首都城市治理的朝陽探索

2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察工作時強調(diào)“建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是首都推進城市治理體系與能力現(xiàn)代化的最大特點。北京市朝陽區(qū)堅持問題導(dǎo)向，強化黨建引領(lǐng)，把建立完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制放到城市治理體系中進行整體性思考與系統(tǒng)性把握，面向基層推進賦權(quán)、明責(zé)、下沉、強基、聚能、增效，把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，不斷推進首都城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

超大城市基層社會治理現(xiàn)實問題分析

基層治理機構(gòu)設(shè)置失衡。從機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配置看，政府城市管理有關(guān)機構(gòu)設(shè)置與職能配置逐級遞減，上大下小，呈現(xiàn)倒金字塔形比例倒掛現(xiàn)象。與治理職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置的自上而下遞減對比，城市治理任務(wù)分工卻呈上小下大遞增的趨勢。

基層治理職能設(shè)置失衡。市、區(qū)、街道職能設(shè)置存在失衡，人員配置呈現(xiàn)倒三角漏斗形。大量人力資源聚集在市區(qū)政府職能部門，街鄉(xiāng)處于倒三角角尖漏斗的底部位置，人力資源供給嚴重不足。社會治理需求則呈現(xiàn)正三角形，基層治理面臨有限的人員供給矛盾，陷入管理困境。

基層治理權(quán)責(zé)設(shè)置失衡。街鄉(xiāng)屬地沒有行政執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題難以有效及時處理，形成有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)狀，屬地管理能力大打折扣。上對下的考核形式嚴重不對稱，職能部門考核屬地多，基層單位話語權(quán)較弱。

基層治理條塊對接無力。條條推進是城市治理的主要實施與執(zhí)法模式，在基層社會治理中缺乏法定授權(quán)，不能制度化地協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與治理，出現(xiàn)條塊治理“兩張皮”。部門與部門之間的聯(lián)合執(zhí)法缺乏制度和機制保障，銜接整合不夠，存在“斷鏈”和“縫隙”。

基層治理運行機制失效。當(dāng)前，城市基層社會治理的主要方式是行政管控，從長遠和整體看容易形成運行無效的局面。有些部門重視行政發(fā)包式治理，大大增加了基層負擔(dān)。甚至多頭職能部門單向委派任務(wù)給街鄉(xiāng)、社區(qū)，基層疲于應(yīng)付，增加了行政成本，影響了行政效率。

基層黨組織發(fā)揮作用不足?；鶎狱h組織建設(shè)跟不上社會思想觀念、文化價值觀念和城市社會主體利益訴求的多元化變化，與其他基層組織和黨員群眾關(guān)系相對松散?；鶎狱h組織引領(lǐng)作用不足，社會治理主體參與不夠，對復(fù)雜公共事務(wù)缺乏有效的政策執(zhí)行。

推進基層社會治理創(chuàng)新的理論架構(gòu)

解決城市基層社會治理存在的問題，要從超大城市這個復(fù)雜巨系統(tǒng)的視角，進行整體性、系統(tǒng)性的理論思考，從黨建引領(lǐng)、治理權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理責(zé)任、治理組織結(jié)構(gòu)、治理效果等維度進行突破。

堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織在社會治理中的引領(lǐng)功能。從科學(xué)決策“三圈理論”看，黨建為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、城市社會治理創(chuàng)新提供了價值、能力和支持，有效推進了社會治理創(chuàng)新走向科學(xué)化。黨建引領(lǐng)為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”和基層社會治理現(xiàn)代化從價值要素層面、能力要素層面和社會支持層面推進政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。

堅持賦權(quán)增能，向基層賦予充足社會治理權(quán)限。超大城市治理體系是一個多層級的治理體系，每個層級的治理權(quán)力和責(zé)任要實現(xiàn)平衡。治理權(quán)力遠遠大于承擔(dān)的責(zé)任，容易出現(xiàn)隨意作為、亂作為等失衡現(xiàn)象；治理權(quán)力遠遠小于要承擔(dān)的責(zé)任，容易出現(xiàn)消極作為、不作為等失衡現(xiàn)象。在屬地責(zé)任不斷強化的城市治理體制中，同步推進治理權(quán)限下放，全面發(fā)揮屬地街鄉(xiāng)的治理能動性。

