對海綿城市建設(shè)PPP模式的思考

萬 勇

（中國水利水電第八工程局有限公司 湖南長沙 410000）

1 前言

隨著城市人口的不斷增長，城市化的步伐加快，城市不透水硬質(zhì)地面占比顯著增長，由此造成了城市地表徑流量的大幅度增加，引發(fā)了城市內(nèi)澇、水污染、水生態(tài)惡化等問題。海綿城市建設(shè)的主要目標(biāo)就是提高水資源利用率，也是解決上述問題的有效手段。因此，分析海綿城市的主要技術(shù)措施具有一定的現(xiàn)實意義。

海綿城市的功能主要包括以下內(nèi)容：①提高城市水資源清潔度。傳統(tǒng)城市建設(shè)工作針對雨水處理工作，多采取以排為主的工作模式，但事實上，隨著城市總?cè)丝诘脑黾雍腿丝诿芏鹊脑黾?，加?qiáng)水資源的循環(huán)利用迫在眉睫。海綿城市建設(shè)工作的開展可在深化利用雨水資源的同時，保護(hù)城市的原有水資源，進(jìn)而提高城市的整體清潔度。②遏制城市內(nèi)澇。海綿城市建設(shè)的發(fā)展導(dǎo)致了城市綠地面積和水系數(shù)的顯著增加。當(dāng)城市因持續(xù)降雨或強(qiáng)降雨而面臨內(nèi)澇形成威脅時，海綿城市建設(shè)所帶來的水系數(shù)量增加、綠化面積擴(kuò)大、排水系統(tǒng)完善等變化，可于較短時間內(nèi)促進(jìn)雨水滲入地下，進(jìn)而有效遏制城市內(nèi)澇的形成。

2 海綿城市理論的提出緣由

近幾年隨著我國城市化快速發(fā)展，部分城市熱島效應(yīng)、城市內(nèi)澇、旱澇現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，主要原因如下：①城市硬質(zhì)鋪裝面積大：城市中大馬路、大廣場的水泥路面和硬質(zhì)鋪裝等城市硬化建設(shè)導(dǎo)致雨水無法滲透到地面，只能單純依靠現(xiàn)有的城市管道排出，如果城市無法容納短期急劇增加的雨水，就會引起城市內(nèi)澇的發(fā)生。②生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞：在城市建設(shè)過程中，城市的過度開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致城市生態(tài)背景受到嚴(yán)重破壞，降雨后雨水無法被自然草體所吸收，山體受雨水直接沖刷，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。③雨水集中快排模式：我國99%以上的城市屬于雨水集中快排模式，雨水沒有被有效利用，天然降水對城市干旱現(xiàn)象的緩解非常有限。④依靠“灰色設(shè)施”的單向轉(zhuǎn)移方式：管道和泵站等“灰色”設(shè)施是過去城市建設(shè)排水的主要措施。然而，管道的容量是有限的，雖然它不一定有效，所以結(jié)果幾乎與暴雨伴隨著水的積聚和道路擁堵一樣長。另一方面，雨水需要從管道排放到其他地方，通常進(jìn)入河流，這意味著伴隨雨水的污染物也會進(jìn)入河流。河流的流動性將污染物帶到更多地區(qū)。更有甚者，雨無處可排泄，只能轉(zhuǎn)移到周圍的村莊。通常，這是一種單向傳輸方法。⑤“海綿城市”理論采用種植溝，雨園，下沉綠地等“綠色”措施，以節(jié)約雨水。由于放電過程相對緩慢且多樣化，與排水管不同，它必須承受大量的瞬時位移，以“慢行緩釋”和“源分散”控制作為主要的規(guī)劃和設(shè)計理念。另一方面，雨水通過“綠色”渠道收集，可以重復(fù)使用，以有效地調(diào)節(jié)城市的生態(tài)系統(tǒng)。另外，從成本的角度來看，雖然“海綿城”有很多初期投資，但相關(guān)設(shè)施可以同時作為城市綠化和園林景觀。它具有多種用途，維護(hù)成本低。這是一項巨大的開支，水污染治理對城市來說是一個巨大的損失。

