關(guān)于交通一卡通互聯(lián)互通實施難點的思考

李 鳳

（交通運輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）

一、交通一卡通互聯(lián)互通的實施現(xiàn)狀分析

習(xí)近平總書記深刻指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。這種情系群眾、關(guān)注民生的為民情懷，明確了新的歷史條件下政府部門更為精準(zhǔn)的責(zé)任。交通一卡通互聯(lián)互通是指，加入交通一卡通互聯(lián)互通平臺的聯(lián)網(wǎng)城市市民可持本地城市IC卡在其他聯(lián)網(wǎng)城市刷卡乘坐公共交通，享受當(dāng)?shù)厮⒖ǖ膬?yōu)惠政策，部分城市內(nèi)還可享受乘坐地鐵、租賃自行車的服務(wù)。該政策作為深化運輸服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升運輸服務(wù)水平、增進(jìn)人民群眾出行獲得感的有效載體，是一項重要的民生工程。

（一）交通一卡通互聯(lián)互通的實施背景

為解決好老百姓關(guān)心關(guān)注的民生問題，使人民出行更便捷，提升為民服務(wù)水平，構(gòu)建交通一卡通互聯(lián)互通體系，2012年《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號），提出加快完善標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實現(xiàn)跨交通方式、跨市域交通一卡通互聯(lián)互通，開啟交通一卡通互聯(lián)互通的新篇章。2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕73號），對推進(jìn)交通一卡通工作做出了具體部署，要求在出租汽車、長途客運、城際軌道、水上客運、公共自行車及停車場等交通運輸領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用，真正方便居民出行。2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕11號）又提出了要實現(xiàn)重點城市群內(nèi)交通一卡通的互通。

同時，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)促進(jìn)了綜合交通出行信息服務(wù)平臺的形成，加快了移動支付方式在交通運輸領(lǐng)域的應(yīng)用。社會公眾出行消費結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，出行方式節(jié)約高效和低碳綠色發(fā)展等要求不斷深化，打造開放共享互聯(lián)互通的交通出行市場越來越迫切。

（二）交通一卡通互聯(lián)互通的實施現(xiàn)狀

截止2018年4月，全國已有210個地級以上城市實現(xiàn)交通一卡通互聯(lián)互通，其中190個城市完成了市區(qū)全部公交線路的改造，覆蓋京津冀、長三角、珠三角等多個重點領(lǐng)域，涵蓋公交、地鐵、出租、輪渡、輕軌、公共自行車等多種交通出行方式。例如，北京、天津、石家莊、長春、南京、無錫、蘇州、青島、南寧、貴陽、昆明、西安12個城市完成了市區(qū)運營軌道線路的改造，沈陽、大連、寧波、福州、廈門、鄭州、長沙7個城市正在實施運營軌道的互聯(lián)互通改造工作。全國共發(fā)行交通一卡通互聯(lián)互通卡片1 300萬余張，發(fā)行用于機具終端的PSAM（Purchase Secure Access Module，終端安全控制模塊）卡85萬張，全國異地總交易量超3 600萬筆，覆蓋全國1.6萬條公交線路、47條軌道線路。

交通一卡通互聯(lián)互通政策體系為人民群眾出行提供了多項服務(wù)，一是交通一卡通可在全國通用，即持有“交通聯(lián)合”標(biāo)志的交通一卡通，可以在全國實現(xiàn)互聯(lián)互通的所有城市通用，并享受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)優(yōu)惠政策；二是提供充值、使用、退換等服務(wù)，交通一卡通運營機構(gòu)可采用現(xiàn)金、銀行轉(zhuǎn)賬、移動支付和互聯(lián)網(wǎng)等方式開展充值業(yè)務(wù)；三是提供資金權(quán)益方面的保障，對于超出有效期限但尚有余額的交通一卡通，發(fā)卡機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供延期、激活等服務(wù)，交通一卡通押金和卡內(nèi)余額可以按規(guī)定贖回，保障人民群眾資金權(quán)益不受損失；四是提供信息安全方面的保障，交通一卡通運營機構(gòu)通過推進(jìn)國產(chǎn)商用密碼應(yīng)用，明確業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息的安全保護(hù)責(zé)任，確保交通一卡通相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行安全。交通一卡通互聯(lián)互通為居民出行帶來便利的同時，也發(fā)現(xiàn)運營服務(wù)管理還處于發(fā)展初期，存在監(jiān)管職責(zé)難落實、資金管理手段缺乏、運營服務(wù)質(zhì)量查以及行業(yè)監(jiān)管難度大等問題。

