用法治破解煤礦事故調(diào)查存在的突出問題

鄧舜發(fā)

煤礦事故調(diào)查涉及行政、刑事、民事等許多法律關(guān)系，涉及事故當(dāng)事人、企業(yè)及其職工家屬等方面的切身利益，關(guān)乎社會(huì)公平正義。當(dāng)前，安全生產(chǎn)領(lǐng)域以 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和處理?xiàng)l例》為主體的法律體系基本形成，生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理整體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。當(dāng)前煤礦事故調(diào)查工作存在一些亟待解決的問題，需要以法治的思維和方法去破解，確保事故調(diào)查工作真正做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實(shí)事求是，注重實(shí)效，最終達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平正義的目的。

1 煤礦事故調(diào)查中存在的突出問題

1.1 查找事故事實(shí)時(shí)存在的問題

一直以來，煤礦事故發(fā)生后，依法成立事故調(diào)查組對(duì)事故進(jìn)行調(diào)查，事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)后，只要民事賠償?shù)轿?，遇難者家屬?zèng)]意見，這起事故就這么結(jié)案了。隨著行政責(zé)任、刑事責(zé)任追究力度的加大，遇難者家屬法制意識(shí)的提高，關(guān)系人對(duì)事故調(diào)查處理的結(jié)果產(chǎn)生異議的情況越來越多。目前煤礦事故調(diào)查工作基本上采取詢問、現(xiàn)場(chǎng)勘察、查閱資料的方法，撰寫報(bào)告、會(huì)議研究、逐級(jí)匯報(bào)、橫向征求意見等耗費(fèi)了大量的時(shí)間。煤礦事故調(diào)查是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，真正弄清一起事故的來龍去脈并非易事，有時(shí)猶如公安破案一樣難。

筆者在長期的事故調(diào)查工作中感覺有的事故在查找事實(shí)時(shí)存在一定問題：如某礦的一個(gè)掘進(jìn)工作面發(fā)生瓦斯爆炸事故，引爆火源難以確定，事故調(diào)查確定為巷道頂板錨桿托板掉落到鋼軌上產(chǎn)生引爆火源。事故結(jié)案后，有傳聞?wù)f引爆火源是該掘進(jìn)工作面一臺(tái)綜保開關(guān)失爆產(chǎn)生的電氣火花；又如某礦一個(gè)掘進(jìn)工作面發(fā)生煤與瓦斯突出事故，取證表明：地面人員接到井下反映有突出預(yù)兆時(shí)，值班礦領(lǐng)導(dǎo)就在他身邊，他竟然不匯報(bào)，私自下達(dá)不撤人的指令，而值班礦領(lǐng)導(dǎo)也稱不知道下達(dá)的指令是什么，這種說法難以讓人相信；再如某小煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，調(diào)查認(rèn)定其中有遇難者是事發(fā)后不聽勸阻下井而死亡的，有遇難者的家屬說情況并不是這樣的，不認(rèn)可這種說法。

1.2 改變事故性質(zhì)的問題

煤礦企業(yè)在發(fā)生事故后有的會(huì)將事故說成是自然事故、工傷（病死或猝死），即使是刑責(zé)案件有的也盡可能地逃避或者規(guī)避自己的責(zé)任。隨著化解煤礦過剩產(chǎn)能及有關(guān)事故礦井關(guān)閉取締政策的實(shí)施，投資人為“保護(hù)”自己的企業(yè)，使用這種障眼法的情況越來越多。如某煤礦發(fā)生透水事故，數(shù)名工人被困，搶險(xiǎn)排水一段時(shí)間后，因搶險(xiǎn)排水難度大，且易造成次生事故，依規(guī)定終止了救援，遇險(xiǎn)人員沒能救出。煤礦便借機(jī)稱在一個(gè)可通向事故區(qū)域的立井筒內(nèi)發(fā)現(xiàn)了幾頂?shù)V帽，是這幾個(gè)人發(fā)生事故后自行從立井逃生留下的；為騙取賠償，這幾個(gè)人跑了。以此向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了立案，但最后沒有調(diào)查結(jié)果。又如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦井下發(fā)生一起死亡1人的事故后，采用各種手段，出具法醫(yī)鑒定等證明文件，說成是因病猝死在井下；事故調(diào)查組歷時(shí)半年取證工作后，才還事故本來真相。近些年來，煤礦病猝死事件越來越多，特別是在2010年～2013年期間，這類現(xiàn)象出現(xiàn)較多。不可否認(rèn)，有的事故的確是工傷事故、非責(zé)任事故，但也有極少數(shù)煤礦渾水摸魚，想把責(zé)任事故變成工傷事故。

