行業(yè)特有的行政執(zhí)法監(jiān)管行為。水利稽察的基本任務是對水利工程建設活動全過程進行監(jiān)督檢查。目的是通過細致的監(jiān)督檢查，準確發(fā)現(xiàn)水利建設與管理過程中出現(xiàn)的問題或偏差，并把發(fā)現(xiàn)的問題與偏差及時反饋給水利工程建設與管理單位、地方水行政主管部門和行業(yè)主管部門，以便有關部門掌握情況，引起重視，采取措施，解決問題，同時舉一反三，加強對同類問題的自檢自查，防止質(zhì)量安全事故的發(fā)生，防止資金使用違法違紀等事件的發(fā)生，指導幫助各級干部做好業(yè)務工作，支持配合行業(yè)各監(jiān)管部門齊心協(xié)力把工作做得更好，從而促進水利行業(yè)建設管理水平的提高。可見水利稽察的直接目的是保障水利工程質(zhì)量，提高資金使用效率，最終目的是保障水利工程安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全，為提高整個行業(yè)建設管理水平服務。因此，水利稽察定位是在水利行業(yè)內(nèi)工程建設管理活動中自我糾錯，自我完善，既保證工程質(zhì)量，又促使建設管理水平不斷提高，保護干部職工的制度安排。它是預防性手段，不是懲治性措施。充分認識水利稽察工作的性質(zhì)和定位，對全行業(yè)統(tǒng)一認識，主動配合和大力支持水利稽察工作，提高水利稽察工作效率，不但大有幫助，且具有現(xiàn)實意義。

4.2 加強隊伍建設和能力建設，提高工作水平

提高人的素質(zhì)是稽察工作的關鍵，打鐵還需自身硬，稽察成果要經(jīng)得起法律法規(guī)、政策規(guī)章和技術規(guī)范的印證，經(jīng)得起歷史的考驗，因此稽察人員必須是高素質(zhì)高水平的，搞好水利稽察隊伍建設是水利稽察工作的基礎。一是切實加強能力建設。稽察中心是稽察管理部門，是稽察工作的中樞，承擔著制定和執(zhí)行稽察計劃、落實稽察方案、選派稽察人員、反饋稽察成果、督促整改落實和監(jiān)督稽察行為等諸多事務，既要對稽察工作負責，又要為一線稽察人員提供良好的服務。二是發(fā)展稽察隊伍。目前，水利行業(yè)普遍面臨建設管理專業(yè)人員少、能力弱的局面，不能適應當前大規(guī)模水利建設發(fā)展的需要，水利稽察人員明顯不足，除了大力培訓培養(yǎng)以外，必須大力吸引社會各行業(yè)專業(yè)人員加入稽察隊伍，尤其要吸引退休的水利專業(yè)人員加入稽察隊伍，他們了解水利工程業(yè)務，熟悉水利行業(yè)情況，是補充水利稽察隊伍的主要力量。三是提高稽察人員素質(zhì)。加強稽察人員的繼續(xù)教育培訓，有序組織稽察專家?guī)靸?nèi)人員參加年度再學習，加強新知識、新政策的宣貫，幫助稽察人員及時更新、拓展知識面，結(jié)合稽察發(fā)現(xiàn)問題和稽察案例，引導稽察人員學習先進的工作經(jīng)驗，揚長避短，不斷進步。

4.3 從體制機制上尋求突破，確保稽查成效充分發(fā)揮

稽察工作的成效關鍵在落實整改。因此，必須將整改落實作為稽察工作的重中之重，抓實抓好。一是要建立聯(lián)促聯(lián)改機制。將稽察整改工作納入全省水利建設領導小組統(tǒng)一調(diào)度，高位推動稽察整改工作；建立溝通協(xié)調(diào)機制，與業(yè)務主管處室聯(lián)合督辦并與市水利局上下聯(lián)動，分工協(xié)作、密切配合，采取通報、約談、掛牌督辦、現(xiàn)場盯辦等方式，強化問題整改；建立稽察整改情況披露制度，及時跟蹤、核實稽察整改情況，并向社會公布。二是突出查改結(jié)合。對稽察工作而言，查出存在問題和及時督促整改，是稽察工作鏈條中的兩個重要環(huán)節(jié)。查出存在問題是現(xiàn)場稽察的目的，是問題整改的前提。問題整改落實是稽察工作的目標，是稽察成效的重要體現(xiàn)。要充分發(fā)揮稽察效能，必須堅持查改并舉。查，要緊扣水利建設風險點，深入現(xiàn)場、查看資料、踏勘工程、座談詢問，查深查透查準確；改，要對癥下藥，及時化解風險，改實改好改到位。要查改結(jié)合，吸取教訓，舉一反三，通過建立長效機制，防止同類問題再次發(fā)生，實現(xiàn)稽察“監(jiān)督、檢查、整改、提高”的重要功效。三是抓好稽察整改回頭看工作。將稽察整改納入廳領導分片督導制度，結(jié)合廳領導分片督導組織對近年稽察過的水利建設項目進行一次全面清理，分析整改落實情況，對整改不落實的要堅決限時完成整改任務。四是要加大稽察復查力度。要抓住稽察中發(fā)現(xiàn)前期設計存在重大缺陷、工程質(zhì)量存在重大隱患、資金使用存在重大問題的項目，加大復查力度，確保整改落實到位。五是加大處罰力度。對整改落實不力、屢查屢犯的地方采取通報批評、停項目、停計劃等懲戒措施，對責任單位、責任人嚴肅處理，像落實審計意見那樣抓好稽察整改落實。

4.4 因勢利導，推進設區(qū)市水利稽察工作

省級稽察工作，稽察范圍、數(shù)量有限，能起到樹標桿起典范的意義。但當前水利建設點多面廣、覆蓋方方面面，戰(zhàn)線長，管理工作量大，而小微型水利工程建設項目恰恰是監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。千里之堤毀于蟻穴，要充分發(fā)揮稽察工作的作用，進一步引導水利建設任務較重、項目較多的市開展水利稽察工作。制定出臺設區(qū)市水利稽察工作指導性文件，幫助引導相關市建立稽察工作體系，重點開展小型水利工程建設稽察工作，拓展稽察廣度，將稽察工作向縱向加深，解決最后一公里的監(jiān)管問題。