（三）交通一卡通互聯(lián)互通發(fā)展前景

在提供單一地域和方式的便捷出行比較成熟的前提下，要想系統(tǒng)解決互聯(lián)互通運營服務(wù)中的瓶頸制約，就必須提出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾泶胧?、?quán)責(zé)明晰的職責(zé)分工、程序簡明的業(yè)務(wù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)一致的服務(wù)質(zhì)量要求、交互共享的運營服務(wù)信息制度，交通一卡通互聯(lián)互通才能可持續(xù)發(fā)展。

理想的公共交通管理應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對公共交通系統(tǒng)進(jìn)行整合，即綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)中所有交通方式之間、所有交通路線之間的協(xié)同整合，各種設(shè)施和運營要素之間的協(xié)同整合。因此，深化交通一卡通互聯(lián)互通在各種運輸方式中的作用，提高公共交通服務(wù)的便利性和運行效率，實現(xiàn)公共交通管理水平的大幅度提升，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)影響。同時，通過交通一卡通互聯(lián)互通不僅可以提升公共交通服務(wù)質(zhì)量，還符合智能交通發(fā)展方向，其產(chǎn)生的大量跨地域、跨區(qū)域和跨方式交通出行數(shù)據(jù)，可為指導(dǎo)交通一卡通提高運營服務(wù)質(zhì)量提供重要依據(jù)。

二、交通一卡通互聯(lián)互通實施難點分析

（一）運營服務(wù)監(jiān)管職責(zé)落實難

1.交通主管部門運營服務(wù)監(jiān)管職責(zé)難以完全明確

在明確交通主管部門運營監(jiān)管職責(zé)上，政府在管理中的角色定位尚不完全清晰。政府到底應(yīng)該規(guī)范、約束、引導(dǎo)還是鼓勵交通一卡通運營服務(wù)，尚未有完全的定論，而每一種政策對應(yīng)的管理職責(zé)內(nèi)涵也各不相同。如果政府一旦明確某種管理政策，又無法排除受互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)的外界影響，就有可能無法發(fā)揮原本作用，導(dǎo)致政策失效。涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的行業(yè)，主管部門只能以開放的態(tài)度進(jìn)行行業(yè)管理。因此，交通運輸主管部門在交通一卡通產(chǎn)品的管理、互聯(lián)互通數(shù)據(jù)的傳輸和使用、交通一卡通資金管理等內(nèi)容上，都需要權(quán)衡考慮是否需要管理、是否可以共享、是否可以讓市場來調(diào)整。行業(yè)運營管理職責(zé)還需要進(jìn)一步探討和落實。

連鎖企業(yè)也是一體化管理。在某地設(shè)立分公司之后，其需要和母公司一起共同發(fā)展合作。連鎖企業(yè)要統(tǒng)一店名、配送、價格、服務(wù)以及廣告的推廣，需要不斷地向分公司輸送物資，從而促進(jìn)物流業(yè)的發(fā)展。連鎖經(jīng)營涉及了物流發(fā)展的很多方面，裝卸貨、配送原材料、采購物資、商品流通等各個領(lǐng)域都需要物流的配合，想要做到井然有序的發(fā)展，物流規(guī)模也必須有一個完好的系統(tǒng)，只有二者之間不斷完善、不斷協(xié)調(diào)，才能夠使物流和企業(yè)之間有著完美合作。所以說，連鎖企業(yè)對物流方面的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

2.地方?jīng)]有相關(guān)政策支持履行運營監(jiān)管職責(zé)

