食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全治理研究
——以“福建柘榮模式”為例

◎ 溫麗燕

（柘榮縣市場(chǎng)監(jiān)督檢查大隊(duì)，福建 柘榮 355300）

1 食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管難題

1.1 定義缺少釋義，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

2012年8月1日開始實(shí)施的《福建省食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)督管理辦法》對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊這樣定義：有固定、獨(dú)立的生產(chǎn)加工場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，規(guī)模較小，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工（不包括食品現(xiàn)場(chǎng)制售）的單位和個(gè)人。2017年10月1日開始實(shí)施的《福建省食品安全條例》延續(xù)了這一說法，但把“單位和個(gè)人”修改成“生產(chǎn)者”。針對(duì)這一定義，尚無(wú)規(guī)范性的文件對(duì)其進(jìn)行釋義，基層監(jiān)管單位在實(shí)施的過程中很難準(zhǔn)確把握，如規(guī)模小至何種程度、傳統(tǒng)食品包括哪些、低風(fēng)險(xiǎn)食品有什么參考依據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)制售與制作后配送的業(yè)態(tài)并存時(shí)以何類別歸屬等都是亟待解決的問題。另外，對(duì)于小作坊的主體類別、工藝方式、產(chǎn)品包裝、產(chǎn)品銷售范圍等也沒有明確，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地在實(shí)施的過程中莫衷一是，不能科學(xué)地開展監(jiān)管工作。

1.2 產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量安全穩(wěn)定性差

小作坊生產(chǎn)的產(chǎn)品多是地方特色食品，其生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品特征通常為地方特有，受生產(chǎn)手藝的影響，不同小作坊之間、不同批次產(chǎn)品之間的差異較大，小作坊食品的質(zhì)量沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)定其質(zhì)量安全控制要求時(shí)，只能參照同類或相近類別加工食品的標(biāo)準(zhǔn)，給小作坊食品的質(zhì)量控制帶來困難。

1.3 從業(yè)人員素質(zhì)低，責(zé)任意識(shí)差

食品生產(chǎn)加工小作坊大多數(shù)以家庭為單位，從業(yè)人員素質(zhì)低，食品質(zhì)量安全保障能力非常有限。調(diào)查顯示，超過80%的小作坊從業(yè)人員為高中以下學(xué)歷。小作坊從業(yè)人員文化水平制約了監(jiān)管部門對(duì)法律法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等知識(shí)的宣貫。食品安全事故中，除了食物中毒可快速反應(yīng)外，其他的多為慢性損傷，且需要專家評(píng)估，很多生產(chǎn)者認(rèn)為自己傳承著老祖宗的工藝，從業(yè)多年未發(fā)生事故，拒絕監(jiān)管部門提出的改善生產(chǎn)條件、辦理準(zhǔn)入許可等要求。

1.4 質(zhì)量安全管理水平低，安全隱患大

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊產(chǎn)品的銷售范圍沒有限制，部分小作坊迫切想讓自己的產(chǎn)品走出去。相比較而言，小作坊的準(zhǔn)入門檻低，經(jīng)營(yíng)者大多不愿意購(gòu)買先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，引入先進(jìn)的生產(chǎn)工藝來提高產(chǎn)品品質(zhì)，僅想用傳統(tǒng)手藝來實(shí)現(xiàn)利益最大化，導(dǎo)致部分小作坊食品未經(jīng)檢測(cè)出廠，包裝簡(jiǎn)陋甚至無(wú)包裝，質(zhì)量安全存在極大隱患，濫用食品添加劑等問題頻現(xiàn)。

1.5 取締困難，容易引發(fā)社會(huì)矛盾

食品生產(chǎn)加工小作坊一邊連著勞動(dòng)就業(yè)，一頭牽著食品安全保障，小作坊從業(yè)人員多為下崗職工、進(jìn)城務(wù)工人員，憑借小作坊維持生計(jì)。對(duì)于生產(chǎn)低風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)食品的部分小作坊，達(dá)不到條件又存在質(zhì)量安全隱患，若簡(jiǎn)單地采取關(guān)閉取締強(qiáng)制措施，極易引發(fā)社會(huì)矛盾。

1.6 專業(yè)力量薄弱，技術(shù)監(jiān)管支撐幾近空白

食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管需要相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)作為支撐。新一輪機(jī)構(gòu)改革，縣級(jí)工商、食藥監(jiān)和質(zhì)監(jiān)三局合一，雖然在人員絕對(duì)數(shù)量上有所增加，但依然改變不了長(zhǎng)期以來基層執(zhí)法人員日常監(jiān)管靠“看、聞、問”的窘境?；鶎颖O(jiān)管人員的專業(yè)不對(duì)口及管理經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重缺失，直接影響上級(jí)決策部署在基層的貫徹和執(zhí)行。

