PPP模式在市政軌道工程中的應(yīng)用

鄭海棠

（金肯職業(yè)技術(shù)學(xué)院 南京 211156）

1 PPP模式概述

PPP模式指的是公私合作伙伴關(guān)系，是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，公共職能部門與私營企業(yè)簽訂長期合作協(xié)議，就某項公用事業(yè)項目授予私營企業(yè)一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期滿后私營企業(yè)將項目經(jīng)由不同的方式交還給公共職能部門。

PPP模式在軌道交通工程中應(yīng)用主要包含四個階段：前期準(zhǔn)備（包括項目建議書和可行性研究）→確定PPP項目公司（包括招標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)及合同談判及簽訂）→項目實施（主要是項目的建設(shè)、竣工驗收及運營）→項目移交（分為有償移交和無償移交）。

2 PPP模式在軌道交通工程的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 應(yīng)用原因

城市軌道交通工程具有資金密集、建設(shè)周期偏長、風(fēng)險大、公益性較強等特點，過去主要采用政府全額出資或者擔(dān)保制企業(yè)貸款等方式。隨著軌道交通需求的增加，政府資金的全面采用無疑將給政府帶來更大的經(jīng)濟壓力；由于軌道交通的公益性，運營模式利潤較低，民間資本參與積極性不高；而隨著融資方式的多元化發(fā)展，PPP模式采取特許經(jīng)營權(quán)的方式，社會投資者通過獲得一定年限的特許經(jīng)營權(quán)來彌補前期投入。它不僅有助于減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，還鼓勵社會投資者通過開發(fā)最佳解決方案來降低成本和提高效率，積極參與軌道交通的建設(shè)與運營管理。

2.2 應(yīng)用方式

目前PPP模式在國內(nèi)外軌道交通中有如下幾種典型的應(yīng)用方式：

（1）倫敦地鐵PPP項目

2002年倫敦PPP重建項目是典型的失敗案例。倫敦地鐵公司代表英國政府將倫敦地鐵系統(tǒng)的維護和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作轉(zhuǎn)給了由三個基礎(chǔ)設(shè)施公司[1]組成的PPP財團，并給予30年特許經(jīng)營權(quán)。該項目由英國運輸部對債務(wù)進行擔(dān)保，這種擔(dān)保加重了公共財政的負(fù)擔(dān)，合同訂立時權(quán)責(zé)不明確，政府監(jiān)管不力，PPP財團數(shù)據(jù)管理能力欠缺，項目各方未能緊密協(xié)作，這些都是導(dǎo)致項目失敗的原因。倫敦地鐵PPP項目的失敗，為后來的地鐵PPP項目提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。公私長期合作關(guān)系的構(gòu)建是一個極復(fù)雜的工作，應(yīng)全面綜合考慮各方面因素。

（2）新加坡模式

新加坡地鐵由政府全額投資，并交給具有資源開發(fā)和運營管理運營經(jīng)驗的社會投資者，運營公司只有管理和使用權(quán)。這種模式通過將項目市場化，改變過去壟斷的局面，適度的競爭提高了運營效率[2]。

（3）香港地鐵PPP項目

香港地鐵采用的是“地鐵+物業(yè)”的模式，政府將一部分地鐵站點的上部開發(fā)向投資人開放，上部物業(yè)的開發(fā)在不影響地鐵正常功能發(fā)揮的前提下，由社會投資人建設(shè)并享有一定期限的經(jīng)營權(quán)，成功地將地鐵建設(shè)與物業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合，實現(xiàn)共贏。香港地鐵PPP項目是目前唯一盈利的軌道交通項目[3]，它的成功經(jīng)驗表明，將地鐵與沿線土地聯(lián)合開發(fā)是緩解政府投資壓力、吸引有專業(yè)經(jīng)驗的社會投資者的有效途徑。

