飲用水水源地生態(tài)補償機制探討
——以萍鄉(xiāng)市山口巖水庫為例

溫 舸，彭圣軍，劉小昌

(1.江西省萍鄉(xiāng)市河岸堤防管理處，江西 萍鄉(xiāng) 337000；2.江西省水利科學(xué)研究院，江西 南昌 330029；3.江西省萍鄉(xiāng)市山口巖水庫管理局，江西 萍鄉(xiāng) 337000)

0 引 言

飲用水水源是保證城市居民正常生活以及城市可持續(xù)發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，由于自然環(huán)境變化和人類活動等因素的影響，飲用水水源地正遭受不同程度的污染，加強水源地生態(tài)保護(hù)是當(dāng)前水環(huán)境領(lǐng)域中的一項重要工作。長期以來，上級政府大多采用諸如禁止養(yǎng)殖、限制農(nóng)業(yè)開發(fā)和工業(yè)生產(chǎn)等行政手段，強令地方政府和當(dāng)?shù)鼐用駥λ瓷鷳B(tài)區(qū)進(jìn)行保護(hù)[1，2]。這些措施顯然制約了水源地社會經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的提升，不利于水源地經(jīng)濟和水環(huán)境生態(tài)保護(hù)之間協(xié)調(diào)、可持續(xù)性的發(fā)展[3，4]。鑒于此，生態(tài)補償作為一種能較好解決水源地生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的經(jīng)濟手段，已成為水環(huán)境治理與保護(hù)研究工作中的熱點問題[5]。與傳統(tǒng)行政手段相比，生態(tài)補償具有激勵性和可持續(xù)性。

山口巖水庫位于江西省萍鄉(xiāng)市蘆溪縣境內(nèi)，壩址坐落于贛江流域一級支流袁河上游，距縣城約7.6 km，距市區(qū)約25 km(圖1)。山口巖水庫是目前萍鄉(xiāng)市最大的城市供水水源地，每年可為萍鄉(xiāng)市城區(qū)及蘆溪縣城提供優(yōu)質(zhì)原水7300萬m3，可有效緩解萍鄉(xiāng)市城區(qū)及蘆溪縣城生活、工業(yè)用水的緊張局面。本文以萍鄉(xiāng)市山口巖水庫飲用水水源地為對象，通過實地調(diào)查了解水源地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，提出了實施生態(tài)補償?shù)谋匾?；同時對生態(tài)補償中涉及到的補償主體和客體進(jìn)行認(rèn)定，并從生態(tài)保護(hù)建設(shè)成本、補償主客體的參與意愿及支付能力等角度對補償額度進(jìn)行定量分析。建立飲用水水源地生態(tài)補償機制，在保障萍鄉(xiāng)市飲用水長久安全和促進(jìn)水源地周邊區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等方面，均具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1 存在的主要問題

1.1 生活垃圾和污水隨意傾倒排放

由于水源地附近村民居住較分散，且大多沿河而居，導(dǎo)致往河道里傾倒垃圾、排放生活污水等問題較為突出。據(jù)統(tǒng)計，2015年4～8月，山口巖水庫管理局累計投工1 200個，日打撈垃圾超過200 m3。垃圾以白色泡沫、塑料制品、衣物、甚至畜禽尸體等漂浮物為主；此外，農(nóng)村的生活污水、廁水基本直排，且?guī)靺^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住分散，污水收集管網(wǎng)處理措施不到位，其嚴(yán)重影響庫區(qū)水體質(zhì)量。

1.2 用地及庫區(qū)管理混亂

近幾年，隨著山口巖水庫的運行和武功山風(fēng)景名勝區(qū)的大力發(fā)展，庫區(qū)違規(guī)建筑和旅游休閑娛樂業(yè)無序發(fā)展。據(jù)初步調(diào)查，庫區(qū)內(nèi)現(xiàn)有休閑餐飲14家、房屋共計125戶，存在商業(yè)開發(fā)性質(zhì)建房12戶，非移民、非公路拆遷戶存在違法用地、亂搭亂建情況15戶；水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)有農(nóng)家樂、休閑山莊、賓館計115家。以上設(shè)施基本上沒有相應(yīng)的污水油污處理設(shè)施，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的垃圾收集裝置，對水環(huán)境造成很大影響。

