對(duì)《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條的效力性探析

孫志征，張芳榮，李太英，孫德武，祁廣勛，鄢桂華，易先國(guó)，余潤(rùn)霞

（1.河南省信陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，信陽(yáng) 464000；2.河南省信陽(yáng)市畜牧工作站，信陽(yáng) 464000；3.信陽(yáng)農(nóng)林學(xué)院牧醫(yī)工程學(xué)院，信陽(yáng) 464000 ；4.河南省信陽(yáng)市浉河中學(xué)，信陽(yáng) 464000)

《動(dòng)物檢疫管理辦法》(2010年第6號(hào))是農(nóng)業(yè)部根據(jù)《動(dòng)物防疫法》制定的部門(mén)規(guī)章，規(guī)章對(duì)產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、檢疫監(jiān)督等事項(xiàng)在《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的基礎(chǔ)上在行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)做出了具體規(guī)定。農(nóng)業(yè)部的規(guī)章《動(dòng)物檢疫管理辦法》罰則部分第四十九條的立法違背了基本法律《行政處罰法》第十二條的立法原則，也與《動(dòng)物防疫法》第四十六條第二款的立法宗旨不相契合，從法理上審視，是存在爭(zhēng)議的立法條款。

1 《動(dòng)物檢疫管理辦法》四十九條原文表述

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條規(guī)定：“違反本辦法第二十條規(guī)定，跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)的乳用、種用動(dòng)物到達(dá)輸入地后，未按規(guī)定進(jìn)行隔離觀察的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款?！北緱l規(guī)定的違法行為是“未進(jìn)行隔離觀察”、與之相應(yīng)的罰則是處“二千元以上一萬(wàn)元以下”的罰款?！秳?dòng)物防疫法》第四十六條第二款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)乳用動(dòng)物、種用動(dòng)物到達(dá)輸入地后，貨主應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)的規(guī)定對(duì)引進(jìn)的乳用、種用動(dòng)物隔離觀察。”此規(guī)則在法理學(xué)上被稱為作為性的義務(wù)性規(guī)則，全國(guó)人大常委會(huì)在制定該規(guī)則時(shí)，基于中國(guó)實(shí)際情況的考量對(duì)行政相對(duì)人采取了善意的提示態(tài)度，結(jié)合中國(guó)的多種實(shí)際因素，因此《動(dòng)物防疫法》的罰則并沒(méi)有對(duì)違反“隔離觀察”予以相應(yīng)處罰的規(guī)定。《行政處罰法》第十二條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行為。罰款限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”《行政處罰法》的規(guī)定表明農(nóng)業(yè)部的規(guī)章只能在有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，而不能在法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的情況下，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定，逾越基本法律《行政處罰法》設(shè)定的立法權(quán)限和精神，在相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍外作出其他規(guī)定?！秳?dòng)物防疫法》第四十六條已經(jīng)對(duì)“乳用動(dòng)物、種用動(dòng)物到達(dá)輸入地后進(jìn)行隔離觀察”作了明確而具體的規(guī)定，《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十條對(duì)“隔離觀察”的系列表述是合規(guī)則、全面而具體的，合符立法權(quán)限的。該辦法第四十九條對(duì)違反《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十條作了“由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款”的規(guī)定是不適當(dāng)?shù)摹摹秳?dòng)物防疫法》四十六條第二款審視，該款沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，因此《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定的“處二千元以上一萬(wàn)元以下罰款” 失去了立法的本源基礎(chǔ)與正當(dāng)性，是在《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類、幅度范圍外作出的規(guī)定?！缎姓幜P法》第十二條第二款規(guī)定：“罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定 ”彰顯了“控制行政權(quán)，保護(hù)公民權(quán)”的一般行政法的立法宗旨，對(duì)行政規(guī)章制定的罰款限額特別規(guī)定了由國(guó)務(wù)院予以明確，《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條“處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款”的罰則也沒(méi)有體現(xiàn)“罰款限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的立法痕跡。