目前交通一卡通有兩種類型，一種是單用途，只能用于公共交通出行；另一種是多用途，不僅可用于公共交通出行，還可用于購物支付等其他用途。2017年九大部委聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于開展聯(lián)合整治預(yù)付卡違規(guī)經(jīng)營專項行動的通知（銀發(fā)〔2017〕189號），明確了單用途交通一卡通由交通運輸主管部門全權(quán)管理，多用途交通一卡通需多個部門聯(lián)合管理。目前已有17個城市采用多用途交通一卡通進(jìn)行互聯(lián)互通工作，未來還有更多的城市希望采用多用途交通一卡通來提升服務(wù)水平，但與其相配套的監(jiān)管政策體系還不完善，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)無法到位。

（二）資金管理缺乏有效手段

交通一卡通是公共交通行業(yè)和金融行業(yè)相互融合的新型產(chǎn)業(yè)，其最大特性是交通一卡通既是出行有效載體又是一種支付手段。該行業(yè)管理模式與原有交通管理完全不同，需要交通運輸主管部門創(chuàng)新式管理，其中金融管理是交通運輸主管部門管理的核心問題。

1.押金管理問題

沉淀金管理在交通行業(yè)未有先例。交通一卡通公司是否有權(quán)限動用這筆資金，如何保障使用資金不出問題以及兌現(xiàn)風(fēng)險等都值得深入分析和探討。目前做法是在沉淀金中提取一定比例作為備用金，以便管理出現(xiàn)問題后有一定的資金保障。但是備用金的監(jiān)管以及如何升值保值又是資金管理需明確的內(nèi)容。

2.卡內(nèi)金額管理問題

交通一卡通屬于小額支付，采用非實名制、不記名方式購買，導(dǎo)致可以從卡內(nèi)變相提取現(xiàn)金，即一方對交通一卡通充值后，其他人可退卡取現(xiàn)，這就有可能使交通一卡通作為禮品卡存在，用于利益關(guān)系者之間的相互贈送，存在很大的金融隱患。此外，對于多用途交通一卡通而言，監(jiān)管部門無法對特殊群體使用該卡的行為進(jìn)行監(jiān)管、了解其資金流向情況，存在一定的金融風(fēng)險。

3.金融管理體制問題

交通一卡通與其他金融產(chǎn)品的顯著區(qū)別之一是，各地是作為獨立運營機構(gòu)存在，而不是現(xiàn)有各大商業(yè)銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是全國一家總部，再在各地設(shè)置分部的形式存在。這導(dǎo)致各地容易只關(guān)心本地發(fā)卡量、本地運營數(shù)據(jù)，對全國的運營和服務(wù)、異地發(fā)卡等行為并不關(guān)注，在落實國家相關(guān)政策和措施時沒有那么積極。這種管理運營模式也導(dǎo)致行業(yè)的金融管理不可能一步到位，只能步步推進(jìn)。同時，這種管理體制在異地刷卡消費、發(fā)卡數(shù)等數(shù)據(jù)共享以及清分結(jié)算制度上存在一定消極影響。

（三）運營服務(wù)質(zhì)量難以提升

交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量的提升將引發(fā)傳統(tǒng)交通支付工具的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，其中受影響較大的是落后封閉的交通一卡通運營方式。目前我國交通一卡通運營服務(wù)市場“小、散、弱”矛盾突出，中小規(guī)模城市的交通一卡通運營企業(yè)以民營企業(yè)為主，整體規(guī)模不大，較大城市的運營企業(yè)受到公益性質(zhì)企業(yè)的約束，經(jīng)營狀況履步維艱。2018年出臺的“管理辦法”一定程度上觸動利益格局調(diào)整，部分傳統(tǒng)交通一卡通運營企業(yè)短時間內(nèi)難以適應(yīng)，可能會面臨市場不穩(wěn)定的局部風(fēng)險。

交通一卡通運營機構(gòu)包括交通一卡通發(fā)卡機構(gòu)、收單機構(gòu)、數(shù)據(jù)交換機構(gòu)和代理機構(gòu)，這些機構(gòu)一般都是由當(dāng)?shù)卣蛘呓煌ㄟ\輸主管部門主管的，其主要職責(zé)用于數(shù)據(jù)的存儲、管理、使用及應(yīng)用等。目前這些運營機構(gòu)主要功能還只是停留在存儲上，數(shù)據(jù)使用和作用功能基本無法實現(xiàn)，這也使提升運營服務(wù)質(zhì)量帶來一定難度。