（4）北京地鐵四號線

2004年興建的北京地鐵4號線在我國內(nèi)地首先普及了“PPP”概念，是內(nèi)地第一例成功的PPP模式地鐵項目。該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首創(chuàng)股份有限公司和香港鐵路有限公司三家企業(yè)合作成立PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司，與政府投資方（北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司）分別承擔(dān)總投資的兩個部分：政府投資者主要負(fù)責(zé)土木工程項目的投資和建設(shè)，包括車站結(jié)構(gòu)和地鐵隧道工程；PPP項目公司主要負(fù)責(zé)設(shè)備的投資建設(shè)及運營維護，包括信號燈、車輛、自動檢售票系統(tǒng)等。該項目分為三個階段：增長期，成熟期和特許期。先以無償或象征性收租的方式將項目租賃給PPP項目公司，然后增加租金，使政府投資公司可以參與利潤分配，最終項目無償?shù)亟唤o政府。通過將項目分拆減輕了政府財政壓力，降低了出資各方的風(fēng)險；通過引入社會投資，實現(xiàn)了地鐵的科學(xué)管理、提高了運營服務(wù)水平。

不同的項目各有利弊，其中香港地鐵PPP項目為國內(nèi)軌道交通工程中引入PPP模式開啟了一個成功的典范，而北京地鐵四號線的成功為PPP項目在我國的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.3 應(yīng)用特點

城市軌道交通作為一個準(zhǔn)公共產(chǎn)品，服務(wù)于特定的軌道區(qū)域，具有一定的自然壟斷性；軌道交通工程由于建設(shè)周期長、資金占用用量大、公益性較強、投資回收期長等特點，較難吸引社會資本獨資參與，在采用傳統(tǒng)的融資模式時具有較大局限性，將PPP模型應(yīng)用于軌道交通工程可以改善這種情況。

軌道交通工程中應(yīng)用PPP模式有如下優(yōu)點：

（1）緩解政府財政壓力，轉(zhuǎn)變政府職能

市政工程投資金額往往比較大，與傳統(tǒng)模式中市政工程完全采用政府財政資金相比較，PPP模式通過吸引社會資金的注入，補充了政府市政項目的缺口，緩解了財政壓力，使市政項目能順利進行，盡早為居民提供便利的服務(wù)。通過PPP項目公司的引入，政府部門從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖拷ㄔO(shè)的監(jiān)督者。退出復(fù)雜的項目建設(shè)過程也減輕了政府的職能壓力。

（2）引入更專業(yè)的技術(shù)及管理經(jīng)驗，提高風(fēng)險應(yīng)對能力

市政軌道工程中應(yīng)用PPP模式，通過招標(biāo)的方式引入競爭機制。通過政策扶持以及特許經(jīng)營權(quán)等方式，吸引管理科學(xué)、技術(shù)先進的投資者參與競標(biāo)，引進了先進技術(shù)和高效管理經(jīng)驗，更有創(chuàng)新性的收入來源。通過組建PPP項目公司的方式，分?jǐn)傢椖匡L(fēng)險，在合同中明確參與各方責(zé)權(quán)利，提高項目的風(fēng)險應(yīng)對能力。

（3）提升軌道交通工程質(zhì)量和服務(wù)水平

在PPP模式中，政府職能部門的監(jiān)督，保證了項目的質(zhì)量；政府與社會資本之間的合作使項目有效運作。社會投資者擁有的專業(yè)技能和專業(yè)人才使他們能夠在提高公共服務(wù)水平的同時最大化其投資利潤。

軌道交通工程PPP項目由于周期長、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、風(fēng)險大等原因，也存在一定的缺陷：

（1）缺乏項目相關(guān)經(jīng)驗

PPP模式應(yīng)用于軌道交通工程中在我國尚處于起步階段，雖然在國內(nèi)一些城市存在一些相對成功的案例，但是與真正意義上的PPP仍存在一定的差距，成功的經(jīng)驗比較匱乏。

（2）決策周期較長、協(xié)調(diào)難度大

軌道交通PPP項目由于投資額大、建設(shè)周期長、涉及部門較多，需經(jīng)較多政府部門審批，導(dǎo)致決策周期較長。由于目前針對PPP項目缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，決策不規(guī)范，不同部門的要求不同，協(xié)調(diào)難度較大，易造成審批延誤，降低項目的運行效率。