3 海綿城市理論在城市規(guī)劃中的應(yīng)用

海綿城市是發(fā)展生態(tài)城市的理念和典范。要將海綿城市應(yīng)用于城市建設(shè)，必須首先改變觀念，城市建設(shè)必須堅持生態(tài)優(yōu)先原則；要結(jié)合當(dāng)?shù)氐某鞘刑厣?，根?jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定建設(shè)規(guī)劃；將海綿城的理念應(yīng)用到整個規(guī)劃體系中，協(xié)調(diào)各職能部門，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)海綿城市建設(shè)。并發(fā)動群眾力量，使海綿城市理念貫徹到群眾的房屋建設(shè)和布置中，讓海綿城市建設(shè)成為政府推動、公眾參與的全社會活動。

3.1 轉(zhuǎn)變規(guī)劃和建設(shè)理念

美國、英國、新西蘭和澳大利亞在海綿城市概念的應(yīng)用方面有許多成功的實踐經(jīng)驗。我國對這一理念的運(yùn)用尚處在初步實踐階段，對海綿城市理念的認(rèn)識還不夠系統(tǒng)。建設(shè)海綿城市首先需要轉(zhuǎn)變觀念。海綿城市的建設(shè)是要充分發(fā)揮城市綠地，道路，水系等對雨水的吸收，儲存，滲漏和緩慢釋放的影響。有效緩解城市枷鎖，減弱城市徑流污染負(fù)荷，節(jié)約水資源，保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，這是為了實現(xiàn)自然積累，自然滲透和自然凈化。

3.2 海綿城市的建設(shè)應(yīng)該遵循規(guī)劃

第一個規(guī)劃是海綿城市建設(shè)的源頭，海綿城市規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城市的實際情況制定。海綿城市理念應(yīng)該運(yùn)用到整個規(guī)劃體系當(dāng)中，成為城市規(guī)劃體系的一部分，而不應(yīng)成為獨(dú)立的規(guī)劃體系，它必須反映在一般規(guī)則，控制規(guī)則和維修細(xì)節(jié)中。在一般規(guī)則層面，應(yīng)考慮景觀森林湖泊和湖泊的布局，以解決空間控制，生態(tài)和環(huán)境問題，水資源平衡和城市排水問題。在控制層面，有必要對指標(biāo)進(jìn)行分散，海綿城市特殊規(guī)劃確定的規(guī)劃指標(biāo)和主要設(shè)施布局應(yīng)與控制規(guī)則相協(xié)調(diào)。排水區(qū)的相關(guān)指標(biāo)應(yīng)在控制規(guī)劃單位實施。在修復(fù)層面，有必要考慮在社區(qū)建立海綿城市設(shè)施的可能性。首先規(guī)劃和建設(shè)，體現(xiàn)計劃的科學(xué)性和權(quán)威性，發(fā)揮規(guī)劃控制和領(lǐng)導(dǎo)的作用。

3.3 海綿城市規(guī)劃管理和控制系統(tǒng)的建設(shè)

海綿城市建設(shè)涉及多個職能部門的相關(guān)利益，需要規(guī)劃，園林，建筑，水利，市政等多個專業(yè)。金融，發(fā)展改革，規(guī)劃，土地，城市建設(shè)，水務(wù)，園林，環(huán)境保護(hù)，氣象等各主管部門的協(xié)調(diào)配合；多部門協(xié)調(diào)后，海綿城市建設(shè)計劃應(yīng)該是“多管制”。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定海綿城市規(guī)劃管理和控制制度。

3.4 建立群眾參與意識

海綿城市建設(shè)是一個涉及多個部門的多方面建設(shè)項目。政府應(yīng)該加大力度對群眾宣傳海綿城市理念，出臺相應(yīng)的獎懲制度，鼓勵群眾對海綿城市的運(yùn)用，比如屋頂花園、菜園以及房前屋后的各類雨水花園、綠色陽臺等，提高群眾的參與興趣，我們將調(diào)動群眾參與的熱情，實現(xiàn)海綿城市的全面建設(shè)。

4 萍鄉(xiāng)市海綿城市PPP項目的思考

萍鄉(xiāng)市是經(jīng)國家財政部、住建部、水利部聯(lián)合審定的全國首批16個海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市之一，萍鄉(xiāng)市海綿城市PPP項目也是國家財政部正式公布的第三批政府與社會資本合作示范項目。通過參與本項目的建設(shè)，引起我如下思考：

