經(jīng)營性高速公路養(yǎng)護(hù)工程計劃編制審查關(guān)鍵問題研究

宋曉磊

（天津市高速公路管理處，天津300300）

高速公路是關(guān)系衣食住行的民生領(lǐng)域，隨著家用汽車的普及越來越受到媒體和公眾的關(guān)注。因路橋設(shè)施等養(yǎng)護(hù)不到位，高速公路管理者被追究法律責(zé)任的情況屢見不鮮。履行好高速公路管理者的職責(zé)，保持路橋設(shè)施等處于較好技術(shù)狀況，需要嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程計劃編制審查。宏觀層面行業(yè)管理機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用，微觀層面哪些點位需要納入維修，用什么方式維修等都需要進(jìn)行研究。

一、管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)計劃編制審查的意義

（一）加強(qiáng)計劃編制審查是現(xiàn)實需要

高速公路在很多省份是經(jīng)營性收費公路。成立獨立法人的經(jīng)營公司負(fù)責(zé)路段養(yǎng)護(hù)、收費等經(jīng)營管理工作，省級管理機(jī)構(gòu)行使行業(yè)管理職能的情況較為普遍。行業(yè)管理模式下的計劃編制審查與傳統(tǒng)直屬單位上下級之間的計劃管理不同?！罢蠓蛛x”是符合公路行業(yè)發(fā)展的模式。但部分省份的省級管理機(jī)構(gòu)與高速公路經(jīng)營公司間行業(yè)管理力度減弱，致使路況服務(wù)水平降低。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高速公路經(jīng)營公司獨立運行，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，存在盡量降低養(yǎng)護(hù)投入、減少養(yǎng)護(hù)工程量的傾向，路橋設(shè)施等技術(shù)狀況難以保證。因此有必要在高速公路經(jīng)營公司年初編制養(yǎng)護(hù)工程計劃后，省級管理機(jī)構(gòu)開展審查，確保應(yīng)修盡修。

（二）加強(qiáng)計劃編制審查是職責(zé)所在

省級管理機(jī)構(gòu)開展審查不僅是現(xiàn)實需要，也是法定職責(zé)。收費公路管理條例第四十三條明確：國務(wù)院交通主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)對收費公路實施監(jiān)督檢查，督促收費公路經(jīng)營管理者依法履行公路養(yǎng)護(hù)、綠化和公路用地范圍內(nèi)的水土保持義務(wù)。第五十四條明確：收費公路經(jīng)營管理者未按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行收費公路養(yǎng)護(hù)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門責(zé)令改正。同時，交通運輸部也在“十三五”期提出：逐步健全收費公路政策，完善收費公路特許經(jīng)營等配套規(guī)章制度；建立健全收費公路運營工作機(jī)制和行業(yè)監(jiān)管制度①參見“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要http://www.moc.gov.cn/zhuanti/shisanwujtysfzgh/guihuawenjian/201702/t20170213_2163889.html。?？梢姼咚俟方?jīng)營公司是養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位，是養(yǎng)護(hù)計劃編制的主體；管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)管單位，負(fù)責(zé)監(jiān)管經(jīng)營公司規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程計劃編制，并對計劃進(jìn)行嚴(yán)格審查。

管理機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)條件下要“作為”，但又不能“亂作為”。履行監(jiān)管職責(zé)時，不得以任何形式非法減損收費公路使用者、投資者、債權(quán)人、經(jīng)營管理者合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，即不能隨意設(shè)置養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。那么按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計劃編制審查就需要進(jìn)行研究。同時，在“十二五”全國干線公路養(yǎng)護(hù)管理檢查和交通運輸部“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要中均提出了推行養(yǎng)護(hù)決策科學(xué)化的要求。各省區(qū)市也需要研究計劃編制落實的方法和路徑。因此有必要以養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策理念為統(tǒng)領(lǐng)，研究計劃編審的流程、項目范圍、標(biāo)準(zhǔn)和維修方式等內(nèi)容。

二、計劃編制審查的關(guān)鍵問題

科學(xué)的養(yǎng)護(hù)工程計劃是保證路況服務(wù)水平良性循環(huán)的關(guān)鍵，在編制審查過程中關(guān)鍵需要解決：如何構(gòu)建規(guī)范的編制審查流程、計劃的項目范圍是哪些、計劃編制審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么、科學(xué)的維修方案如何確定4個問題。