2 福建省柘榮縣食品生產(chǎn)加工小作坊現(xiàn)狀

柘榮縣是福建東北的內(nèi)陸山區(qū)縣，總面積571 km2，人口約10.3萬(wàn)。該縣摸底數(shù)據(jù)顯示，全縣食品生產(chǎn)加工小作坊共56家。當(dāng)前，福建省對(duì)允許食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)加工的食品實(shí)行目錄管理，截至目前，公布兩批食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄，柘榮縣允許生產(chǎn)加工的食品共涉及5類9種食品單元，包括糧食加工品[米粉、濕面、掛面、白（黃）粿、年糕]、非發(fā)酵性豆制品（豆腐）、酒類（黃酒）、淀粉制品（粉扣）、蔬菜制品（蔬菜干制品）。

該縣小作坊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式以家庭為主，夫妻共同經(jīng)營(yíng)占比達(dá)60%，從業(yè)人員80%以上為高中以下學(xué)歷。在生產(chǎn)條件上，加工場(chǎng)所面積普遍偏小，約64%的小作坊加工面積在10～25 m2，面積最大的不超過400 m2；在場(chǎng)所條件上，存在生產(chǎn)加工區(qū)和生活區(qū)未有效隔離、生產(chǎn)加工設(shè)備設(shè)施不符合食品安全要求以及生產(chǎn)流程不合理、衛(wèi)生狀況差等問題。在產(chǎn)品把控上，93%的小作坊產(chǎn)品以裸散裝形式售賣，83%的小作坊產(chǎn)品未執(zhí)行出廠檢驗(yàn)，17%的小作坊依靠感官檢驗(yàn)的方式；在銷售渠道上，約71%的產(chǎn)品通過自營(yíng)鋪位或攤販銷售，約26%的產(chǎn)品進(jìn)入集貿(mào)市場(chǎng)銷售，約10%的產(chǎn)品通過網(wǎng)絡(luò)銷售。

3 柘榮縣食品生產(chǎn)加工小作坊治理途徑

2015年6月以來，柘榮縣直面治理頑疾，積極探索，統(tǒng)籌考慮監(jiān)管的力度、推進(jìn)的速度與生產(chǎn)者的可承受度，通過落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任，打通監(jiān)管環(huán)節(jié)，實(shí)施約束激勵(lì)機(jī)制等措施，推動(dòng)轄區(qū)小作坊規(guī)范生產(chǎn)。

3.1 構(gòu)建“三位一體”治理主體

推行小作坊共治責(zé)任清單，改變長(zhǎng)期以來小作坊治理監(jiān)管部門“一家獨(dú)唱”的格局，搭建“政府領(lǐng)唱，大家合唱”的共治共管平臺(tái)。通過約談、培訓(xùn)等辦法，讓業(yè)主知曉食品安全第一責(zé)任人義務(wù)，落實(shí)小作坊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任；因勢(shì)利導(dǎo)把小作坊治理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理職責(zé)；通過成立專項(xiàng)治理工作小組，聘請(qǐng)行業(yè)專家培訓(xùn)監(jiān)管隊(duì)伍，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，落實(shí)職能部門責(zé)任，形成“小作坊+政府+職能部門”齊抓共管治理工作模式。

3.2 打通環(huán)節(jié)，掌握底冊(cè)

從小作坊食品原料采購(gòu)和成品銷售兩端發(fā)力，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)食安協(xié)管員，分組劃片，集中時(shí)間深入全縣12家糧油米面原料批發(fā)店、6家農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、3家超市以及260家餐飲店、便利店，采取順查和倒查相結(jié)合的方式，掌握小作坊場(chǎng)所地址、產(chǎn)品類別、從業(yè)人員、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等信息，按照類別建檔立卡，逐戶登記，逐項(xiàng)錄入，梳理監(jiān)管對(duì)象名單。