2 以《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條作為處罰依據(jù)會(huì)導(dǎo)致行政處罰無(wú)效的法律后果

《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒(méi)有法定依據(jù)或不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效?！钡胤叫竽莲F醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)依法行政，履行法定職責(zé)。地方各級(jí)政府部門(mén)推行并公布的權(quán)力責(zé)任清單梳理并框定了政府及各個(gè)部門(mén)的權(quán)力，其只有在法定職權(quán)范圍內(nèi)，積極依法行政，才是依法治國(guó)下權(quán)力運(yùn)作的應(yīng)然狀態(tài)。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在工作中查辦“跨省、自治區(qū)引進(jìn)乳用、種用動(dòng)物未進(jìn)行隔離觀察案”拋開(kāi)《動(dòng)物防疫法》第四十六條的規(guī)定，直接以《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條為處罰依據(jù)，是處罰依據(jù)立足不穩(wěn)，據(jù)《行政處罰法》第三條的立法本意，綜合判斷，其處罰結(jié)果應(yīng)是無(wú)效的?；痉伞缎姓幜P法》規(guī)定了行政處罰的無(wú)效，無(wú)效是在行政處罰已經(jīng)成立的基礎(chǔ)上，因無(wú)法定依據(jù)或重大程序違法及瑕疵，行政處罰沒(méi)有實(shí)現(xiàn)它應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的法律效力，無(wú)效與《行政處罰法》中規(guī)定的不成立是兩個(gè)概念，行政處罰的不成立是指違反了《行政處罰法》四十一條的規(guī)定，行政處罰從法律層面上是不存在的。

3 以《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十九條為依據(jù)帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

主要有兩種風(fēng)險(xiǎn)，即是在行政相對(duì)人提起行政復(fù)議和行政訴訟該行政行為有被撤銷(xiāo)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。《行政復(fù)議法》第三十八條第一款規(guī)定：“(三)具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷(xiāo)，確認(rèn)該具體行政行為違法適用依據(jù)是錯(cuò)誤的?！?《行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為。(二)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的?！眲?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的主干，《動(dòng)物檢疫管理辦法》是地方畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)正確、全面適用《動(dòng)物防疫法》的基本遵循。在依法治國(guó)的背景下，信仰并正確適用法律是每一位執(zhí)法人員的根本職業(yè)操守。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員應(yīng)該將“依法治牧、執(zhí)法為民”的畜牧執(zhí)法理念與黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“堅(jiān)持依法治國(guó)，依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的宏觀部署有效融合起來(lái)，將日常普通執(zhí)法工作的成效與國(guó)家法治建設(shè)的總體推進(jìn)無(wú)縫對(duì)接，如此普通而日常的工作才可萌發(fā)出時(shí)代的主題，才可以感受到工作的終極價(jià)值。

4 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中如何對(duì)待《動(dòng)物檢疫管理辦法》四十九條的態(tài)度

地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督案件紛繁復(fù)雜，對(duì)于跨省調(diào)運(yùn)種用、乳用動(dòng)物是常見(jiàn)的，畜牧執(zhí)法綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在查處該類型案件時(shí)，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《動(dòng)物防疫法》第四十六條第二款：“跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)的乳用動(dòng)物、種用動(dòng)物到達(dá)輸入地后，貨主應(yīng)當(dāng)按照獸醫(yī)主管部門(mén)的規(guī)定對(duì)乳用動(dòng)物、種用動(dòng)物進(jìn)行隔離觀察”的規(guī)定，對(duì)違法行政相對(duì)人，執(zhí)法人員可以服務(wù)型、說(shuō)理性的方式對(duì)其行政指導(dǎo)，教育當(dāng)事人積極改正自己的錯(cuò)誤行為，必要時(shí)采取“責(zé)令改正書(shū)”的提醒方式。