關(guān)于公益性航道項目建設(shè)模式的思考

羅海燕

(廣西壯族自治區(qū)北部灣港口管理局，廣西 南寧 530012)

0 引言

近年來廣西水運行業(yè)蓬勃發(fā)展，航道、港口碼頭等水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，建成了南寧至梧州2 000 t級航道等一批高等級內(nèi)河航道以及欽州港300 000 t級航道等沿海航道工程。目前內(nèi)河1 000 t級以上的高等級航道只占廣西內(nèi)河通航里程的13.6%，比例仍然比較低；沿海公共航道建設(shè)與港區(qū)開發(fā)建設(shè)仍存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在今后一段時期內(nèi)，廣西仍會大力發(fā)展和建設(shè)水路運輸通道，提高內(nèi)河航道等級，實現(xiàn)沿海港口航道不斷提升。

廣西內(nèi)河航道建設(shè)一直以來都采用管理部門(即現(xiàn)在的廣西北部灣港口管理局，以下簡稱北港局)作為項目業(yè)主對其進行管理的模式，符合目前廣西的港運發(fā)展需求。在2016年廣西的港口管理體制改革以后，沿海港口和沿海公共航道也納入北港局進行統(tǒng)一管理，這意味著今后內(nèi)河航道和沿海公共航道都將由北港局擔任業(yè)主進行建設(shè)并開展項目建設(shè)管理工作。由于內(nèi)河航道和沿海公共航道主要使用國家資金進行投資建設(shè)，且不直接產(chǎn)生經(jīng)濟收益，因此統(tǒng)稱為公益性航道。那么如何更好地對公益性航道建設(shè)項目進行有效管理就成為一個值得探討的問題。

1 公益性航道項目建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 管理模式特點

航道建設(shè)項目具有投資高、工程量大、涉及面廣、周期長的特點，一般為了兼顧管理工作的需要，還會配套有船舶建造、站房建設(shè)、信息化建設(shè)等內(nèi)容，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于公益性航道使用的是國家資金，廣西乃至國內(nèi)基本上都是航道管理部門作為項目業(yè)主進行建設(shè)管理，采用從規(guī)劃、立項、設(shè)計、招標施工、驗收交付使用到管理養(yǎng)護一條龍的全負責模式。廣西區(qū)內(nèi)航道建設(shè)的項目業(yè)主主要是北港局，前期工作主要由局內(nèi)有關(guān)部門進行開展推進，項目進入施工階段，則成立建設(shè)指揮部，從本局或者從分局和直屬航道局抽調(diào)工作人員，進駐施工地點，開展施工期的管理，直到項目交工或竣工后交付給管養(yǎng)單位。對項目內(nèi)每一項內(nèi)容進行單獨的招標和施工，需要進行一對多的協(xié)調(diào)和管理的工作。

1.2 管理模式的利弊分析

1.2.1 利

北港局作為國家事業(yè)單位，責任心強，對國家資金的使用把控比較嚴格，確保高效地發(fā)揮國家資金的效能；項目竣工交付后的管理養(yǎng)護單位也是北港局的各沿海分局或者直屬航道管理局，能從管理者的高度去對項目的建設(shè)進行控制；由于是管理部門也是養(yǎng)護部門，對航道的特點比較熟悉，在施工中遇到問題也能較好地解決；能通過項目鍛煉一批批工作人員，提高人員素質(zhì)，積累工作經(jīng)驗，便于管理工作的有效開展。

1.2.2 弊

北港局以前只管內(nèi)河航道，現(xiàn)在是內(nèi)河和沿海的公共航道都要管，以前水運建設(shè)發(fā)展慢，現(xiàn)在進入高速發(fā)展的時期，國家和區(qū)內(nèi)的幾個規(guī)劃更是預(yù)示著將會有更多的航道建設(shè)項目提上日程，而且現(xiàn)在管理部門人員都趨于精減，若有幾個項目同時施工，將難以抽調(diào)足夠的技術(shù)骨干；在人員抽調(diào)之后，會使原來所在的部門出現(xiàn)人手不足的情況，對管理工作不利；且抽調(diào)人員也不一定是專業(yè)的項目管理人員，在項目管理方面難免經(jīng)驗不足，對項目建設(shè)本身不利。

