淺議取消強(qiáng)制監(jiān)理與工程質(zhì)量

劉雁程（山西華安工程監(jiān)理咨詢有限公司， 山西 太原 030006）

1 建設(shè)監(jiān)理發(fā)展歷程簡要回顧

作為建設(shè)工程領(lǐng)域的一項(xiàng)基本制度，我國的建設(shè)監(jiān)理起步于 1988 年，其后 10 年得以迅速發(fā)展。1998 年《中華人民共和國建筑法》頒布實(shí)施，明確“國家推行建筑建設(shè)監(jiān)理制度”，從而奠定了建設(shè)監(jiān)理的法定地位。2001 年頒布實(shí)施的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》及與之配套的《建設(shè)建設(shè)監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》明確了強(qiáng)制實(shí)施建設(shè)監(jiān)理的范圍，使建設(shè)監(jiān)理在工程建設(shè)項(xiàng)目中全面推行，基本達(dá)到了有工程必有監(jiān)理的程度。

從監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的歷程看，建設(shè)監(jiān)理從試行到普遍范圍的強(qiáng)制實(shí)施、由最初設(shè)想的工程技術(shù)咨詢服務(wù)到現(xiàn)實(shí)中以施工階段質(zhì)量監(jiān)控為核心職能的發(fā)展路徑，是在我國建設(shè)工程行業(yè)迅猛發(fā)展的歷程中逐漸產(chǎn)生的。發(fā)展至今，在新的發(fā)展環(huán)境背景下，縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍成為必然的發(fā)展趨勢。

2 建設(shè)監(jiān)理現(xiàn)狀與行業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸

建設(shè)監(jiān)理的實(shí)際發(fā)展路徑與創(chuàng)立之初的設(shè)想定位產(chǎn)生偏離，是與近 30 年的建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)展歷程緊密相關(guān)的，有其必然性。監(jiān)理制度確立之初，正值建設(shè)工程領(lǐng)域市場化改革初期，各項(xiàng)工作還處于摸索發(fā)展階段。當(dāng)時(shí)的環(huán)境背景是：農(nóng)業(yè)工人作為施工主力進(jìn)入建設(shè)工程的各領(lǐng)域；建筑原材料質(zhì)量良莠混雜；施工企業(yè)實(shí)力薄弱(施工技術(shù)、項(xiàng)目管理方式及施工機(jī)械落后)；行業(yè)法律法規(guī)體系很不健全、行業(yè)信用體系幾乎空白等。所以，在當(dāng)時(shí)粗放式且極其迅猛的發(fā)展形勢下，建設(shè)監(jiān)理的發(fā)展與定位逐漸朝行政管理部門和建設(shè)單位的需要演變，成為以現(xiàn)場工程質(zhì)量過程監(jiān)管為核心職責(zé)(其后又補(bǔ)充追加了相當(dāng)?shù)陌踩O(jiān)管職責(zé))，同時(shí)兼有技術(shù)咨詢其他職能的帶有行政強(qiáng)制性與咨詢技術(shù)委托服務(wù)性的混合體，具有明顯的中國特色。

監(jiān)理行業(yè)發(fā)展至今，在取得不可磨滅的成績的同時(shí)，也暴露出了種種問題，如：建設(shè)監(jiān)理服務(wù)的技術(shù)咨詢“含金量”低、 從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)持續(xù)下降、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)“異常性”增大、行業(yè)的無效產(chǎn)能高而綜合效益低的趨勢在加重等等，尤其是如今經(jīng)過近30年的發(fā)展，建設(shè)工程環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，目前的監(jiān)理現(xiàn)狀已不適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需求，迫切需要改革創(chuàng)新。梳理制約建設(shè)監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的核心問題，大體可歸納為如下這些方面。

(1) 建設(shè)監(jiān)理角色定位模糊，監(jiān)理工作內(nèi)容既包括合同管理與協(xié)調(diào)、投資管控、工期進(jìn)度干預(yù)管控等工程咨詢服務(wù)方面的工作，也包括全部施工質(zhì)量工序過程的檢查驗(yàn)收工作乃至主要施工機(jī)具使用前的檢查驗(yàn)收工作。而這兩類工作的性質(zhì)與特點(diǎn)是不同的。前者屬于技術(shù)咨詢服務(wù)，以計(jì)劃與協(xié)調(diào)為主要手段，以合同管理為核心。后者以檢查施工單位行為和產(chǎn)品是否規(guī)范為目的，以各類技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以日常巡查為手段，屬于建設(shè)單位委托的第三方質(zhì)量檢查認(rèn)定服務(wù)。這兩類服務(wù)應(yīng)分別由不同的專業(yè)人員實(shí)施，混雜在一起，勢必造成工作重心的混亂。

