我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進展與建議

劉小林　中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所工程師

1　我國智慧政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與特征

推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，是全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制機制改革的重大決策部署，是推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的關(guān)鍵抓手。2016年以來，黨中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》、《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》、《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》等系列重磅文件，針對地方政府在建立完善政務(wù)公共服務(wù)體系中普遍存在的數(shù)據(jù)不共享、業(yè)務(wù)不協(xié)同、服務(wù)效率低下、服務(wù)形式單一、網(wǎng)上辦事難等問題，從頂層設(shè)計高度出發(fā)，堅持以人為本，需求導(dǎo)向，謀篇布局，規(guī)劃提出打造跨層級、跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)一站式“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，明確發(fā)展目標，明晰建設(shè)任務(wù)，細化建設(shè)要求，強化標準規(guī)范，為地方全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，最大程度方便群眾企業(yè)辦事，讓群眾和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵，提供了全方位、體系化的指引。以此為基礎(chǔ)，各省、市、自治區(qū)先后啟動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，歷時兩年有余，地方實踐取得重大成效，公共服務(wù)體系化創(chuàng)新特色鮮明，服務(wù)效率穩(wěn)步提高，地方運營商環(huán)境持續(xù)改善，市民滿意度顯著提升。

1.1　“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提速升級，各地著力塑造品牌形象

截至2017年8月底，我國已有29個?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團建成一體化互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺，其中16個平臺實現(xiàn)了省、市、縣三級全覆蓋。在省直部門負責(zé)實施的行政許可事項中，100%實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項信息在線公開，面向服務(wù)申辦人員提供辦事指南。80.41%的公開事項實現(xiàn)申請資料表格（文本）網(wǎng)上下載，62.33%的事項實現(xiàn)在線預(yù)受理和預(yù)約。56.47%的事項實現(xiàn)在線辦理，面向申請人提供在線預(yù)約、預(yù)審、受理、查詢、咨詢服務(wù)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系發(fā)展已呈現(xiàn)全面開花的局面。各地在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)過程中，堅持立足實際情況，以解決涉及群眾辦事的公共服務(wù)領(lǐng)域“辦證多、辦事難”、往返跑、跑斷腿”、“推諉扯皮、循環(huán)證明”等問題為目標，把成效作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)的試金石，從“用戶思維”視角出發(fā)，提出“愿景式”發(fā)展目標，倒逼跨部門資源協(xié)同和服務(wù)流程優(yōu)化，發(fā)展成效凸顯。如浙江全面啟動“一次不用跑、最多跑一次”審批改革，深化“四張清單一張網(wǎng)”改革，分批次梳理形成群眾辦事“最多跑一次”事項清單，成熟一批公布一批，同步建立追責(zé)機制和考核機制，加大推進力度。江蘇、海南啟動“不見面審批”制度改革，在全面精簡辦事流程基礎(chǔ)上，梳理公布“不見面審批（服務(wù)）”事項，對于納入清單的服務(wù)事項，均要以“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、全程公開、快遞送達、網(wǎng)端推送、無償代辦”方式開展審批。吉林省提出“零見面網(wǎng)上辦、到大廳一次辦”，江西省提出“一次不跑、把事辦好”，四川省著力推進“不出戶審批”等，已先后梳理完成首批數(shù)百項在線申辦服務(wù)事項清單。