（一）構(gòu)建規(guī)范的計劃編制審查流程

規(guī)范的編制審查流程是形成一份科學(xué)養(yǎng)護(hù)工程計劃的重要保證。按照養(yǎng)護(hù)科學(xué)決策理念，天津高速行業(yè)探索試行檢測→定標(biāo)→編制→預(yù)審→報告→批復(fù)的計劃編制審查流程。檢測：高速公路經(jīng)營公司開展全斷面檢測，摸底路、橋技術(shù)狀況；定標(biāo)：在編制初期管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一下達(dá)計劃編制控制指標(biāo)和要求；編制：高速公路經(jīng)營公司依據(jù)路況檢測報告和控制指標(biāo)，結(jié)合實地踏勘，編制養(yǎng)護(hù)計劃；預(yù)審：在計劃編制中期管理機(jī)構(gòu)深入公司參與方案編制，提出修改意見；報告：高速公路經(jīng)營公司以正式文件上報計劃；批復(fù)：管理機(jī)構(gòu)委托第三方開展行政區(qū)內(nèi)高速公路的自動化路況檢測，并以此為依據(jù)，復(fù)核高速公路經(jīng)營公司上報計劃中的維修點位、工程量，對達(dá)標(biāo)的進(jìn)行批復(fù)，特殊結(jié)構(gòu)、新技術(shù)、新材料還要進(jìn)行方案專家審查，保證路況服務(wù)水平的持續(xù)改善良性循環(huán)。養(yǎng)護(hù)工程計劃編制審查流程如附圖所示。

（二）明確養(yǎng)護(hù)計劃的項目范圍

明確養(yǎng)護(hù)工程的項目范圍，即計劃中應(yīng)包括哪些項目，實現(xiàn)全行業(yè)口徑統(tǒng)一，是養(yǎng)護(hù)計劃編制審查的基礎(chǔ)。在公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范中列出了養(yǎng)護(hù)工程的范圍，包括路基、路面、橋梁、涵洞、隧道、交通工程及沿線設(shè)施、綠化等。但隨著行業(yè)發(fā)展，信息化等相關(guān)設(shè)施逐漸增加，在具體實踐中還發(fā)生過購置辦公電腦、公司食堂改造等是否應(yīng)納入年度計劃上報的疑問。養(yǎng)護(hù)工程的范圍需要擴(kuò)大，但擴(kuò)大到什么范圍必須有明確的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)研究，筆者認(rèn)為養(yǎng)護(hù)工程的范圍可定義為，高速公路的路基、路面、橋梁、涵洞、隧道及其附屬設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修。附屬設(shè)施進(jìn)一步界定為，高速公路排水設(shè)施、防護(hù)構(gòu)造物、交叉道口、界碑、測樁、標(biāo)志標(biāo)線、安全設(shè)施、通訊設(shè)施、檢測監(jiān)控設(shè)施、收費設(shè)施、養(yǎng)護(hù)設(shè)施、管理設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、林木花草、專用房屋等為保護(hù)、養(yǎng)護(hù)高速公路和保障高速公路安全暢通所設(shè)置的設(shè)施。

（三）科學(xué)制定養(yǎng)護(hù)計劃的標(biāo)準(zhǔn)[1] [2]

附圖 養(yǎng)護(hù)工程計劃編制審查流程圖

采用過低的標(biāo)準(zhǔn)會發(fā)生應(yīng)修未修的問題，降低路況服務(wù)水平；采用過高的標(biāo)準(zhǔn)會徒增經(jīng)營公司的成本負(fù)擔(dān)，同時造成資源浪費、對通行效率造成不必要的影響。因此，需要研究量化的、合理的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)研究，“雙線控制模式”可作為科學(xué)的養(yǎng)護(hù)計劃標(biāo)準(zhǔn)。雙線即一條底線控制和一條高線控制。一條底線是按照滿足規(guī)范的最低標(biāo)準(zhǔn)，滿足通行的基本需要劃定的“最低控制線”，作為經(jīng)營公司編制計劃的最低控制線，當(dāng)高速公路在車輛行駛、自然因素影響下自然衰減或遭受外力破壞、相關(guān)指標(biāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定值時，就需納入維修；同時，也是管理機(jī)構(gòu)開展計劃審查的依據(jù)，審查是否存在低于標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)修而未修的點位。一條高線是依據(jù)全壽命周期成本理念，按照科學(xué)決策體系的要求，經(jīng)系統(tǒng)輔助分析決策，綜合考慮目前路況衰減規(guī)律選擇適宜時機(jī)開展預(yù)防性養(yǎng)護(hù)的需要，確定的“科學(xué)養(yǎng)護(hù)線”。高速公路經(jīng)營公司應(yīng)在不突破底線的基礎(chǔ)上，積極靠攏高線。