3.3 分類指導(dǎo)，規(guī)范秩序

把握風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)質(zhì)，明確小作坊規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)小作坊管理試行“正面清單+負(fù)面清單”辦法。對(duì)允許生產(chǎn)加工目錄內(nèi)5類9種產(chǎn)品的小作坊要求限期取證；對(duì)尚未納入目錄內(nèi)且為傳統(tǒng)低風(fēng)險(xiǎn)的食品，加強(qiáng)過程控制，要求業(yè)主工商注冊(cè)登記，辦理從業(yè)人員健康證，保持生產(chǎn)場(chǎng)所衛(wèi)生，履行原輔材料進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)；將嬰幼兒輔助食品、乳制品、飲料、罐頭、保健食品等高風(fēng)險(xiǎn)食品和非傳統(tǒng)食品列入負(fù)面清單，禁止生產(chǎn)加工，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，取締關(guān)停。

3.4 優(yōu)化服務(wù)，助推升級(jí)

堅(jiān)持“重扶輕打，寬進(jìn)嚴(yán)管”原則，制定辦證流程圖，輔導(dǎo)填寫申請(qǐng)材料，幫助聯(lián)系檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)產(chǎn)品，同時(shí)組織技術(shù)骨干對(duì)加工場(chǎng)所的功能布局、衛(wèi)生防護(hù)、倉(cāng)儲(chǔ)管理等采取個(gè)性化、差異化指導(dǎo)。撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為小作坊免費(fèi)制作信息公示牌、食品安全管理制度牌、食品安全管理臺(tái)賬范本等，助推小作坊生產(chǎn)條件升級(jí)，達(dá)到取證要求。

3.5 行業(yè)帶動(dòng)，引入競(jìng)爭(zhēng)

將消費(fèi)量大的食品如濕面、掛面、米粉、豆腐等列為重點(diǎn)食品，排出優(yōu)先順序，按行業(yè)分步推進(jìn)整治。將已規(guī)范生產(chǎn)取得生產(chǎn)加工條件核準(zhǔn)證的小作坊公示給農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、餐飲店，引入行業(yè)監(jiān)督，增強(qiáng)行業(yè)自律，優(yōu)勝劣汰。

3.6 示范引領(lǐng)，正面激勵(lì)

撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立2家省級(jí)示范點(diǎn)和6家縣級(jí)示范點(diǎn)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)促進(jìn)規(guī)范取證，樹立正面典型，并利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體對(duì)示范點(diǎn)進(jìn)行宣傳，帶動(dòng)一些處于觀望狀態(tài)的小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件。

3.7 市場(chǎng)倒逼，傳導(dǎo)壓力

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，在餐飲環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)開展追溯管理。管控網(wǎng)絡(luò)食品銷售第三方平臺(tái)，禁止未辦理生產(chǎn)條件核準(zhǔn)證的小作坊在網(wǎng)上銷售食品；禁止未取證小作坊食品進(jìn)入農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、食品攤販、餐飲店、食堂等單位，對(duì)違法采購(gòu)、使用未取證小作坊食品的經(jīng)營(yíng)單位，援用《食品安全法》126條規(guī)定查處。實(shí)行信息公開，通過微信公眾號(hào)，即時(shí)公布取證小作坊名單，接受社會(huì)監(jiān)督。擴(kuò)大《柘榮縣食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》知曉度，發(fā)揮食品打假志愿者服務(wù)隊(duì)和“兩代表一委員”（人大代表、黨代表和政協(xié)委員）榮譽(yù)監(jiān)督員隊(duì)伍作用，織密小作坊監(jiān)管網(wǎng)底。

3.8 加強(qiáng)監(jiān)管，懲治違法

加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)核查，依據(jù)《福建省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)加工條件核準(zhǔn)辦法（試行）》和GB/T 2373.2-1989《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》規(guī)范要求，核查生產(chǎn)加工條件。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，重點(diǎn)檢查場(chǎng)所衛(wèi)生條件、食品原料采購(gòu)和食品添加劑使用情況等，加強(qiáng)小作坊監(jiān)督抽檢工作，尤其是對(duì)非食用物質(zhì)、食品添加劑、重金屬項(xiàng)目的檢驗(yàn)。加大行刑銜力度，2015年移送1起加工銷售不合格河粉案件，當(dāng)事人被判處有期徒刑7個(gè)月，組織從業(yè)者觀看庭審，起到了良好的震懾作用。

4 柘榮縣食品生產(chǎn)加工小作坊治理成果

通過治理，大部分小作坊舊貌換新顏，“臟、亂、差”狀況得到有效改善，食品質(zhì)量安全保障水平明顯提高。在入冊(cè)建檔的56家小作坊中，41家生產(chǎn)條件明顯改善，30家獲批生產(chǎn)加工條件核準(zhǔn)證，其中重點(diǎn)食品小作坊的取證率分別為：濕面86%，掛面83%，米粉73%，豆腐60%。