1.3 謊報(bào)、隱瞞事故處理輕的問題

隨著事故追究力度的加大，經(jīng)濟(jì)處罰等處理的加重，一些煤礦發(fā)生事故后就干脆隱瞞不報(bào)，或者謊報(bào)事故。如某煤礦發(fā)生一起較大頂板事故，隱瞞不報(bào)。因過去時(shí)間較久，事故現(xiàn)場(chǎng)早已不存在，有的事故當(dāng)事人已不在煤礦上班，有的地方政府監(jiān)管人員已調(diào)離崗位，領(lǐng)導(dǎo)也換了。這起事故的處理并不比依法及時(shí)上報(bào)的同類事故重。有的煤礦一年內(nèi)或者數(shù)年內(nèi)連續(xù)隱瞞事故，但查處都不重。隱瞞事故的現(xiàn)象，不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦有，國有煤礦也有。這些問題嚴(yán)重地破壞了礦山秩序，踐踏了法律，破壞了法制的公平正義。

1.4 事故直接原因難以查清的問題

目前，煤礦事故調(diào)查必須將事故的直接原因查找出來，但是有一些事故的直接原因不容易查找到，甚至有的只能進(jìn)行推斷。如某煤礦發(fā)生一起較大透水事故，連通了灰?guī)r水，造成全礦井被淹。在救援過程中，附近的村莊出現(xiàn)地面下沉、農(nóng)房開裂，被迫終止救援?，F(xiàn)場(chǎng)無法勘察，現(xiàn)場(chǎng)的作業(yè)人員未能救出，無法了解事故現(xiàn)場(chǎng)情況，后來請(qǐng)專家組進(jìn)行技術(shù)分析鑒定，推定出了一個(gè)直接原因。又如某礦發(fā)生一起較大死亡事故，請(qǐng)專家組進(jìn)行直接原因的技術(shù)鑒定，定性為頂板事故，但有人不太認(rèn)同，認(rèn)為是一起突出事故。再如某煤礦掘進(jìn)工作面發(fā)生一起瓦斯燃燒事故，據(jù)現(xiàn)場(chǎng)被燒傷唯一幸存的瓦檢員稱：在放炮地點(diǎn)與死亡的2名工人坐在一起，放炮后發(fā)生瓦斯燃燒時(shí)，其中1名還叫他出去，而這2個(gè)人反而在沒有礦燈的情況下（勘察發(fā)現(xiàn)兩名死者礦燈不在身上，并且礦燈損壞），向100多米遠(yuǎn)的掘進(jìn)工作面迎頭跑，一個(gè)死亡在距掘進(jìn)工作20～30 m處，另一個(gè)卻死亡在迎頭附近，這名瓦檢員敘述的事故經(jīng)過，豈不很神奇。又再如一起頂板事故，現(xiàn)場(chǎng)2名作業(yè)人員均死亡，根本無法了解事發(fā)時(shí)的情況，事故經(jīng)過只能靠現(xiàn)場(chǎng)勘察情況來推定。筆者認(rèn)為既然是推斷也就不一定正確。

1.5 提供虛假情況的問題

在調(diào)查事故過程中，發(fā)現(xiàn)許多提供假情況、假材料，作偽證，或者指使他人作偽證的情況，對(duì)事故的調(diào)查有一定影響。如某礦發(fā)生一起重大事故，調(diào)查發(fā)現(xiàn)該礦提供虛假的報(bào)表材料；又如某煤礦發(fā)生一起死亡1人的運(yùn)輸事故，井底下部車場(chǎng)有兩位人員，下部車場(chǎng)向上7～8 m的叉道口的地方，因軌道道叉不完好，礦車下放到那個(gè)位置需要拉一下，礦車才會(huì)駛向上一條巷道，其中一位人員說看到了遇難人員在拉下放的礦車，另一名多次詢問硬說沒有看到，通過現(xiàn)場(chǎng)勘察發(fā)現(xiàn)顯然第二位現(xiàn)場(chǎng)人員說的話不可信。