在日常服務(wù)質(zhì)量上，當(dāng)乘客遇到無法讀卡、多次計費以及無法享受同城優(yōu)惠等問題時，運營公司第一時間順利解決問題的能力還有待提高。

（四）互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管難度大

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，新型支付手段如手機NFC支付、金融HCE支付、銀聯(lián)ODA支付和二維碼支付不斷涌現(xiàn)，其中最具影響力的是支付寶和騰訊推出的二維碼支付。在此背景下，各地都紛紛推出二維碼乘車支付，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始進(jìn)入交通一卡通行業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)相比當(dāng)?shù)亟煌ㄒ豢ㄍㄟ\營機構(gòu)，具有更大的競爭力，造成越來越多的消費者愿意使用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推出的虛擬公交卡，而不愿購買當(dāng)?shù)剡\營機構(gòu)出售的標(biāo)準(zhǔn)公交卡，一定程度上打擊了當(dāng)?shù)剡\營機構(gòu)的積極性。交通運輸行業(yè)只是管理交通運輸行業(yè)事務(wù)，超出本行業(yè)管理的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，只能要求規(guī)范和約束其在交通運輸行業(yè)的行為，對于其背后推出的補貼政策、推廣政策，交通運輸主管部門很難約束。因此，如何均衡互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和當(dāng)?shù)亟煌ㄒ豢ㄍㄟ\營機構(gòu)在出行領(lǐng)域的權(quán)利和職責(zé)還有待進(jìn)一步探索。

三、交通一卡通互聯(lián)互通實施的政策建議

（一）完善交通一卡通發(fā)展政策，明確各方職責(zé)

明確交通運輸行業(yè)各層級的管理內(nèi)容和管理權(quán)限。在部級層面，應(yīng)明確交通一卡通產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系、互聯(lián)互通的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；出臺相關(guān)管理辦法和文件，與國務(wù)院相關(guān)部委已經(jīng)印發(fā)有關(guān)安全便捷支付方面的政策性文件進(jìn)行銜接，明確不同部門之間的權(quán)責(zé)范圍，精準(zhǔn)處理好行業(yè)政策與上述政策性文件的關(guān)系，就具體服務(wù)質(zhì)量管理措施和業(yè)務(wù)路徑進(jìn)一步達(dá)成一致，實現(xiàn)政策對接。在省級層面，應(yīng)采用部級制定的管理標(biāo)準(zhǔn)，明確建立大數(shù)據(jù)平臺，制定本地的交通一卡通服務(wù)內(nèi)涵，并統(tǒng)籌和掌握交通一卡通互聯(lián)互通數(shù)據(jù)，為各地實施互聯(lián)互通提供解決政策和實施細(xì)則。在地方層面，應(yīng)基于部及省制定的相關(guān)政策，深化交通一卡通出行數(shù)據(jù)的存儲、管理、使用及應(yīng)用，著重提升運營服務(wù)質(zhì)量，解決居民公共出行遇到的各種難題，提升公共交通服務(wù)水平。

（二）加強資金管理制度建設(shè)，控制金融風(fēng)險

交通運輸主管部門應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)卣?，進(jìn)一步加強對企業(yè)運營資金的風(fēng)險防控，健全監(jiān)管制度，落實監(jiān)管責(zé)任，保障運營資金安全。引導(dǎo)、鼓勵交通一卡通公司采用金融標(biāo)準(zhǔn)芯片卡、移動支付產(chǎn)品，消除交通一卡通公司經(jīng)營中存在的風(fēng)險隱患，為消費者提供更為便捷、安全的支付服務(wù)，推動國產(chǎn)密碼及標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)中的應(yīng)用。

