PPP模式在我國高速公路建設(shè)中的運(yùn)用與風(fēng)險(xiǎn)研究

張逸謙

(武漢理工大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院，武漢 430068)

1 高速公路項(xiàng)目中PPP模式的有效運(yùn)用

20世紀(jì)30年代西方一些國家開始修建高速公路，我國高速公路起步相對(duì)較晚，大約在20世紀(jì)80年代末開始，但隨著我國改革開放政策帶來的經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，國民基礎(chǔ)設(shè)施也隨之迅速建設(shè)，高速公路自然是其中必不可少的一部分[1]。

中國高速公路行業(yè)正處在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張期，面臨持續(xù)繁榮的契機(jī)。然而我國國土遼闊，地形復(fù)雜，高速公路建設(shè)成本巨大，給國家財(cái)政帶來巨大壓力，而PPP模式作為一種公私合營(yíng)的融資體系，為政府部門和私營(yíng)企業(yè)之間架起一座平等互惠的橋梁，既可以有效地將社會(huì)的閑散資金融資利用，緩解政府的財(cái)政壓力，又可以充分發(fā)揮政府部門的職能優(yōu)勢(shì)和私營(yíng)部門的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，政府方面實(shí)現(xiàn)完善基礎(chǔ)設(shè)施的目的，私營(yíng)企業(yè)方面從經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獲得自己應(yīng)有的利潤(rùn)，從而達(dá)到雙贏的目的[2]。PPP融資模式是對(duì)以往BOT、BT等模式的再完善，并日漸成熟，我國的PPP模式項(xiàng)目也日漸增多，為成本巨大的大型項(xiàng)目、尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了合理有效的融資方式[3]。

2 高速公路項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理概述

1)高速公路項(xiàng)目PPP模式特點(diǎn)分析

PPP模式自從1984年首次運(yùn)用在廣東沙角電廠項(xiàng)目以來，受到了極大的關(guān)注和支持。這和PPP公私合營(yíng)、雙方互相發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、達(dá)成雙贏的融資模式密切相關(guān)。PPP模式也有其獨(dú)特的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政府部門占據(jù)主導(dǎo)地位：政府往往是項(xiàng)目發(fā)起方，也是投資主體，項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃及運(yùn)行都在政府部門的監(jiān)管下進(jìn)行。二是特許經(jīng)營(yíng)特征：私人企業(yè)參與合作投入資本并獲得一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)在特許期內(nèi)根據(jù)與政府簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，通過合理的經(jīng)營(yíng)獲得相應(yīng)的利潤(rùn)。三是融資風(fēng)險(xiǎn)高：高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，資金回收期也相應(yīng)較長(zhǎng)，這決定了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)比較高[4]。

2)高速公路項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

(1)緩解政府資金壓力

隨著全國高速公路網(wǎng)的鋪展，各地區(qū)間的高速公路相繼開通，相應(yīng)地給政府帶來了巨大的資金壓力，資金緊張間接地影響高速公路的發(fā)展。而采用PPP融資模式可以引入大量的社會(huì)閑散資金，既可以將其有效利用，又可以填補(bǔ)政府資金缺口，從而有效地推動(dòng)我國高速公路事業(yè)的發(fā)展。

(2)有效地提高項(xiàng)目的資源配置

將PPP融資模式運(yùn)用到高速公路項(xiàng)目中可以讓政府和私營(yíng)企業(yè)都處于一個(gè)合理的位置上，政府部門可以充分發(fā)揮自己的職能優(yōu)勢(shì)，站在一個(gè)監(jiān)管者的角度上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理的把控，提高私營(yíng)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。私營(yíng)企業(yè)也可以充分利用自己對(duì)于市場(chǎng)的敏銳度，把控成本，提高效率，從而將項(xiàng)目收益最大化。

(3)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

高速公路作為一個(gè)建設(shè)周期長(zhǎng)、資金成本大的項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)自然也隨之增大，合作雙方都會(huì)承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)壓力，而PPP模式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，讓更有能力處理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這樣可以有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