圖1 山口巖水庫地理位置

1.3 農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重

山口巖庫區(qū)流域共有耕地約3 058 hm2，使用的化肥以復(fù)合肥、氮、磷、鉀肥為主，按每年使用農(nóng)藥15 kg/ hm2、化肥450 kg/hm2計算，庫區(qū)流域內(nèi)年均使用農(nóng)藥超過45 t、化肥1 400 t；此外，庫區(qū)流域還有漁業(yè)面積約74 hm2，規(guī)模化養(yǎng)豬場20家，生豬總存欄15 270頭，雞鴨鵝共計18 000羽，養(yǎng)殖業(yè)污染也是個大問題。經(jīng)調(diào)查走訪幾家養(yǎng)殖點，大多將污水直排水庫支流，沒有進(jìn)行任何處理，勢必對水體造成污染。

1.4 水源保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出

山口巖水庫水源地所在區(qū)域大多屬于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地方，無法投入足夠的人力和財力去保護(hù)周邊生態(tài)環(huán)境。同時，水源區(qū)域迫切需要加強經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展來改變落后的現(xiàn)狀，這對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境又會產(chǎn)生不利影響。此外，因近年來國家對水源區(qū)實行了較為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)政策，在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，削減了地方財政收入，嚴(yán)重影響了地方政府和當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

2 水源地生態(tài)補償機制的構(gòu)建

2.1 建立生態(tài)補償機制的必要性

2.1.1 污染源威脅飲水安全

造成山口巖水庫水質(zhì)總氮、CODMn超標(biāo)的主要污染源是水源區(qū)村民的生活污水，而山口巖水庫水源保護(hù)區(qū)多處在丘陵地帶，村民居住分散，污水管網(wǎng)及處理設(shè)施建設(shè)難度大、成本高，大部分村子還未建設(shè)生活污水處理設(shè)施，對使用中的處理設(shè)施運行管理投入更少甚至沒有。無論是從污水收集率、凈化效率還是現(xiàn)有設(shè)施的利用率上來看，對生活污水處理的投入亟需提高，否則水庫水質(zhì)得不到根本保證。資金短缺是目前水源保護(hù)最大的制約因素，受水區(qū)應(yīng)當(dāng)對水源區(qū)做出合理的經(jīng)濟補償，與水源區(qū)共擔(dān)保護(hù)責(zé)任，共享保護(hù)成果。

2.1.2 水源地經(jīng)濟發(fā)展受限

為建設(shè)山口巖水庫和保護(hù)庫內(nèi)水環(huán)境，庫區(qū)周邊作出了巨大犧牲，淹沒了大片耕地和房屋，關(guān)閉了有污染的工礦企業(yè)和養(yǎng)殖場。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要拿出一定資金進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，導(dǎo)致其他社會事業(yè)的支出減少，居民生活水平下降。庫區(qū)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及旅游業(yè)等方面均嚴(yán)重受阻，與其它區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相比相對落后，水源地發(fā)展愿望強烈，易出現(xiàn)破壞環(huán)境行為。因此，建立生態(tài)補償機制已迫在眉睫，其對提高居民生活水平、緩解水源地經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾、推動流域上下游之間和諧發(fā)展具有重要作用。

2.2 確定補償?shù)闹黧w與客體

根據(jù)水源地生態(tài)補償“誰受益、誰補償，誰污染，誰付費”的原則，生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)該包括兩個方面。一是生態(tài)環(huán)境改善的受益者。山口巖水庫主要提供下游受水區(qū)居民的生活用水和工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)用水，所以補償?shù)闹黧w應(yīng)包括萍鄉(xiāng)市城區(qū)和蘆溪縣城區(qū)的用水居民、企業(yè)以及政府；二是生產(chǎn)經(jīng)營或生活過程中向水體排污的企業(yè)和居民[6]。任何對山口巖水庫造成污染、破壞水源地生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個人均是水源地生態(tài)補償?shù)闹黧w。