（3）風(fēng)險變化大

PPP項目由于安全限制較多，建設(shè)周期長，項目參與者結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點，在項目建設(shè)和運營過程中存在諸多不確定的風(fēng)險因素。例如在建設(shè)周期中政策的變化，各參與方的利益沖突、以及不可抗力事件等，這些不確定性風(fēng)險因素都會給軌道交通工程建設(shè)帶來一定損失。

3 建議及結(jié)論

PPP模式在市政軌道交通工程中的應(yīng)用仍處于起步階段。由于項目回報周期長，風(fēng)險因素變化較大等特點，在應(yīng)用中需結(jié)合區(qū)域和項目特征進行有針對性的管理。軌道交通PPP項目成功應(yīng)用關(guān)鍵在于：

3.1 創(chuàng)造良好外部環(huán)境，拓寬融資渠道

軌道交通PPP項目的成功實施需要比較完善的法律條文及規(guī)范性文件的配合，對政府職能部門及社會投資人在項目中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)進行明確的界定，明確各自承擔(dān)的風(fēng)險，維護各方利益，實現(xiàn)真正的“利益分享，風(fēng)險分擔(dān)，全程合作”。

PPP模式的最大特點是通過政策扶持例如賦予特許經(jīng)營權(quán)來保障社會資本的利益，從而吸引社會資本。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剀壍澜煌ńㄔO(shè)的實際情況，創(chuàng)新投融資渠道，通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)化項目審批流程等，保證社會資本的權(quán)益。通過政策、市場等多方位的保障，使創(chuàng)新型融資模式有堅實的發(fā)展基礎(chǔ)。

創(chuàng)新性引入PPP項目建設(shè)基金，建立融資平臺，調(diào)動社會資本，減輕政府財政壓力，促使融資多元化，完善債務(wù)結(jié)構(gòu)。

3.2 控制成本，創(chuàng)新盈利模式

控制成本和提高經(jīng)濟效益是PPP項目成功運營的標(biāo)志。應(yīng)提前做好充分的市場調(diào)查和市場預(yù)測工作，通過科學(xué)地調(diào)查市場、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計建設(shè)方案，將各種未知風(fēng)險降到最低，做好項目的全過程成本控制與管理。軌道交通PPP項目具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性，通過創(chuàng)新盈利模式，加強地鐵沿線地下區(qū)域的開發(fā)利用，最大限度地開發(fā)地鐵交通沿線的可開發(fā)資源，為城市軌道交通健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.3 合理分擔(dān)風(fēng)險，加強人才培養(yǎng)

軌道交通PPP項目的風(fēng)險具有多樣性及不確定性等特點，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的風(fēng)險管理機制。通過提高合作主體的風(fēng)險意識，有效評估各項風(fēng)險，制定合理的風(fēng)險管理辦法，將風(fēng)險最小化。建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，政府職能部門主要承擔(dān)政策調(diào)整的風(fēng)險，PPP項目公司主要承擔(dān)項目建設(shè)、運營的風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險，實現(xiàn)“風(fēng)險共擔(dān)和利益共享”。

現(xiàn)階段軌道交通PPP項目領(lǐng)域的風(fēng)險管理經(jīng)驗缺乏，政府部門對可能出現(xiàn)的風(fēng)險認(rèn)識不清。應(yīng)當(dāng)加快PPP融資模式專業(yè)人才的培養(yǎng)，有效評估和防范風(fēng)險，明確責(zé)任主體，確保軌道交通PPP項目優(yōu)質(zhì)高效開展。

總之，PPP模式與軌道交通工程項目的有效結(jié)合，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項目特點、采用創(chuàng)新的融資和盈利模式、合理分擔(dān)項目風(fēng)險、培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，既能減輕政府財政壓力，又能引進高效的管理經(jīng)驗，實現(xiàn)參與各方的共贏。