(2) 職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不合理，尤其涉及工程現(xiàn)場的安全、質(zhì)量責(zé)任時(shí)，建設(shè)監(jiān)理的責(zé)任認(rèn)定與建設(shè)單位、施工單位的責(zé)任認(rèn)定，在案例判罰法理導(dǎo)向與法律認(rèn)定依據(jù)方面仍存在較大爭議。

(3) 建設(shè)監(jiān)理的服務(wù)水準(zhǔn)如何認(rèn)定與評價(jià)尚缺乏可靠的理論框架支撐。這些問題的核心制約因素仍是建設(shè)監(jiān)理的定位問題，而這一因素背后隱約閃現(xiàn)著行政主管部門大范圍實(shí)行工程強(qiáng)制性監(jiān)理的邏輯與隱憂：在信用體系與法律法規(guī)體系都還不健全的環(huán)境下，施工企業(yè)的施工質(zhì)量承諾未必靠得住，既然監(jiān)理服務(wù)是強(qiáng)制性規(guī)定的，那么施工過程中出現(xiàn)問題時(shí)監(jiān)理也就應(yīng)該多承擔(dān)一些責(zé)任。

可見，如何看待建設(shè)監(jiān)理的強(qiáng)制性在相當(dāng)程度上影響著監(jiān)理行業(yè)的未來發(fā)展方向。

3 取消了強(qiáng)制監(jiān)理，是否會導(dǎo)致工程質(zhì)量管理的失控

首先需要明確的是，取消強(qiáng)制監(jiān)理，并不意味著取消了監(jiān)理行業(yè)。取消了強(qiáng)制性監(jiān)理，但現(xiàn)行監(jiān)理模式仍會繼續(xù)持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間，而后會在其他配套政策和措施基本就位后，實(shí)施監(jiān)理行業(yè)深層次的改革。所以，縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍，只是意味著建設(shè)監(jiān)理行業(yè)的市場化屬性進(jìn)一步增強(qiáng)，為今后監(jiān)理行業(yè)的深層次發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

從生產(chǎn)環(huán)境的角度看，目前工程的主要原材料供應(yīng)市場基本成熟，施工企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、機(jī)械設(shè)備也有了長足的進(jìn)步，有些甚至位居世界前列，也基本形成了成熟的管理體系。從產(chǎn)品生產(chǎn)的角度看，目前最大的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)來自兩個(gè)方面，一個(gè)是施工產(chǎn)能過剩的環(huán)境下，部分企業(yè)不計(jì)長遠(yuǎn)后果的惡意競爭；一個(gè)是工程施工產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)素質(zhì)不穩(wěn)定而帶來的操作行為不規(guī)范。前者主要可能會在工程建設(shè)中惡意采用違法違規(guī)手段，壓低工程成本，帶來質(zhì)量隱患。后者則主要表現(xiàn)為施工單位在工人操作層面的質(zhì)量管理體系失控，可能產(chǎn)生不合格的工序產(chǎn)品。而降低兩者的風(fēng)險(xiǎn)，依據(jù)生產(chǎn)者負(fù)責(zé)其產(chǎn)品質(zhì)量的法理邏輯，根本解決之道，是進(jìn)一步理順施工企業(yè)的運(yùn)營管理環(huán)節(jié)的規(guī)范化，并以配套的逐步完善的法律契約環(huán)節(jié)、建設(shè)信用體系和保險(xiǎn)與擔(dān)保體系作為約束條件。目前這些配套的支撐體系正在快速建立健全，為工程質(zhì)量的深層次發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

從需求者的角度看，建設(shè)工程產(chǎn)品的長期性、復(fù)雜性以及相對的高額投資和產(chǎn)品較強(qiáng)的社會影響等特性，使不同身份的業(yè)主對建設(shè)工程的質(zhì)量也有著強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)控制需求。因此，即使取消了強(qiáng)制性監(jiān)理，就目前的建設(shè)監(jiān)理收費(fèi)與匹配責(zé)任的“性價(jià)比”角度看，監(jiān)理行業(yè)仍會有廣闊的市場需求。當(dāng)然，取消了強(qiáng)制性監(jiān)理，在監(jiān)理行業(yè)整體產(chǎn)能過剩的環(huán)境下，監(jiān)理企業(yè)的議價(jià)能力會進(jìn)一步被削弱，現(xiàn)行的行業(yè)競爭會更加殘酷，部分企業(yè)生存狀況會更加惡劣，而這也更加凸顯出建設(shè)監(jiān)理行業(yè)進(jìn)行深層次改革的緊迫性與必要性。