2 公益性航道項目對幾種水運工程建設(shè)管理模式的適應(yīng)性分析

2.1 設(shè)計—招標—建造(DBB)項目管理模式

設(shè)計-招標-建造模式(Design-Bid-Build)是一種在國際上比較通用且應(yīng)用最早的工程項目管理模式之一。DBB模式與目前管理部門為開展單一或多個建設(shè)項目組建專門的組織機構(gòu)的形式比較類似，但航道建設(shè)工程項目往往要經(jīng)過規(guī)劃、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)，并要求嚴格按照相關(guān)的法定程序開展，整個項目開展周期較長，這就對業(yè)主單位提出了較高的項目組織管理水平能力要求。

按以往廣西內(nèi)河航道建設(shè)規(guī)模需求，業(yè)主單位現(xiàn)階段還能勝任此項工作，但由于沿海航道的職責增加，航道建設(shè)項目將有更大的規(guī)模和更高的技術(shù)。為加快廣西北部灣開放開發(fā)，配套港口建設(shè)項目，將面臨更加復(fù)雜的組織管理和緊迫的工期安排，以行政人員為主的管理部門在增加職責和工作內(nèi)容的情況下捉襟見肘，這種傳統(tǒng)的航道建設(shè)項目管理模式也應(yīng)該進行相應(yīng)調(diào)整。

2.2 建設(shè)管理(CM)組織模式

建設(shè)管理模式CM(Construction Management)是從建設(shè)項目的規(guī)劃或者立項后，聘請業(yè)內(nèi)具有施工經(jīng)驗的CM團隊(或CM經(jīng)理)參與到建設(shè)項目實施過程中來，可以為設(shè)計部門設(shè)計人員提供施工方面的建議且隨后負責管理施工過程，也就是采用職業(yè)經(jīng)理人和團隊模式介入建設(shè)項目管理。

公益性航道由管理部門作為業(yè)主進行規(guī)劃和設(shè)計及總投資上的把控，有利于發(fā)揮國家資金的最大效能；而CM單位通常是設(shè)計、施工聯(lián)合型的企業(yè)集團，具有設(shè)計、施工綜合管理能力，由CM單位進行日常工作的開展和協(xié)調(diào)，能彌補業(yè)主在施工管理人員和經(jīng)驗上的不足。但目前我國水運行業(yè)尚處于設(shè)計、施工企業(yè)相對獨立的階段，能夠承擔CM項目經(jīng)理的從業(yè)人員還不多，因此現(xiàn)階段要在廣西開創(chuàng)使用此種管理模式的外部條件仍不夠成熟，幾乎沒有可選擇的企業(yè)和團隊。

2.3 設(shè)計、采購和施工總承包(EPC)模式

EPC總承包模式是一種更為“簡單粗暴”的承包管理模式，建設(shè)項目業(yè)主將建設(shè)項目一次性發(fā)包給總承包單位，發(fā)包內(nèi)容包括整個建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工等，總承包方對所承包的建設(shè)項目全過程進行負責，項目完成后向業(yè)主單位提交一個符合合同約定的結(jié)果。這種模式類似于政府采購服務(wù)的模式，由甲方提出總體目標和具體要求，至于如何實現(xiàn)由乙方負責，甲方要求最后結(jié)果，對過程不再參與。該模式的確有利于提高效率，減少損耗和制約，并避免建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)的銜接產(chǎn)生的各種矛盾和問題。