生態(tài)補償中的客體是指實施污染治理、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)的利益付出者以及因改善生態(tài)環(huán)境而失去發(fā)展機會的利益受損者。山口巖水庫水源地生態(tài)補償?shù)目腕w具體包括水源地各項污染治理、生態(tài)修復(fù)措施的實施者，主要是上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體；失去發(fā)展機會的利益受損者，比如為降低污染而搬遷的移民和工礦企業(yè)、放棄畜禽與水產(chǎn)養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶以及減少化肥施用量的農(nóng)戶等。

3 補償額度計算

補償額度是生態(tài)補償?shù)暮诵?，其關(guān)系到補償實施的效果以及補償者的承受能力[7]。下面結(jié)合山口巖水庫水源地實際情況，從環(huán)境保護(hù)建設(shè)投入成本、水源地限制發(fā)展損失和受水區(qū)支付意愿共三個方面進(jìn)行補償額度計算與分析[8～10]。

3.1 水源地環(huán)境保護(hù)投入成本

多年來，在山口巖水庫水源地生態(tài)保護(hù)上投入的成本包括生態(tài)移民費用、水源涵養(yǎng)林建設(shè)費用、水土流失治理費用、改水改廁、人工濕地、垃圾治理、生態(tài)修復(fù)、隔離工程建設(shè)費用等，這部分資金涉及部門多、收集難度大、數(shù)據(jù)很難統(tǒng)計完全。按照山口巖水庫飲用水水源地保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的初步統(tǒng)計，所有水源地環(huán)境保護(hù)投入成本已經(jīng)達(dá)到1.99億元，而近2年每年的投入至少在600萬元，可作為補償額度的下限。

3.2 水源地限制發(fā)展損失

上游地區(qū)限制不利于水源涵養(yǎng)和水環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，禁止對水資源保護(hù)不利的項目上馬，會使當(dāng)?shù)卣馐茇斦p失，上游居民損失就業(yè)機會并影響工資收入。

3.2.1 水源地與受水區(qū)歷年人均GDP指標(biāo)比較

根據(jù)2006～2015年萍鄉(xiāng)市、蘆溪縣、安源區(qū)、開發(fā)區(qū)統(tǒng)計年鑒，萍鄉(xiāng)市、蘆溪縣、安源區(qū)、開發(fā)區(qū)的國民經(jīng)濟及社會發(fā)展統(tǒng)計公報以及政府網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等文獻(xiàn)資料，分析得到山口巖水庫飲用水源地人均GDP與下游受水區(qū)人均GDP的變化情況和每年水源區(qū)與受水區(qū)人均GDP的差值(表1)。

表1 山口巖水庫水源地及受水區(qū)人均GDP差距 元

由表1可以看出，2006～2015年，山口巖水庫水源區(qū)人均GDP從10 611元提高到21 672元，增長11 061元；而下游受水區(qū)地區(qū)人均GDP從23 054元提高到87 957元，增長64 903元，是水源區(qū)的5.87倍?？梢娝畮焐舷掠蔚貐^(qū)經(jīng)濟水平落差巨大，當(dāng)然這與區(qū)域的地理位置、資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施、地方政策等許多因素有關(guān)，山口巖水庫水源涵養(yǎng)保護(hù)工作以及由此而使區(qū)域發(fā)展受到的一定限制，也是造成這種上下游區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的重要原因。照這樣趨勢發(fā)展下去，會造成巨大的貧富差距，不利于構(gòu)建和諧社會，貧窮使上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及居民難以負(fù)擔(dān)生態(tài)建設(shè)所需的開支，甚至發(fā)生破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

3.2.2 山口巖水庫的發(fā)展受損

分析計算水源地與下游受水區(qū)之間的經(jīng)濟差異，取兩者之間差異值作為評價限制發(fā)展經(jīng)濟損失的依據(jù)，計算公式為：

Cx=(GDPD-GDPS)×a×NS

(1)