堅持明確職責(zé)，確定基層治理主體職責(zé)與邊界。權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一體，賦權(quán)的同時必須明確治理責(zé)任。公共選擇理論認為，官僚組織存在各自特定的職能領(lǐng)域帶，包括內(nèi)部領(lǐng)域（中心領(lǐng)域、邊緣領(lǐng)域）、無人地帶、外圍領(lǐng)域。對于職責(zé)不明確且與其他組織有交叉的職能領(lǐng)域，通常會成為無人地帶，相互推諉、推卸責(zé)任。明確各個治理主體的職責(zé)，是實現(xiàn)城市治理主體科學(xué)定位的關(guān)鍵。

堅持強化基層，優(yōu)化城市社會治理的層級結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)是制約治理體制有效運行的根本因素。在城市社會治理組織結(jié)構(gòu)上，應(yīng)推進社會治理體制重心下移，優(yōu)化基層機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置，構(gòu)建簡約高效、扁平化的社會治理體制，從體制上提高治理的回應(yīng)性。城市社會治理責(zé)任歸屬基于屬地管理原則，即只要在街鄉(xiāng)轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的事件，都必須由屬地掌握、處理、解決和負責(zé)。伴隨著職能部門工作任務(wù)的下派，人力資源下沉是城市治理的必然選擇。這才能破解基層人力資源嚴重不足造成的“懸浮型”治理困境。

堅持效能優(yōu)先，強化城市社會治理的社會參與和運行效率。20世紀80年代以來，尤其是在后新公共管理時代，公共管理更加強調(diào)整體性治理，在成果檢驗上注重結(jié)果導(dǎo)向，為提高城市運行效率提供了理論支撐。提高現(xiàn)代治理運行效能，必須改變行政管控的治理方式，重視城市社會治理結(jié)果與績效。21世紀發(fā)展的整體性治理理論，以需求為導(dǎo)向，強調(diào)對治理層級、治理功能和公私部門進行整合。強化城市治理中的社會參與，有利于整合政府機構(gòu)、企業(yè)、社會組織等多方能量，實現(xiàn)更加有效的公共服務(wù)供給與治理創(chuàng)新，通過“1+1>2”的整合協(xié)同方式，破解基層治理困境。

推進基層社會治理的實踐探索

發(fā)揮區(qū)域化黨建的制度優(yōu)勢與作用。完善區(qū)域化黨建體系與黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是相互聯(lián)系、相互補充的有機整體，是突破單位制黨建、行政式黨建，推進開放式黨建，統(tǒng)籌整合城市基層黨建和社會治理資源的有效方式。朝陽區(qū)將黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”與做強做實區(qū)域化黨建組織體系全面銜接，形成相互補充、上下結(jié)合的開放式、精細化、統(tǒng)籌整合型大黨建、大社會治理格局，把基層黨建的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢逐步轉(zhuǎn)化為城市治理優(yōu)勢。

街鄉(xiāng)在城市社會治理體制中地位更加突出。依托“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，街鄉(xiāng)與部門之間的整合互動關(guān)系更加制度化、規(guī)范化，街鄉(xiāng)在治理體制中的屬地作用更加凸顯。研究制定《朝陽區(qū)落實街鄉(xiāng)相關(guān)職權(quán)的實施方案（試行）》，明確街鄉(xiāng)對相關(guān)重大事項意見建議權(quán)，對轄區(qū)需多部門協(xié)調(diào)解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)，對區(qū)政府職能部門派出機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員任免、調(diào)整、獎懲的建議權(quán)，對綜合執(zhí)法派駐人員的日常管理考核權(quán)等權(quán)力的使用范圍、方式和流程等，明確街鄉(xiāng)對部門的考核權(quán)重達到38%。

強化執(zhí)法人員下派和編制動態(tài)管理。朝陽區(qū)積極打造街鄉(xiāng)實體化綜合執(zhí)法平臺，完成涉及各執(zhí)法單位需下沉的責(zé)任清單。推進編制標準化配置與調(diào)整，實現(xiàn)編制資源向街道下沉，突出常住人口、管轄面積、社會單位占比，制定街道人員編制配備標準，重新核定行政、執(zhí)法、事業(yè)等人員編制數(shù)，確保各街道編制均衡配備。