1.2　技術(shù)熱點變服務(wù)亮點，為政務(wù)服務(wù)受理提供重要支撐

得益于政府、企業(yè)數(shù)據(jù)資源的雙向開放范圍不斷擴大，以及移動支付、人臉識別、電子證照等新技術(shù)的不斷突破，各類公共服務(wù)場景日漸成為政府與市民之間交互模式創(chuàng)新最活躍的領(lǐng)域。信息采集、處理、比對識別電子化、智能化逐漸取代了傳統(tǒng)依賴人力提交和核驗資料環(huán)節(jié)，一方面大大解放政府部門信息審核負擔(dān)，另一方面極大減輕百姓辦事提交材料之苦。中山大學(xué)發(fā)布的《移動政務(wù)服務(wù)報告（2017）——創(chuàng)新與挑戰(zhàn)》顯示，目前我國已有超過40個城市開通“刷臉政務(wù)”，覆蓋服務(wù)類別包括查詢公積金、繳納交通罰單、申報個稅等，已有近900萬人體驗“刷臉”辦事，累計節(jié)約時間400多萬小時。浙江地稅基于芝麻信用實名認證技術(shù)，在全國首個啟動“刷臉查稅”應(yīng)用服務(wù)。廣州、深圳先后啟動試點“互聯(lián)網(wǎng)+”可信身份認證技術(shù)，公眾通過手機“刷臉”即可完成領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認證手續(xù)。浙江臨海行政服務(wù)中心通過人臉圖像采集+公安系統(tǒng)自動比對，實現(xiàn)身份自動核驗，群眾不帶身份證也能辦事。武漢啟動“電子身份卡”試點，通過使用支付寶實名認證體系，把身份證裝進手機。深圳交警推出支付寶電子證照服務(wù)，在車主忘記攜帶駕駛證、行駛證出門時，電子證照能夠發(fā)揮同等作用，無須提供證照原件。

1.3　機制改革探索不斷深入，持續(xù)強化資源整合與協(xié)調(diào)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)對傳統(tǒng)各部門獨立運行、各自受理、分頭審批模式形成深度沖擊，部分地區(qū)開始探索與“一體化”業(yè)務(wù)運行模式相適應(yīng)的組織管理機制。第一類是通過設(shè)立線下一體式政務(wù)服務(wù)受理與審批機構(gòu)，實現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)受理“物理融合”。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國綜合性實體政務(wù)大廳普查報告》顯示，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級人民政府共設(shè)立政務(wù)大廳3058個，覆蓋率為94.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)共設(shè)立便民服務(wù)中心3.8513萬個，覆蓋率為96.8%。第二類是從組織機構(gòu)設(shè)置入手，通過新設(shè)立行政審批局等形式，完成各部門的行政審批職能集中劃轉(zhuǎn)和審批業(yè)務(wù)“化學(xué)融合”，直接實現(xiàn)從“上百印章滿天飛”到“一枚印章管審批”的飛躍。典型如四川省成都市武侯區(qū)依托政務(wù)大廳設(shè)立行政審批局，“一套人馬、兩塊牌子”，負責(zé)集中統(tǒng)一辦理各類行政權(quán)力事項和便民服務(wù)事項。天津市16個區(qū)全部成立行政審批局，濱海新區(qū)行政審批局將109枚印章合并成1個，18個部門近600人審批減少到1個部門102人，投資項目、企業(yè)設(shè)立審批用時分別不超過原來的1/2、1/3。第三類通過創(chuàng)新流程管理制度，全面加強政務(wù)審批、數(shù)據(jù)共享全流程規(guī)范化監(jiān)管，著力深化體制機制改革效率。如江蘇省建立江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)首席信息主管（CIO）制度，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)首席信息主管（CIO）任期兩年，主要承擔(dān)組織本地區(qū)、本系統(tǒng)、本部門的政務(wù)服務(wù)信息資源規(guī)劃，促進政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源整合，加強政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新研究，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程，督導(dǎo)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)優(yōu)化整合等職能。

1.4　數(shù)據(jù)共享難成最大“攔路虎”，地方實踐多措并舉攻堅克難

建立“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務(wù)”的公共管理與服務(wù)機制是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系發(fā)揮效能的關(guān)鍵保障。隨著各地全面啟動政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，積極探索變革體制機制，數(shù)據(jù)資源共享難再次成為制約公共服務(wù)體系改革創(chuàng)新最大的屏障。部分地區(qū)以建立“大數(shù)據(jù)思維”為突破口，全面強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推動數(shù)據(jù)資源共享攻堅克難，取得一定的突破和成效。例如，浙江省在提出“一次不用跑、最多跑一次”改革之后，全面推進跨部門業(yè)務(wù)集成整合與聯(lián)動，創(chuàng)新提出“多審合一”、“多測合一”、“多評合一”、“多證合一”、“證照聯(lián)辦”等新工作流程，針對制約業(yè)務(wù)整合的“信息孤島”關(guān)鍵短板，省委省政府從3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資源配置，最終實現(xiàn)重點突破。一是針對信息資源開放共享中各政府部門廣泛存在的“部門利益”問題，加強內(nèi)部宣貫，統(tǒng)一思想；二是針對標準不統(tǒng)一、接口不規(guī)范的問題，省數(shù)據(jù)管理中心聯(lián)合26個政府部門、業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)公司和阿里巴巴技術(shù)團隊，開展集中攻關(guān)，歷時一個月，針對群眾辦事最密切的100個事項，按照統(tǒng)一標準對涉及系統(tǒng)平臺進行標準化改造，逐項逐條改格式、改接口、改系統(tǒng)，完成70億條數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯聚，互通共享共用，省級部門之間數(shù)據(jù)共享比例從之前的不足4%提高到83%，群眾辦理100項高頻事項所需要提交的證明材料減少七成。三是針對法律效力不足的問題，出臺國內(nèi)首個省級公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法——《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，為電子簽名、電子印章、電子文件歸檔等作出相關(guān)規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)主管部門、相關(guān)工作人員違法行為處置等作出規(guī)范。

