蔓延式交通擁堵機理與治理策略研究

顧葉華

（蘇交科集團股份有限公司，南京 210019）

2011—2017年，全國私家車總量從7 326.79萬輛增長到18 129萬輛，年均增長率24.58%，隨著收入水平的提高、生活節(jié)奏的加快以及人們出行需求的多元化，“私家車”逐漸成為人們生活的“必需品”，汽車保有量將保持高速增長。大量的車輛將不斷涌向道路，進入城區(qū)，致使城市交通擁堵不斷惡化。相對于車輛的持續(xù)增長，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源功能疏解是一個步步遞進的較長過程，由此必然形成“舊帳未還，又欠新帳”的局面。

1 擁堵現(xiàn)狀

中國交通部發(fā)表的數(shù)據(jù)顯示，交通擁堵帶來的經(jīng)濟損失占城市人口可支配收入的20%，相當(dāng)于每年國內(nèi)生產(chǎn)總值損失5%～8%，每年達2 500億元；中國科學(xué)院研究成果表明，北京、上海等全國15個大城市中發(fā)生的交通擁堵，每天的相關(guān)處理費用可達10億元。

近年交通擁堵呈現(xiàn)“蔓延”的態(tài)勢，主要體現(xiàn)在以下三方面。

（1）區(qū)域蔓延：發(fā)達城市向欠發(fā)達城市蔓延、大城市向小城市蔓延，濟南、哈爾濱、杭州、大連4大二線城市擁堵指數(shù)紛紛超過一線城市，躍入全國擁堵排名前5名。

（2）空間蔓延：隨著城市的發(fā)展，老城區(qū)擁堵加劇，新城區(qū)交通環(huán)境不斷惡化，擁堵由老城區(qū)、中心城區(qū)向城鄉(xiāng)結(jié)合部蔓延，之前的擁堵點向擁堵路段、甚至是擁堵區(qū)域發(fā)展，不斷惡化[1]。

（3）時間蔓延：出行高峰擁堵時間延長，擁堵常態(tài)化，月?lián)矶绿鞌?shù)上升、重點擁堵路段增多、且擁堵的恢復(fù)時間延長。以江蘇省南京市為例，平均月?lián)矶绿鞌?shù)11 d，重點路段月?lián)矶绿鞌?shù)大于20 d，主要道路的擁堵恢復(fù)時間為61 min，重點路段的擁堵恢復(fù)時間需要90 min以上，主要集中在大橋北路、應(yīng)天高架、長江大橋、內(nèi)環(huán)東線等路段。

2 擁堵原因及機理分析

我國許多城市交通擁堵最主要的原因在于城鎮(zhèn)化進程特別快，機動化發(fā)展速度遠遠超過預(yù)期。

2.1 擁堵原因

2.1.1 客觀原因

（1）交通需求增加

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量人口向城鎮(zhèn)遷移，人口更加集中，交通需求規(guī)模擴大，對城市交通供給的規(guī)模及效率提出新的挑戰(zhàn)。以江蘇省為例，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率由65%發(fā)展到80%，未來十幾年，將有2 000多萬人口進入城市，且千人小汽車擁有率將從118 veh/千人發(fā)展到200 veh/千人。人口的增加、小汽車擁有率的增加以及出行次數(shù)的增加，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，對城市交通形成巨大沖擊。

（2）被動規(guī)劃，規(guī)劃不協(xié)同

城市交通治理與城市土地利用結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展規(guī)劃、房地產(chǎn)市場情況和產(chǎn)業(yè)布局等密不可分，遠遠超出交通部門本身，甚至與城市景觀設(shè)計和步行空間緊密相關(guān)。

城市規(guī)劃是城市交通規(guī)劃的上位規(guī)劃，確定了城市每片土地的利用性質(zhì)，決定了城市空間布局，這也就確定了城市交通的OD分布，由于城市規(guī)劃在交通方面專業(yè)性較薄弱，交通方面的問題由交通專項規(guī)劃解決落實。交通專項規(guī)劃主要依托于城市規(guī)劃，在時間上一般滯后于城市規(guī)劃。目前，城市交通規(guī)劃沒有對城市規(guī)劃形成完善的反饋協(xié)調(diào)機制，從某種意義上講，城市交通規(guī)劃受制于城市規(guī)劃[2-4]。

（3）條塊分割的管理體系

從政府角度來說，發(fā)展公共交通和解決道路擁堵不單單是交通局的任務(wù)，還涉及土地管理部門、城市規(guī)劃部門和城市建設(shè)管理部門。同時，從運營者角度來說， 在公交體系內(nèi)，常規(guī)公交、快速公交、地鐵、輕軌等各種交通模式的有效銜接和運營，同樣需要由多個運營商共同決定。

城市交通是一個典型的 “涉眾系統(tǒng)”，其管理需要各個相關(guān)部門的通力合作。各個部門應(yīng)該明確自己的權(quán)責(zé)，并與相關(guān)部門建立及時高效的溝通反饋機制，避免后期實施過程中的“整改”。然而，在條塊分割的行政管理體制下，政府各部門往往只關(guān)注自身目標(biāo)，而不重視與其他部門建立相互協(xié)作和主動配合的良好關(guān)系，這也就導(dǎo)致很多規(guī)劃最后很難落地[5]。