其中，最低控制線主要指標(biāo)的確定應(yīng)考慮以下因素：相關(guān)規(guī)范，如“十三五”期交通運輸部相關(guān)規(guī)劃及要求；相關(guān)法律法規(guī)，如公路安全保護(hù)條例中保證公路經(jīng)常處于良好技術(shù)狀態(tài)等規(guī)定①參見公路安全保護(hù)條例https://baike.so.com/doc/5418746-5656912.html。；相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)，如上海公路行業(yè)提出的路面技術(shù)狀況相關(guān)指標(biāo)小于80應(yīng)采取相應(yīng)的處置措施等要求[3]；實踐中的經(jīng)驗，維修后各項技術(shù)狀況指標(biāo)衰減的規(guī)律。最低控制線可設(shè)定為：高速公路技術(shù)狀況PCI、RQI、RDI、SRI單公里小于80分路段應(yīng)納入維修；開通3年以上的高速公路預(yù)防性養(yǎng)護(hù)單車道里程比重應(yīng)大于8%，設(shè)施完好率大于99%；綠化率大于98%；路面及設(shè)施保潔率達(dá)到100%；一、二類橋梁比例不低于95%，四類及以下橋梁一經(jīng)出現(xiàn)當(dāng)年處理；大修及改造后技術(shù)狀況一類橋梁比重不低于70%；大中修工程合格率達(dá)到100%，優(yōu)良率不低于70%；路面舊料回收率達(dá)到100%，循環(huán)利用率達(dá)到95%以上；路拱坡度為1.0%～2.0%。

（四）確定科學(xué)維修方案

點位用什么方式維修、能不能從根本上解決問題，同樣是計劃編制過程中的關(guān)鍵問題。為了發(fā)揮資金的最大效益，在方案設(shè)計階段，必須深入開展病害分析和方案必選。在實踐中，存在把路橋檢測報告粘貼復(fù)制到方案設(shè)計中充當(dāng)病害分析的情況，或只統(tǒng)計可見病害數(shù)量、位置，無分析、無追溯，未分析出真正病因，也就無從有針對性地提出維修方式；存在簡單羅列幾種維修方式，不具備可比性的情況。這都不能充分發(fā)揮病害分析、方案比選的目的。病害分析、方案比選是實現(xiàn)科學(xué)決策的重要一環(huán)，各省區(qū)市都在探索之中，天津高速探索形成“分類處置、全要素比選”的思路。

1.病害分析

病害分析應(yīng)體現(xiàn)“分類處置”的思想。在分析路橋檢測情況，踏查確定病害的位置、分布和規(guī)模，鉆芯確定路面結(jié)構(gòu)層的厚度及基層的現(xiàn)狀，室內(nèi)試驗確定路基巖土體以及路面結(jié)構(gòu)層的物理力學(xué)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，形成病害分析。分析內(nèi)容可按以下兩部分編制：

（1）整體路況評價。

（2）將全路按病害進(jìn)行分類，劃分為不同的典型路段。如全路共20公里，K1～K4、K11～K14路況較好不納入2017年維修。其余路段，按主要病害劃分為3個典型路段：典型路段1，K5～K6、K15～K16薄弱環(huán)節(jié)、主要病害是什么，進(jìn)而建立以病害為導(dǎo)向的回溯機(jī)制，分析性能衰減規(guī)律和病害成因；典型路段2，K7～K8、K17～K18薄弱環(huán)節(jié)、主要病害是什么，形成病因分析；典型路段3，K9～K10、K19～K20薄弱環(huán)節(jié)、主要病害是什么，形成病因分析。這里選出的典型路段也將對應(yīng)最終維修方式，實現(xiàn)病害分析最終服務(wù)于病害處置。

2.方案比選

方案比選應(yīng)體現(xiàn)“全要素比選”的思想。最終設(shè)計成果中一般要體現(xiàn)維修方式、材料、厚度、工藝方式等，這些要素均通過比選確定。如在路面維修中，一是比選維修方式，通過路用性能恢復(fù)情況、對環(huán)境的影響、施工難易程度、施工工期要求、施工技術(shù)發(fā)展水平、全壽命周期成本折算、占路施工對交通的影響、對現(xiàn)有設(shè)施影響（如上跨橋位置對橋下凈空的影響、罩面對護(hù)欄高度的影響），最終選擇一種維修方式；二是就這種維修方式比選所用材料，最終選擇一種材料；三是就這種材料比選所用材料厚度、工藝方式等，逐層深入，最終比選出全部設(shè)計要素。