4.1 風(fēng)險管理

社會資本方參與海綿城市PPP項目建設(shè)的主要風(fēng)險體現(xiàn)在以下幾個方面：①政策風(fēng)險，包括特許權(quán)收回/違背、征用/公有化、審批延誤、宏觀經(jīng)濟(jì)變化、行業(yè)規(guī)定變化、貨幣/稅收/利率等。這些方面的變化均會影響到項目公司的正常運(yùn)行，加大項目的建設(shè)難度，嚴(yán)重時造成社會資本方虧損。②技術(shù)風(fēng)險，包括地質(zhì)條件、客觀工程變更、征地拆遷、土地不能及時交付、水電等配套安排、工程變更、建造/采購成本超支、完工風(fēng)險，建設(shè)質(zhì)量等。這些方面的影響最終體現(xiàn)在工期是否按時完成，海綿城市考核指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，是否突破已批復(fù)概算。③運(yùn)營風(fēng)險，一方面體現(xiàn)在進(jìn)入運(yùn)營期的時間界定，海綿城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，施工區(qū)域主要在城區(qū)，往往是分區(qū)域分階段施工，但每一個區(qū)域在施工完成后馬上就投入使用，原則上投入使用即進(jìn)入運(yùn)營，但系統(tǒng)工程還未竣工驗收移交，期間的時間差會增加項目的管理成本；一方面體現(xiàn)在與政府職權(quán)部門管理的交叉，如海綿城市建設(shè)的道路、公園、景觀等，政府均有管理部門，而項目公司也有相應(yīng)的運(yùn)營單位，在該交叉部位權(quán)責(zé)的劃分還值得商榷；另一方面就是運(yùn)營期內(nèi)的維護(hù)和修理，特別是透水鋪裝方面，其使用年限相對較短，且沖洗費(fèi)用較高。④回報風(fēng)險，這包括了前面所有的風(fēng)險，最主要體現(xiàn)在回報機(jī)制，是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)或兩者的結(jié)合，使用者付費(fèi)要有機(jī)的結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌鲂星楹桶l(fā)展趨勢，政府付費(fèi)要關(guān)注地方負(fù)債、稅收和中長期規(guī)劃。

4.2 建議

社會資本方要規(guī)避或轉(zhuǎn)移風(fēng)險，要做好如下幾方面：①在合同中明確風(fēng)險分擔(dān)，越詳細(xì)越好。在合同中明確風(fēng)險分擔(dān)后，對自身風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)分析，制定相應(yīng)的風(fēng)險控制工作計劃和相應(yīng)的審查計劃。實現(xiàn)風(fēng)險規(guī)避并最大限度地提高各方的經(jīng)濟(jì)效益。②適當(dāng)增加使用者付費(fèi)，這不僅解決了海綿城市運(yùn)營成本高，造成后期民營企業(yè)維護(hù)不善的問題，也增加了污水處理企業(yè)的環(huán)境壓力。有利于促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任，減少環(huán)境污染。這也可以拓寬海綿城市建設(shè)的資金來源，從而確保海綿城市PPP項目運(yùn)營的可持續(xù)性。③制定合理有效的績效考核體系，在項目的早期階段，應(yīng)該科學(xué)合理地劃分流域，并明確界定邊界。在項目實施過程中，項目公司應(yīng)指派專人或設(shè)立專門的評估小組，評估項目的完成情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決。海綿城市的建設(shè)有利于改善城市水環(huán)境生態(tài)管理的不良狀況，對我國新城市的建設(shè)和發(fā)展具有重要的推動作用。通過制定風(fēng)險管理和控制計劃，適當(dāng)增加用戶費(fèi)用，制定合理的績效考核體系，PPP模式在中國海綿城市建設(shè)中的應(yīng)用將更加完善和有效。

5 結(jié)束語

與傳統(tǒng)規(guī)劃相比，海綿城市建設(shè)涉及水生態(tài)，水環(huán)境，水安全，水資源甚至水文化等各個領(lǐng)域。其關(guān)注的是通過城市規(guī)劃建設(shè)管控系統(tǒng)解決城市水問題的方案，而不是單純的工程建設(shè)。海綿城市的建設(shè)需要系統(tǒng)的思考、協(xié)調(diào)和科學(xué)的布局，通過采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”以及其他措施，盡量減少城市發(fā)展和建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，達(dá)到人與自然的和諧發(fā)展。