2.1.2 主觀原因

（1）城市道路設(shè)施建設(shè)滯后

我國2012年開始實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011），要求城市建設(shè)用地中要拿出10%～30%用于城市交通設(shè)施建設(shè)，然而我國大多數(shù)城市的交通設(shè)施建設(shè)用地比例還難以達到其下限值，使得城市交通設(shè)施建設(shè)在用地安排上捉襟見肘。以城市建成區(qū)道路為例，北京城市道路面積（含步行和自行車道）占城六區(qū)面積7%，而紐約為23%、倫敦為16.1%、東京為16.2%。

《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（GB5022-95）要求城市道路網(wǎng)體系（或級配）結(jié)構(gòu)應(yīng)為塔形，即城市快速路、主干路、次干路和支路分別約占7%、16%、21%和56%，道路等級越高所占比例越低。當(dāng)今我國城市的發(fā)展越來越“大道化”，而沒有支路用以分流交通，道路級配不合理，不僅導(dǎo)致交通擁堵問題嚴(yán)重，而且導(dǎo)致一些重要功能的嚴(yán)重喪失。同時，由于大量“斷頭路”的存在，無法形成有效的交通循環(huán)，降低了交通運行效率，加劇了交通擁堵。

（2）公共交通發(fā)展不到位

目前，國家推行“公交都市建設(shè)”，各城市都在推進公共交通建設(shè)，公交的運輸量呈現(xiàn)上升趨勢。但公交分擔(dān)率仍然很低，主要是公交服務(wù)水平低（候車時間長、速度慢、換乘不方便）。主要原因是公交基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，公交線路多頭管理，公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃不合理。介于公共交通的發(fā)展模式，不可能提供 “門到門”的服務(wù)，“最后一公里”成為公共交通發(fā)展的短板，大大降低了公共交通的吸引力。

（3）綜合客運樞紐建設(shè)有待加強

由于我國交通運輸行政管理體制分割的原因，長期以來，我國各種運輸方式大多只關(guān)注自身的發(fā)展，鐵路、民航、公路等運輸方式和城市公共交通的客運場站大多按照自身的發(fā)展要求各自規(guī)劃、分別建設(shè)、自成體系，戰(zhàn)場布局分散、相互之間缺乏有機聯(lián)系與銜接，許多客運樞紐戰(zhàn)場的集疏運體系不配套，綜合客運樞紐功能不完善，服務(wù)水平低。

（4）道路接入管理不科學(xué)

大量的實踐數(shù)據(jù)都表明，出入口的布局與管理是影響道路實際通行能力和交通安全的重要因素，特別是在城市化地區(qū)，這一特點更為明顯。那么對于一些采用道路接入口管理手段的地區(qū)實踐表明，采用道路接入口管理，總體而言，道路事故可以減少30%～50%，通行能力可以提升25%～40%。在過去的20年里，美國投入了大量的人力物力研究道路出入口管理問題，全美交通運輸研究委員會還專門成立了出入口管理分會，并且頒布了《道路出入口管理手冊》作為指導(dǎo)工作的意見。與國外發(fā)達地區(qū)相比，我國在規(guī)劃設(shè)計理念、研究設(shè)計精細化以及管理的規(guī)范化還存在不小差距。

2.2 擁堵機理

文章從方向、數(shù)量、分布、效能4個方面對城市交通擁堵的機理進行分析。

（1）方向

主要是從交通規(guī)劃師與建筑師、景觀設(shè)計師等的規(guī)劃方向進行分析。由于三者的專業(yè)敏感性以及所從事的業(yè)務(wù)目的不同，致使三者不能更全面地考慮規(guī)劃方案。在城市設(shè)計中，對作為運動通道的道路的處理方式，與對建筑和公共空間的處理方式之間產(chǎn)生了分裂，導(dǎo)致街道的各個元素的解構(gòu)和公共空間的處理方式之間產(chǎn)生了分裂。交通規(guī)劃把其規(guī)劃過程轉(zhuǎn)化為各種出行模型的計算。

（2）數(shù)量

主要是指供給數(shù)量的不平衡。老城區(qū)、中心城區(qū)有限的土地資源、有限的道路資源、有限的道路建設(shè)資金，難以應(yīng)對不斷增加的人口、不斷提高的服務(wù)品質(zhì)需求。

（3）分布

隨著城市房價的飆升，越來越多的人選擇在中心城區(qū)工作，在外圍城市居住。這種職居分離造成更多人需要出行、更多人需要長距離出行、更多人需要機動化出行。

（4）效能

根據(jù)交通經(jīng)濟學(xué)中的“唐斯定律”，新的道路供給會誘發(fā)新的交通需求，高峰時期城市通勤路段的車流量總是會上升到它的最大容量。因此，城市交通擁堵問題，重點在于需求管理。路網(wǎng)規(guī)模、道路級配、通達性、智能交通發(fā)展水平影響著供給效能，機動車數(shù)量、出行方式、出行時間是影響需求規(guī)模的主要原因，需求的引導(dǎo)與供給效能的調(diào)節(jié)是保持交通平衡的重要方式。目前，兩方面都還有待提升。