3 高速公路項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管理

1)高速公路項(xiàng)目PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

所謂風(fēng)險(xiǎn)，就是預(yù)期目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)結(jié)果之間可能存在的不確定性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的正負(fù)收益又可以將風(fēng)險(xiǎn)分為收益風(fēng)險(xiǎn)和損失風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目而言，風(fēng)險(xiǎn)通常是相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)的。私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)量并不會(huì)因?yàn)楦咚俟肪邆渖鐣?huì)基礎(chǔ)設(shè)施的背景而減少。反而會(huì)因?yàn)楹驼献?、自身參與項(xiàng)目的投資、施工及運(yùn)營(yíng)等整個(gè)過程，而放大風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。在高速公路PPP項(xiàng)目中，政府的主要利益和動(dòng)機(jī)是提高城市交通發(fā)展水平，提高人民出行質(zhì)量。私人企業(yè)的主要目的是在保證項(xiàng)目質(zhì)量的同時(shí)獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益。這兩方面的利益都會(huì)轉(zhuǎn)化到風(fēng)險(xiǎn)控制中來。由此可見，全面合理的風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制十分重要，而風(fēng)險(xiǎn)的分析和識(shí)別是這一切的前提。高速公路PPP模式項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)包括以下幾個(gè)方面：政治因素風(fēng)險(xiǎn)：由于高速公路項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，期間會(huì)經(jīng)歷不同的政府班子，就存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)：利率和匯率的變化會(huì)給成本資金較大的高速公路項(xiàng)目帶來較大的隱患。還有建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力因素風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

2)高速公路項(xiàng)目PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP融資模式有效地緩解了政府資金壓力并充分利用了社會(huì)的閑散資金，極大地拓寬了融資渠道。但依然不能忽略對(duì)于融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控。在高速公路PPP項(xiàng)目中，政府和企業(yè)作為合作方共同完成項(xiàng)目的可行性研究。雙方根據(jù)高速公路項(xiàng)目的特點(diǎn)，在把控各自利益和動(dòng)機(jī)的同時(shí)探討項(xiàng)目建設(shè)整個(gè)過程的相關(guān)問題。另一方面，私人企業(yè)和政府應(yīng)當(dāng)明確各自所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，兩方應(yīng)相互配合盡最大努力將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小，共同做好風(fēng)險(xiǎn)管理是雙方共贏的基礎(chǔ)。

4 高速公路項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)策

為了有效地應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、降低項(xiàng)目潛在損失，提高政府及私營(yíng)部門的合作效率，論文提出一些簡(jiǎn)明有效并符合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)對(duì)策，使政府部門和私營(yíng)企業(yè)合理分配各方的義務(wù)和權(quán)力，達(dá)成項(xiàng)目雙贏的目標(biāo)。

1)風(fēng)險(xiǎn)就近及上限原則

風(fēng)險(xiǎn)就近原則即讓最有能力承擔(dān)并解決潛在風(fēng)險(xiǎn)的一方來應(yīng)對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，例如政策因素風(fēng)險(xiǎn)，政府是風(fēng)險(xiǎn)的主體，政府部門顯然對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，故可以由政府單獨(dú)承擔(dān)?？傊L(fēng)險(xiǎn)就近原則就是調(diào)動(dòng)各參與方的積極性，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)來合理分配風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)上限原則即在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中任何一方都有其能力的上限，高速公路項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)存在時(shí)間也較長(zhǎng)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過程中，即使一方有責(zé)任和能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也不能無休止單獨(dú)承擔(dān)，這樣會(huì)耽誤風(fēng)險(xiǎn)承受方過多精力并嚴(yán)重影響其積極性，不利于提高效率。

2)獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制

當(dāng)項(xiàng)目各參與方在應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的過程中，通過合理分析規(guī)避了潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證了項(xiàng)目的計(jì)劃目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，以此來調(diào)動(dòng)參與方積極性。獎(jiǎng)勵(lì)主要分為項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)和政府部門獎(jiǎng)勵(lì)，項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)由私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)來獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目各參與方在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)上做出的貢獻(xiàn)。政府部門獎(jiǎng)勵(lì)由政府主動(dòng)制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法，包括金融貸款放寬及稅務(wù)減免等，以此來獎(jiǎng)勵(lì)私營(yíng)部門為項(xiàng)目規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制用來提高各參與方的積極性，保證項(xiàng)目更好更快的進(jìn)行。

3)懲罰約束機(jī)制

由于高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，參與方較多，各參與方在判斷風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候難免從自身利益出發(fā)，從而形成不同意見，難以達(dá)成妥善的處理辦法，影響項(xiàng)目的正常進(jìn)行。因此需要設(shè)定懲罰機(jī)制，包括繳納罰金、降低利益共享和剝奪決策權(quán)等方法，如果一參與方在處理風(fēng)險(xiǎn)問題上因一己私利而影響整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行，那將被懲罰，甚至被踢出決策圈和利益集團(tuán)。懲罰約束機(jī)制用來約束各參與方的行為，保證各參與方首先從項(xiàng)目整體利益出發(fā)，更加妥善協(xié)調(diào)一致地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)論與展望

我國高速公路事業(yè)仍在蓬勃發(fā)展，PPP融資模式在高速公路的運(yùn)用也在逐漸成熟中。高速公路PPP項(xiàng)目的日趨成熟需要各個(gè)部門、各個(gè)層面的共同努力。參與高速公路PPP項(xiàng)目的政府部門及私營(yíng)企業(yè)都應(yīng)具備豐富的風(fēng)險(xiǎn)理論知識(shí)，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。各參與方應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到共贏的目的。

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