2　存在的問題與瓶頸

無論從總體推進態(tài)勢還是地方創(chuàng)新探索方面來看，我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)可以說取得了快速進展，發(fā)展成效明顯。但總體來看，由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)涉及領(lǐng)域極廣，部門繁多、主體廣泛，對傳統(tǒng)體制機制和業(yè)務(wù)流程形成廣泛影響，導(dǎo)致各地在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)過程中，依然面臨一些突出問題亟待解決。

2.1　平臺為建而建，功能不完善，線上線下兩條線

在省、市、區(qū)縣各級政府的強力推動之下，各地“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺基本完成了功能框架的搭建和首批服務(wù)事項上線運行。但由于政務(wù)服務(wù)事項在線辦理涉及信息公開發(fā)布、流程精簡、審批職能授權(quán)等多個環(huán)節(jié)，一體化在線審批對傳統(tǒng)的線下行政審批體制產(chǎn)生較大沖擊，機制改革進展遠遠滯后于應(yīng)用平臺建設(shè)，導(dǎo)致部分地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺”功能不完善，在線辦理深度不足，具體體現(xiàn)在部分事項僅能在線查詢，無法申辦、辦理、進度查詢和在線辦結(jié)；部分事項實現(xiàn)網(wǎng)上受理的同時，要求辦事群眾同時提供紙質(zhì)材料，用于線下審批，審批完成后上網(wǎng)備案；更有部分政務(wù)審批服務(wù)事項，由于涉及業(yè)務(wù)主管部門的“部門利益”，導(dǎo)致服務(wù)事項遲遲難以“上網(wǎng)”，依然延續(xù)傳統(tǒng)的線下審批模式。

2.2　辦事標準不統(tǒng)一，流程不清晰，多個渠道多張皮

由于各地方政府門戶網(wǎng)站同樣承擔(dān)了部分政務(wù)在線服務(wù)職能，加之在“一網(wǎng)通辦”目標導(dǎo)向下，多元化服務(wù)受理渠道也成為各地推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)的重要內(nèi)容，如政務(wù)服務(wù)APP、微信公眾號等。但由于多平臺維護缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，步調(diào)不一致，重建設(shè)、輕運營，導(dǎo)致部分政務(wù)服務(wù)渠道存在反復(fù)注冊登錄、同一事項要求不一致、標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象，嚴重影響企業(yè)和群眾的在線辦事體驗，產(chǎn)生“平臺不好用”的心理感受，久而久之，平臺活躍度持續(xù)下降，最終淪為擺設(shè)。

2.3　平臺對接進度慢，數(shù)據(jù)不共享，信息孤島破除難

政務(wù)信息共享是多平臺聯(lián)動、實現(xiàn)信息跨部門主動核驗、業(yè)務(wù)并聯(lián)審批的先決條件，通過打通“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺與各部門現(xiàn)行業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口對接，實現(xiàn)跨部門、跨層級數(shù)據(jù)順暢共享、業(yè)務(wù)高效流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)各類政務(wù)服務(wù)事項在線受理、一窗辦結(jié)。但在實際推進過程中，部分部門以專網(wǎng)系統(tǒng)、信息安全等為由，遲遲延緩接入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺，導(dǎo)致跨部門、跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法共享復(fù)用，涉及這些部門的行政審批、許可服務(wù)事項，只能通過重復(fù)提交、線下提交資料等形式完成審批流轉(zhuǎn)，大大影響“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系整體效能的發(fā)揮。