構(gòu)建交通一卡通公司分層級監(jiān)管體系。一是對在公共交通領(lǐng)域以外經(jīng)營的交通一卡通公司實施支付機構(gòu)準(zhǔn)入管理，必須實施嚴(yán)格監(jiān)管；二是對僅限于公共交通領(lǐng)域經(jīng)營的交通一卡通公司可由行業(yè)實施日常管理，及時上傳相關(guān)數(shù)據(jù)，以便及時掌握運營動態(tài)；三是將交通一卡通清分結(jié)算平臺納入清算業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，所有運營機構(gòu)都應(yīng)將清分結(jié)算業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享至國家平臺，便于整合監(jiān)管。

（三）加強數(shù)據(jù)管理和安全保障，提升服務(wù)質(zhì)量

樹立質(zhì)量第一的強烈意識，堅持優(yōu)質(zhì)發(fā)展、以質(zhì)取勝，更加注重以質(zhì)量提升減輕經(jīng)濟下行和安全監(jiān)管壓力，引導(dǎo)運營機構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，增強交通一卡通運營服務(wù)競爭力，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。建立各地交通一卡通數(shù)據(jù)中心與全國數(shù)據(jù)中心的系統(tǒng)對接機制，加強交通一卡通相關(guān)數(shù)據(jù)的歸集和統(tǒng)計工作。通過收集交通一卡通完整數(shù)據(jù)，為交通運輸大數(shù)據(jù)應(yīng)用，科學(xué)調(diào)配運力、設(shè)計線路提供科學(xué)、精準(zhǔn)的分析和規(guī)劃。

交通一卡通互聯(lián)互通服務(wù)要進(jìn)一步提升質(zhì)量，必須從規(guī)模粗放增長向質(zhì)量效率集約增長轉(zhuǎn)變。督促企業(yè)與具有相應(yīng)資質(zhì)的檢測認(rèn)證機構(gòu)合作，狠抓產(chǎn)品質(zhì)量，加強對轄區(qū)內(nèi)交通一卡通產(chǎn)品認(rèn)證結(jié)果采信情況的監(jiān)督。督促交通一卡通運營機構(gòu)制定相應(yīng)的服務(wù)機制，及時向社會公布，實現(xiàn)對運營機構(gòu)的有效監(jiān)督。探討擴大交通一卡通覆蓋領(lǐng)域，強調(diào)從綜合交通運輸體系層面，推動不同交通運輸方式中交通一卡通的應(yīng)用，真正做到便民交通服務(wù)無死角。

（四）創(chuàng)新發(fā)展交通一卡通運營模式，深化行業(yè)監(jiān)管

交通運輸主管部門應(yīng)在把好交通一卡通密鑰標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)關(guān)基礎(chǔ)上，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)推廣和發(fā)展交通一卡通互聯(lián)互通事業(yè)。同時，加大引導(dǎo)和管理力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識，鼓勵引導(dǎo)不同支付技術(shù)方式有序競爭、融合發(fā)展、各展其長，形成合作共贏的良性格局。引領(lǐng)交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理的創(chuàng)新，促進(jìn)多種支付工具融合發(fā)展，深化行業(yè)管理水平。

同時，交通一卡通運營機構(gòu)是城市交通一卡通運營服務(wù)的壓艙石，是面對人民群眾的第一服務(wù)窗口，在開拓和探索新技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用的同時，應(yīng)切實保障實體卡作為交通一卡通業(yè)務(wù)主要信息載體的使用體驗，絕不能因新忘舊、廢止使用，造成人民群眾應(yīng)用不便和利益受損。應(yīng)注重激發(fā)交通一卡通運營機構(gòu)活力，做好服務(wù)兜底工作，鼓勵采用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，發(fā)揮自身的長處和優(yōu)勢，做好交通一卡通便民利民服務(wù)工作，安全優(yōu)質(zhì)開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

四、結(jié)語

交通一卡通互聯(lián)互通政策是交通運輸行業(yè)實施的重大民生項目，為跨區(qū)域促進(jìn)交通方式的互聯(lián)互通起到了關(guān)鍵作用，實現(xiàn)了為廣大人民群眾提供更安全、更便捷、更高效的交通運輸服務(wù)的目的。因此，非常有必要保障交通一卡通互聯(lián)互通政策能夠長久、可持續(xù)地實施，而不是簡單的過渡性政策。