式中：Cx為限制發(fā)展損失；GDPD為受水區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；GDPS為水源地人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；a為補償系數(shù)，即水源保護(hù)對區(qū)域經(jīng)濟的影響系數(shù)；NS為涵養(yǎng)水源限制地區(qū)人口數(shù)。

由水源地和受水區(qū)的人均GDP差值可以計算出山口巖水庫水源保護(hù)區(qū)平均每年因限制發(fā)展導(dǎo)致的財政收入損失為1.871億元(表2)。

表2 山口巖水庫水源地限制發(fā)展損失

3.2.3 水源地農(nóng)民人均純收入損失

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計文獻(xiàn)資料，分別查閱2006～2015年山口巖水庫水源地和下游受水區(qū)農(nóng)民人均純收入，取水源地與受水區(qū)農(nóng)民純收入差距的平均值來估計水源地農(nóng)民收入的損失(表3)，得到年均損失5 004元/人，水源地3.727 3萬人，計算得每年損失收入1.865億元。

3.3 受水區(qū)支付意愿分析

確定受水區(qū)對水源區(qū)的生態(tài)補償必須要考慮到受水區(qū)的地方財政能力和居民收入水平，如果支付標(biāo)準(zhǔn)超過受水區(qū)的支付能力，會影響受水地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；反之受水地區(qū)將會采取浪費水資源等方式以獲得更高的經(jīng)濟利益，也不利于水源區(qū)水源保護(hù)。

計算居民用戶自來水可承受水價上限的通行辦法是“比例法”。即按水費支出占居民可支配收入的比例，確定居民對自來水水價是否“可承受”。根據(jù)亞太經(jīng)濟和社會委員會(ESCAP)建議，居民的水費支出應(yīng)不超過家庭收入的3%，1995年中國建設(shè)部完成的《城市缺水問題研究報告》認(rèn)為：水費以占家庭平均收入的2.5%～3.0%為宜。對居民生活用水，一般以家庭收入的1%～2%作為生活用水的支付意愿。本文取水費占到受水區(qū)居民人均可支配收入的2%，用下式計算可承受水價的上限：

表3 山口巖水庫水源區(qū)農(nóng)民人均純收入損失

P=G×2%/W

(2)

式中：P為每1 m3自來水居民用戶可承受水價的上限；G為居民每年人均可支配收入；W為居民人均年用水量。經(jīng)計算，居民可承受水價的上限見表4。

表4 受水區(qū)水價及居民可承受水價的上限

目前供水區(qū)域平均自來水價格約為1.55元/m3，污水處理費為0.80元/m3，居民生活水價為2.35元/m3，這個標(biāo)準(zhǔn)在江西省水價排行榜中靠前，但因幾座水廠都是取的水庫原水，管線長、供水成本較高，因此目前水價仍不能完全體現(xiàn)受水區(qū)(安源區(qū)和開發(fā)區(qū))水資源稀缺的現(xiàn)實情況，并且，沒反映出山口巖水庫水質(zhì)優(yōu)良的優(yōu)勢。比較表4計算出的受水區(qū)居民的可承受水價上限，水價提高還有一定空間，居民能夠承受一定幅度的水價上漲。

4 生態(tài)補償方式探討

一般來說，生態(tài)補償?shù)姆绞街饕匈Y金補償、實物補償、政策支持、智力與科技補償?shù)?，其中資金和實物補償屬于“輸血型”補償，政策支持、智力與科技補償屬于“造血型”補償。一般而言，“輸血型”補償用在生態(tài)補償?shù)臋C制不健全或者短期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾較為尖銳的時候，而“造血型”補償在生態(tài)補償各項配套機制都較為成熟的情況下應(yīng)用較多，比“輸血型”補償?shù)男ЯΩL久。