2.4　法律規(guī)范缺失，制度性風(fēng)險尚存，部門積極性不足

傳統(tǒng)政務(wù)審批和服務(wù)過程中普遍以紙質(zhì)材料為主，部門公章和簽字成為衡量審批法律效力的關(guān)鍵證明。但在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的流程要求下，由于缺乏必要的電子簽名、簽章和電子材料真實性辨別及認可機制，也缺乏相應(yīng)的法律條例予以支撐，導(dǎo)致在線審批事項法律效力缺失、跨部門核驗認同度不高等風(fēng)險普遍存在，受此掣肘，部分政府部門在推動本部門審批服務(wù)事項上網(wǎng)過程中積極性普遍不足，工作推進難度增大。

3　智慧政務(wù)發(fā)展建議

3.1　分批推進，加強效能評估與考核

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)事關(guān)政府體制機制改革，涉及群眾切身利益，在國家統(tǒng)一規(guī)劃布局指引下，各地宜結(jié)合自身信息化發(fā)展基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求，穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步推進本地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，在完成功能框架布局和建設(shè)基礎(chǔ)之上，優(yōu)先上線流程較為單一、設(shè)計部門較少、制度改革難度小的服務(wù)事項，成熟一項，上線一項，著力深化服務(wù)事項在線辦理深度，避免急于求成、貪多求全、事倍功半。各地應(yīng)加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺服務(wù)效能自評估和績效考核，對于已上線的服務(wù)事項要督促各部門進一步深化在線服務(wù)深度，凡是能網(wǎng)辦的原則上必須網(wǎng)辦，提高在線申辦和辦結(jié)比例，避免政務(wù)服務(wù)辦理平臺淪為在線“導(dǎo)診臺”。

3.2　強化統(tǒng)籌，加強一網(wǎng)通辦規(guī)范性

加強“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系統(tǒng)一入口建設(shè)，通過Web網(wǎng)站接入的服務(wù)渠道，如政府網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等，要加強統(tǒng)一身份認證體系建設(shè)和應(yīng)用推廣，實現(xiàn)基于一套賬號密碼“一點登陸、全網(wǎng)漫游”。通過移動智能終端APP、微信公眾號等形式提供政務(wù)服務(wù)的，應(yīng)盡快研究建立跨服務(wù)渠道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維護機制，做到同一批服務(wù)事項同步上線、同步更新、同步維護，避免各自為營，產(chǎn)生在線服務(wù)事項信息不一致的情況，影響企業(yè)和市民公共服務(wù)在線辦理體驗。

3.3　加強落實，推進系統(tǒng)整合聯(lián)動

加快推動落實《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》等相關(guān)要求，結(jié)合各?。ㄗ灾螀^(qū)）、地市實際情況及部署進度，穩(wěn)步推進各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作，拓展電子政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)覆蓋，逐步整合各類業(yè)務(wù)專網(wǎng)，推動各類專網(wǎng)系統(tǒng)和統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺（內(nèi)外網(wǎng)平臺）對接，形成一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。

3.4　健全法律法規(guī)，提升法治保障

加強電子政務(wù)、電子審批領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)研究工作，著力構(gòu)建適應(yīng)我國電子政務(wù)體系建設(shè)的法律保障體系。規(guī)范“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)、運行和監(jiān)管主體及職責(zé)定位，研究制定政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上運行管理法規(guī)。明確涉批電子文件、證照、簽名、檔案等政務(wù)活動中關(guān)鍵行為及文件的法律效力，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”普及提供法律依據(jù)和支撐。

[1]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于全國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺檢查情況的通報[EB/OL].國辦函【2017】115號,(2017-11-03)[2018-01-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-11/03/content_5236744.htm.

[2]國家行政學(xué)院.電子政務(wù)藍皮書：中國電子政務(wù)發(fā)展報告（2017）[R].社會科學(xué)文獻出版社,2017-8.

[3]寧家駿.推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深化信息惠民試點建設(shè)[J].電子政務(wù),2016(5):83-88.

[4]張偉,孫丕恕.提升服務(wù)水平加快政府數(shù)據(jù)開放[N].中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報,2015-03-16(A5).

[5]汪玉凱.“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”:政府治理的歷史性變革[J].國家治理,2016(27):11-17.