3 治堵策略

3.1 規(guī)劃引導(dǎo)

重視土地利用和城市交通的一體化規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃或城市土地利用規(guī)劃以及城市新區(qū)、新城的規(guī)劃建設(shè)過程中，借鑒以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式等先進理念，強調(diào)土地利用與城市交通的協(xié)調(diào)，積極鼓勵多功能、混合開發(fā)建設(shè)模式，促進就業(yè)、居住、商業(yè)等多種功能的合理集中布局和相互平衡，以降低交通需求強度，實現(xiàn)城市交通由傳統(tǒng)的“被動適應(yīng)型”向“主動誘導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。同時，加強城市交通規(guī)劃的實施管理和落實交通影響評價制度，確保規(guī)劃引領(lǐng)效果的實現(xiàn)。

3.2 需求管控

（1）出行時空管理

在出行時間方面，引導(dǎo)公眾合理選擇出行時間，緩解城市交通供需的時段性失衡。例如，采用錯時上下班、彈性工作制、輪休制度等“削峰”手段，提高道路資源的利用效率，緩解公共交通運力緊張。在出行空間方面，引導(dǎo)公眾科學(xué)安排出行路徑，緩解城市交通供需的區(qū)域性矛盾。一方面，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、車路協(xié)同等技術(shù)，開展路網(wǎng)運行動態(tài)分析，加大對公眾交通行為數(shù)據(jù)的挖掘和運用，推動城市交通運行監(jiān)測由被動監(jiān)測向主動預(yù)判轉(zhuǎn)變；另一方面，完善出行信息服務(wù)，實施“互聯(lián)網(wǎng)+城市交通”戰(zhàn)略，推動智慧型城市交通綜合出行信息服務(wù)體系建設(shè)，加強對交通擁堵的實時掌控和動態(tài)疏導(dǎo)。

（2）出行方式管理

①加強對私人小汽車出行管理。各地根據(jù)實際情況，因地制宜地采取多種措施，降低機動車使用強度，有效控制機動車過快增長的勢頭。例如，在車輛擁有方面，包括拍賣新增機動車號牌、提高車輛牌照稅費等政策；在車輛使用方面，包括征收使用稅費、實施擁堵收費等政策。②加強停車管理。充分發(fā)揮停車“以靜制動”的政策杠桿作用，對中心城區(qū)實行分區(qū)域、分時段、分標(biāo)準(zhǔn)的差別化停車收費政策，有效調(diào)節(jié)交通流量的時空分布，鼓勵出行者停車換乘公共交通進入中心區(qū)域。③培育“低碳交通、綠色出行”的城市交通文化。積極開展宣傳教育活動，引導(dǎo)社會公眾優(yōu)先采用步行、自行車、公共交通等綠色交通方式出行。

3.3 提高效能

加快城市綜合交通體系建設(shè)。

（1）加快城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。微處著手，消除交通瓶頸，對部分交叉口、路段進行改善設(shè)計，對區(qū)域路網(wǎng)進行組織優(yōu)化，提高通行能力。大力推動公交優(yōu)先發(fā)展，重點加快建設(shè)與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)的城市軌道、快速公交、有軌電車等大容量公共交通系統(tǒng)。

（2）加強對現(xiàn)有道路的合理化改造，完善道路微循環(huán)系統(tǒng)。例如，改造道路交叉口，實施渠化路口改造，優(yōu)化交通信號燈，實施綠波控制，合理限制車輛左轉(zhuǎn)或掉頭，提高路口通行效率；設(shè)置潮汐車道調(diào)節(jié)早晚高峰不同出行方向的交通服務(wù)能力；將雙向車道改為單行道，提高道路通行適應(yīng)能力等。

（3）提高效益，完善城市交通投融資機制。鼓勵社會資本參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營，研究制定城市交通領(lǐng)域社會資本與政府合作指導(dǎo)意見，通過市場競爭，實現(xiàn)城市交通資源的優(yōu)化配置。

4 結(jié)論與建議

面對日益嚴(yán)峻的交通擁堵形式，應(yīng)快速轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃的地位，實現(xiàn)協(xié)同規(guī)劃，由“被動適應(yīng)型”向“主動誘導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，由藍圖規(guī)劃向過程規(guī)劃轉(zhuǎn)變，做優(yōu)增量，盤活存量，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善路網(wǎng)微循環(huán)，提高道路運輸效能，大力發(fā)展公共交通，完善慢行交通，打造“公交+慢行”出行模式，提高運輸效率?？刂茩C動車增長勢頭。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、車路協(xié)同等技術(shù)，推動城市交通運行監(jiān)測由被動監(jiān)測向主動預(yù)判轉(zhuǎn)變。

參考文獻

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