4.1 “輸血型”直接補償

“輸血型”補償是指將多方籌集到的資金轉(zhuǎn)移給被補償方。這種支付方式的優(yōu)點是被補償方擁有極大的靈活性，缺點是補償資金可能轉(zhuǎn)化為消費性支出，不能從機制上幫助受補償方真正做到“因水而富”。水庫水質(zhì)的優(yōu)劣，取決于水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度。為確保水源的安全穩(wěn)定，目前山口巖水庫的生態(tài)補償還應(yīng)以“輸血型”補償為主，加大對水源保護(hù)區(qū)環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)建設(shè)的投入，盡快減輕水源區(qū)人口生產(chǎn)生活對水源的污染，提高農(nóng)村生活污水處理率，降低農(nóng)藥化肥使用水平，加強水土保持和生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)。

4.2 “造血型”間接補償

“造血型”補償是指上級政府將補償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項目安排到被補償方，或者對無污染的產(chǎn)業(yè)給以補助，以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。這種方式的優(yōu)點是被補償方有可持續(xù)發(fā)展的空間，缺點是被補償方缺少了靈活支付能力，而且項目投資還需要有合適的主體。此補償方式應(yīng)注重以下兩個方面的應(yīng)用：

(1)支持生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。水源保護(hù)區(qū)不能發(fā)展工業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)，政府應(yīng)大力支持上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用自然資源的優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，比如以水源地上游茶葉、水果、竹筍等農(nóng)林產(chǎn)品為主，積極創(chuàng)建無公害農(nóng)產(chǎn)品基地，發(fā)展有機食品和綠色食品，發(fā)展能消納生產(chǎn)生活污水、種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)農(nóng)業(yè)。同時，兼顧自然景點和文物古跡旅游資源開發(fā)，大力扶持發(fā)展無污染的生態(tài)旅游項目，開發(fā)森林風(fēng)景區(qū)的旅游觀光、果園現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光等項目。對于旅游業(yè)創(chuàng)收的利稅按一定比例返還到“飲用水源保護(hù)區(qū)補償基金”，支持水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟建設(shè)。

(2)提供專業(yè)技術(shù)輔導(dǎo)和智力補償。對水資源保護(hù)地農(nóng)民開展多層次、多形式的對口勞動職業(yè)技能培訓(xùn)，使其掌握一些實用職業(yè)技能，促進(jìn)勞務(wù)輸出。由農(nóng)業(yè)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展?fàn)顩r，有針對性地邀請專家，舉辦農(nóng)業(yè)科學(xué)專業(yè)化知識講座，以保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，傳授科學(xué)種植的理論和實踐經(jīng)驗，降低化肥施用量，幫助農(nóng)戶提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，實實在在增加收入。

5 結(jié) 論

(1)山口巖水庫水源地存在因人類生活、發(fā)展農(nóng)畜牧業(yè)和服務(wù)行業(yè)等產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境污染問題，急需投入資金完善污水收集處理設(shè)施以及限制發(fā)展對生態(tài)環(huán)境有污染的產(chǎn)業(yè)，建立飲用水水源地生態(tài)補償機制是必要的；

(2)山口巖水庫水源地生態(tài)補償?shù)闹黧w有萍鄉(xiāng)市城區(qū)和蘆溪縣城區(qū)的用水居民、企業(yè)、政府以及對水源地生態(tài)環(huán)境破壞的企業(yè)和個人等，補償客體有上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體以及失去發(fā)展機會的利益受損者；

(3)為保護(hù)山口巖水庫水源地生態(tài)環(huán)境，上游地方財政收入的損失每年達(dá)1.871億元，農(nóng)民純收入損失達(dá)1.865億元，每年應(yīng)對山口巖水庫水源地補償3.736億元?？梢赃m度提高水價以補償水源區(qū)；

(4)目前山口巖水庫水源地生態(tài)補償應(yīng)以“輸血型”補償為主，即加大環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)建設(shè)的投入，提高農(nóng)村生活污水處理率，加強水土保持和生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)，同時也需結(jié)合“造血型”的間接補償，支持生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)的發(fā)展，提高水源地居民的生產(chǎn)技能和管理水平。