這種模式在我國水運工程行業(yè)內(nèi)已經(jīng)得到推廣和應(yīng)用，目前在廣西有少數(shù)內(nèi)河航段的年度維護疏浚任務(wù)已交由通過政府采購的水運工程建設(shè)企業(yè)去完成，若能應(yīng)用到管理部門作為業(yè)主的大型公益性航道工程建設(shè)當中，業(yè)主只需要面對一個總承包公司，由總承包公司去協(xié)調(diào)和管理項目內(nèi)部各分項工程的承包商，就能較大程度地減少業(yè)主工程管理的成本和風險。此種模式最為可能在現(xiàn)在為管理部門所引用和嘗試。

2.4 水運工程項目管理承包(PMC)模式

PMC模式是由建設(shè)項目業(yè)主委托一家項目管理承包公司對項目進行全面的管理承包。這里說的承包是管理上的承包，并非EPC模式概念中的承包。PMC模式就是從頂層設(shè)計的規(guī)劃開始，到建設(shè)項目定義，對具體項目進行招投標，以及對設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購等過程進行全面管理。

PMC模式使項目管理更加趨向于作為業(yè)主的管理部門的“替身”角色效應(yīng)，也進一步提升了項目管理的系統(tǒng)化、集成化和專業(yè)化，與當前建設(shè)項目管理需求提高相匹配，能有效解決日益提高的項目質(zhì)量和效益需求與落后的管理模式和能力水平的矛盾；同時通過其特有的成本管理方式，即節(jié)約投資利益分成和超過投資責任承擔的方式，自然形成有效的激勵機制，并在一定程度上節(jié)約投資。

但是當前國內(nèi)的PMC承包商的能力和從業(yè)水準與現(xiàn)實要求還是有一定的距離，尤其是服務(wù)質(zhì)量和管理費用的性價比并不高，這往往與傳統(tǒng)通過競標壓價方式來選擇PMC承包商有直接關(guān)系，導致PMC從業(yè)隊伍得不到應(yīng)有報酬，隊伍水平能力難以提高。PMC模式理念是較為先進的，但在國內(nèi)的實際應(yīng)用中受到較多因素制約，難以得到有效推廣。

3 公益性航道建設(shè)管理模式新思路

當前廣西航道建設(shè)管理面臨廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)國家戰(zhàn)略規(guī)劃的開放開發(fā)建設(shè)機遇，航道建設(shè)管理部門也面臨著隊伍精簡與建設(shè)項目數(shù)量增加、質(zhì)量要求提高、時間效率壓縮等挑戰(zhàn)，因此現(xiàn)有項目管理模式迫切開拓新思路。

(1)廣西航道建設(shè)工程項目要提高管理水平，就要根據(jù)項目的特點以及管理部門的技術(shù)力量和人力資源等實際情況探索和選擇新的建設(shè)管理模式。

(2)可以選取個別航道建設(shè)項目作為試點，積累經(jīng)驗再加以推廣應(yīng)用。如：項目總投資較小，周期較短的航道工程可以選擇傳統(tǒng)的DBB模式完成傳統(tǒng)建設(shè)項目；項目總投資較大，包含的建設(shè)內(nèi)容較多，需要多個承包商共同協(xié)作才能完成的航道工程可以選擇EPC模式；項目工期緊張，需要分階段同時施工同時設(shè)計的項目，可以考慮采用CM模式。

(3)管理部門的大膽創(chuàng)新、勇敢嘗試實際上也是一個對市場進行培育的過程，促進廣西水運工程建設(shè)管理市場的改進升級，刺激其與國內(nèi)、國際先進的管理模式進行融合接軌，未來也給管理部門提供更多可選擇的管理團隊和管理方法。

4 結(jié)語

航道建設(shè)是重要的水運基礎(chǔ)設(shè)施之一，是提高水運發(fā)展能力的重要保障。廣西航道建設(shè)在新的管理體制和更高水平的管理要求下，應(yīng)積極探索航道建設(shè)新模式新思路，對進一步提升管理效能具有重要的現(xiàn)實意義。

[1]潘海濤.中國水運工程項目管理模式應(yīng)用研究[J].水運工程，2009(4)：1-6.