強化清單管理，基層職責(zé)與邊界更加明晰。聚焦街道職能定位做好“加減法”，對照北京市的 111 項職責(zé)清單，梳理制定《朝陽區(qū)街道黨工委和辦事處職責(zé)清單》，構(gòu)建事權(quán)明晰、重點突出的街道職責(zé)體系。建立立體減負增效體系，通過“部門減負、技術(shù)減負、準入減負”，理順部門、街鄉(xiāng)與社區(qū)的職責(zé)與邊界。

重視全過程、閉環(huán)管理，基層治理更加高效。加強事前準備和事后考核與監(jiān)督，實施全過程紀實制度?？偨Y(jié)提出“七步工作法”，將“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”流程劃分為：哨源形成、分析研判、街鄉(xiāng)吹哨、平臺受理、部門報到、全程監(jiān)督、評價反饋等階段。強化全過程機制建設(shè)，任何哨源均關(guān)注吹哨結(jié)果，形成“發(fā)現(xiàn)問題—吹哨報到—解決問題”的閉環(huán)，注重結(jié)果評估，重視群眾滿意度。

強化社會參與，形成社會化、整體化社會治理格局。社會化是朝陽區(qū)社會治理創(chuàng)新的主要特色之一。全區(qū)依托黨政群共商共治建設(shè)，大力推進社會參與，優(yōu)化哨源，為“吹準哨”和精準施策發(fā)揮制度性作用。以安貞街道為例，把地區(qū)黨建聯(lián)席協(xié)調(diào)會、黨政群共商共治、社區(qū)主任例會、政府熱線、媒體曝光、兩代表一委員等納入研判分析范疇，使問題的解決對策和解決方案更加豐富。

城市社會治理現(xiàn)代化的思考與建議

探索法治性賦權(quán)，實現(xiàn)向基層賦權(quán)方式的多樣化。地方立法是解決街道辦法定職責(zé)不清、日常工作統(tǒng)籌等問題的有效手段。加快研究制定《街道辦事處條例》，明確街道辦事處的機構(gòu)、職權(quán)、人員設(shè)置等問題，更好地指導(dǎo)街道辦事處依法履職，實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”成果法治化。從市級層面試點探索多種方式的法治性賦權(quán)。賦予街鄉(xiāng)相對集中的行政處罰權(quán)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源，提高街鄉(xiāng)治理能力。剝離行政執(zhí)法權(quán)中的行政檢查權(quán)下放到街鄉(xiāng)，有利于擴大“哨源”，發(fā)現(xiàn)更多具有隱藏性的基層治理問題。完善基層黨建有關(guān)法規(guī)，賦予區(qū)域性黨組織有效的權(quán)限，提高整合區(qū)域黨建資源的能力，為把政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為組織優(yōu)勢提供制度保障。賦予街鄉(xiāng)對有關(guān)職能部門年度預(yù)算（重點是派駐人員有關(guān)預(yù)算）建議權(quán)，提升街鄉(xiāng)在社會治理中的話語權(quán)。

抓住機構(gòu)改革契機，大力推進結(jié)構(gòu)性改革。按照黨的十九屆三中全會精神，深入推進行政執(zhí)法體制改革。同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊伍綜合設(shè)置，減少機構(gòu)之間的職能重疊和交叉，增強行業(yè)領(lǐng)域之間的監(jiān)管合力。深化街鄉(xiāng)大部制改革，建立高效簡約的基層治理體制。優(yōu)化上級機關(guān)對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既“一對多”由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)，也“多對一”由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報。

建立完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”立體化機制。建立“區(qū)級政府吹哨、市級部門報到”工作機制，完善“街鄉(xiāng)黨委決定、街鄉(xiāng)政府吹哨、部門報到響應(yīng)”，推廣“社區(qū)吹哨，科室報到”“支部吹哨，黨員報到”，強化黨建引領(lǐng)和社會參與。建立有效的激勵機制和編制管理機制，加大編制統(tǒng)籌使用力度，充實街鄉(xiāng)力量。建立街鄉(xiāng)、社區(qū)負面清單制度，借鑒上海浦東新區(qū)改革模式，精簡考核指標。推動多網(wǎng)融合，保障部門報到機制長效化。針對超大城市治理規(guī)模大、復(fù)雜性高的特點，提高治理改革的整體性和系統(tǒng)性，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”取得的制度性成果集中起來檢驗和推廣，把“點上的盆景”集合成“面上的風(fēng)景”。

（作者：王灝，中共北京市朝陽區(qū)委書記）

責(zé)任編輯 / 宋明晏