其中，在維修方式比選中就全壽命周期成本的分析是難點，可采用現(xiàn)值法分析。以微表處、超薄磨耗層、單層挖補(bǔ)3種方式為例比選，以10年為壽命周期按下式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。

式中：

PVC— 10年內(nèi)高速公路維修單位面積的總費用現(xiàn)值；

pwfi,t—貼現(xiàn)率i在年份t的現(xiàn)值系數(shù)

i—社會貼現(xiàn)率，按10%考慮；

LCi—第t年中單位面積的維修費用；

SVn— 該維修方案路面單位面積在分析期末（n年）的殘值。

式中：

LA— 最后一次維修的施工年份到壽命周期末的年數(shù)；

LB—該維修措施的預(yù)期使用壽命；

Cr—該維修措施的費用。

（1）方案一：微表處

在路面使用性能達(dá)到維修限值時循環(huán)采用微表處的維修方案。微表處維修壽命約為3年，LB=3年。單平米造價為25元，LCi=25元，Cr=25元。LA=0年。則10年內(nèi)的維修費用現(xiàn)值：

PVC=25+25/（1+10%）4+25/（1+10%）7-25×（1-0/3）/（1+10%）10=45 元

（2）方案二：單層挖補(bǔ)

在路面使用性能達(dá)到維修限值時循環(huán)采用單層挖補(bǔ)的維修方案。單層挖補(bǔ)維修壽命約為5年, LB=5年。單平米造價為77元，LCi=77元，Cr=77元。LA=4年。則10年內(nèi)的維修費用現(xiàn)值：

（3）方案三： 超薄磨耗層

在路面使用性能達(dá)到維修限值時循環(huán)采用超薄磨耗層的維修方案。超薄磨耗層維修壽命約為4年，LB=4年。單平米造價為67元，LCi=67元，Cr=67元。LA=1年。則10年內(nèi)的維修費用現(xiàn)值：

從全壽命周期成本分析角度，方案一在10年內(nèi)每平米路面投入養(yǎng)護(hù)費用的總現(xiàn)值最低，為推薦方案。

（五）效果驗證

在2017年計劃編制審查過程中，選擇了4家經(jīng)營公司共計123.505公里典型路段開展試點。4家經(jīng)營公司按照上述計劃編制的流程、項目范圍、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并依托技術(shù)支持單位開展了病害分析、方案比選形成維修方案，最終確定了正式上報的計劃文件；管理機(jī)構(gòu)根據(jù)上述計劃編制審查的流程，采用計劃編制最低控制線的量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐項審查，發(fā)現(xiàn)了項目范圍內(nèi)漏項、部分路面段落未達(dá)到最低控制線但未納入計劃等問題，經(jīng)營公司完善后重新上報，最終通過審查，完成了整個計劃編制審查過程。

年終，選擇了1項便于定量的指標(biāo)“PQI”、1項綜合指標(biāo)“在全市行業(yè)的檢查排名”分析采取嚴(yán)格、規(guī)范的計劃編制審查措施后的效果，對比可見效果明顯。

為了更好地反映采取嚴(yán)格、規(guī)范的計劃編制審查措施后的效果，選擇的4個試點路段中2條低于全市平均水平、2條高于全市平均水平，可見，4家試點路段PQI與2016年相比明顯提高。為了消除自然因素、車流量變化等的影響，選擇的4個試點路段同時與全市平均水平做比較，可以看出，2條低于全市平均水平的路段超過全市平均水平，2條高于全市平均水平的路段超過全市平均水平的幅度較2016年進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)步明顯，如表1所列。

表1 試點路段PQI指標(biāo)對比表

在全市養(yǎng)護(hù)管理行業(yè)檢查中，涉及行車舒適度、路容路貌、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、設(shè)施養(yǎng)護(hù)、綠化效果、路面及設(shè)施保潔、橋梁養(yǎng)管、大中修工程、路面舊料利用等內(nèi)容，是養(yǎng)護(hù)管理效果的綜合反映。可以看出，選擇的4個試點路段名次均較2016年有不同程度的進(jìn)步，如表2所列。

表2 試點路段養(yǎng)護(hù)管理檢查排名對比表

三、結(jié)語

新形勢下，高速公路行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動適應(yīng)行業(yè)管理模式，從實際工作需要和行業(yè)發(fā)展要求的角度，本著依法行政、不越位不缺位的原則，研究計劃編審的流程、項目范圍、標(biāo)準(zhǔn)和維修方式確定的方法，解決哪些點位需要納入維修、用什么方式維修的問題。文章以天津高速為試點，證明了編制審查措施改進(jìn)的有效性，為實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)決策科學(xué)化做出了嘗試。