4 建設(shè)監(jiān)理發(fā)展定位的思索

建設(shè)監(jiān)理行業(yè)必須進(jìn)行深層次的改革發(fā)展已成為行業(yè)的共識，如何發(fā)展、如何定位基本上顯示出兩個(gè)方面的趨勢。

第一個(gè)方向是與國際慣例接軌，以FIDIC(國際咨詢工程師聯(lián)合會)成員角色作為定位基準(zhǔn)，履行FIDIC合同條款中的“工程師”職責(zé)。其行業(yè)性質(zhì)為“提供全過程工程咨詢服務(wù)”。這一職業(yè)定位已得到國務(wù)院和住建部相關(guān)文件的確認(rèn)，成為建設(shè)監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的主流方向。

雖然此方向發(fā)展前景明朗，但現(xiàn)有監(jiān)理企業(yè)向全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，必然要經(jīng)歷一番痛苦的“脫胎換骨”式磨難。大型監(jiān)理企業(yè)具有較完整的全過程工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)鏈，具有轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢。而以“建筑師”主導(dǎo)的全過程工程咨詢服務(wù)，對整個(gè)工程咨詢的多個(gè)業(yè)務(wù)細(xì)分專業(yè)而言，具有設(shè)計(jì)基礎(chǔ)的綜合工程咨詢企業(yè)則會成為這一變革中的佼佼者。

建設(shè)監(jiān)理發(fā)展的另一個(gè)方向，是單純的專業(yè)化工程質(zhì)量全過程跟蹤檢查認(rèn)定，尤以施工階段的工程質(zhì)量全過程工序動態(tài)監(jiān)控為重。

施工階段的工程質(zhì)量監(jiān)控，即由原材料至工序至分項(xiàng)再至分部直至單位工程的整個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)控，是目前建設(shè)監(jiān)理的核心職能，并已形成較為成熟且具有特色的工程質(zhì)量第三方檢查認(rèn)定體系。盡管存在第三方質(zhì)量檢查監(jiān)控點(diǎn)密度過大是否經(jīng)濟(jì)合理以及是否會降低施工單位自身質(zhì)量管控力度的存疑，但不可否認(rèn)的是，以監(jiān)理為核心的質(zhì)量過程程序控制，確實(shí)是30年來我國施工階段工程質(zhì)量保障方面取得巨大成績的“護(hù)城河”。

當(dāng)然，在迅猛發(fā)展的工程建設(shè)新形勢下，工程施工全過程生產(chǎn)環(huán)節(jié)的第三方監(jiān)控，也面臨著新的發(fā)展變革。在數(shù)字信息全覆蓋及檢查檢測工具自動化的環(huán)境下，工程質(zhì)量的檢查(檢測)認(rèn)定結(jié)果已經(jīng)具備了客觀標(biāo)準(zhǔn)化與即時(shí)傳輸性的可能。在這樣的背景下，原有的建設(shè)監(jiān)理質(zhì)量檢查可以更多的采用穩(wěn)定可靠的儀器設(shè)備進(jìn)行檢查認(rèn)定，使質(zhì)量認(rèn)定工作更具有標(biāo)準(zhǔn)化與客觀性，使結(jié)果可信度增強(qiáng)。或許，具有專業(yè)檢查(檢測)工具與工程程序管理經(jīng)驗(yàn)的工程質(zhì)量第三方檢查認(rèn)定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，是眾多中小型監(jiān)理企業(yè)發(fā)展的另一個(gè)方向。而且，專業(yè)化工程質(zhì)量第三方檢查認(rèn)定服務(wù)，可以只是對照標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)檢查結(jié)果，而決策處置權(quán)則由“工程師”或建設(shè)單位代表實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“檢查”與“決策”角色的分離，使工程質(zhì)量的程序控制更具合理性。

5 結(jié) 語

我國建設(shè)監(jiān)理普遍范圍的強(qiáng)制實(shí)施，有其發(fā)展形成的環(huán)境背景。新的發(fā)展形勢下，縮小甚至取消強(qiáng)制監(jiān)理范圍已是監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，縮小甚至取消了強(qiáng)制監(jiān)理，輔以配套的法律法規(guī)和指導(dǎo)政策，結(jié)合已基本建立的誠信監(jiān)管體系和迅猛發(fā)展的工程保險(xiǎn)與擔(dān)保體系，工程質(zhì)量的管理不僅不會失控，反而會進(jìn)入更加良性的發(fā)展軌道。而建設(shè)監(jiān)理行業(yè)也必須順勢而為，進(jìn)行深層次的發(fā)展改革，為建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量保駕護(hù)航，為建設(shè)工程項(xiàng)目的全過程工程咨詢服務(wù)出力，與國際工程咨詢服務(wù)業(yè)接軌，完成行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。