1.6 違章指揮和違章作業(yè)定性及民事賠償?shù)膯栴}

80%以上的事故都是由違章指揮和違章作業(yè)造成的。盡管我國刑法設(shè)定有重大勞動(dòng)安全事故罪、重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪等,但追究違章指揮和違章作業(yè)人員負(fù)刑事責(zé)任的比例較低，大多數(shù)是給予行政處罰或者行政處分。一些違章指揮、違章作業(yè)的人主觀上能預(yù)見嚴(yán)重后果，應(yīng)認(rèn)為與主觀故意殺人無異。此外，變相違章指揮更可怕，危害更大。目前，違章指揮和違章作業(yè)造成的責(zé)任事故，受害者家屬只得到了企業(yè)的賠償，并沒有得到違章指揮和違章作業(yè)者的賠償，這顯然不符合法治原則和精神，對(duì)受害者及家屬是不公正的。違章指揮和違章作業(yè)的現(xiàn)象屢禁不止，與處理太輕、付出代價(jià)少也有關(guān)系。

2 用法治破解當(dāng)前煤礦事故調(diào)查存在的突出問題

2.1 創(chuàng)新立法機(jī)制，適時(shí)立法變法

安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法律體系必須及時(shí)地、不斷地健全和完善。要?jiǎng)?chuàng)新立法機(jī)制，由部門起草立法轉(zhuǎn)由第三方立法，國家購買和啟用社會(huì)評(píng)價(jià)最優(yōu)的法律法規(guī)。

2.2 對(duì)事實(shí)查找不清的事故重新調(diào)查

一起事故就是一起案子，按照依法治國的要求，必須辦成鐵案。因此，應(yīng)建立健全容錯(cuò)、糾錯(cuò)機(jī)制，個(gè)別爭議大的煤礦事故允許重新調(diào)查，給社會(huì)一個(gè)負(fù)責(zé)任的交待，還公平于事故相關(guān)人員。

2.3 厘清職責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)作，打擊改變事故性質(zhì)的行為

要打擊煤礦擅自將責(zé)任事故變?yōu)樽匀粸?zāi)害、工傷事故（病死或猝死）、刑事案件等行為，光靠煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)一家是做不到的。因此，必須做好頂層法律法規(guī)設(shè)計(jì)，厘清各相關(guān)部門的職責(zé)，以法律規(guī)定來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣?，以及監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)部門、衛(wèi)生和醫(yī)療、公檢法等單位和部門的行動(dòng)，各自在法定職責(zé)范圍內(nèi)，依照規(guī)定密切配合，統(tǒng)一行動(dòng)，合力打擊這種行為。雖然，國家安全監(jiān)管總局出臺(tái)有 《關(guān)于生產(chǎn)安全事故認(rèn)定若干意見問題的函》，但法律效力低，應(yīng)建立一整套的非責(zé)任事故認(rèn)定的法律法規(guī)，有關(guān)單位或部門就不敢輕易出具這類證明、鑒定材料，煤礦想開病（猝）死、法醫(yī)證明、報(bào)刑事案件等現(xiàn)象就能根本杜絕。

2.4 行政處罰與刑事追究雙拳并舉，嚴(yán)懲謊報(bào)、隱瞞事故的行為

目前，事故調(diào)查組對(duì)移送司法機(jī)關(guān)處理的謊報(bào)、隱瞞事故的行為人，一般不再進(jìn)行行政處罰。最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定，不報(bào)、謊報(bào)安全事故，貽誤事故搶救的行為，如果沒有達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度，則屬于一般違法行為，不追究行為人的刑事責(zé)任。江西省目前謊報(bào)、隱瞞事故的責(zé)任人被追究刑事責(zé)任的不多，未受到刑事責(zé)任追究的，還躲避了行政處罰，助長了不報(bào)、謊報(bào)事故的歪風(fēng)。建議修改不報(bào)、謊報(bào)事故罪的構(gòu)成要件、立案標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)不報(bào)、謊報(bào)事故的一律追究刑事責(zé)任，并且出臺(tái)法律規(guī)定，凡移送追究刑事責(zé)任的，必須先實(shí)施行政處罰等處理后，再移送，以嚴(yán)懲不報(bào)、謊報(bào)安全事故的行為。

2.5 事故直接原因分析及事故經(jīng)過，必須尊重事實(shí)

一定要本著實(shí)事求是、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ畏椒ㄈタ创@個(gè)問題，對(duì)沒有現(xiàn)場(chǎng)幸存人員、現(xiàn)場(chǎng)無法勘察的事故，事故的直接原因、事故經(jīng)過請(qǐng)專家進(jìn)行技術(shù)認(rèn)證鑒定都無法搞清楚的，不能憑想象、模擬等推斷出來。因此，對(duì)直接原因和事故經(jīng)過，窮盡手段，查不清楚的，只要有充分證據(jù)證明是責(zé)任事故的，就可以結(jié)案，可以進(jìn)行責(zé)任追究，在國外，許多事故調(diào)查也是如此。

2.6 另案調(diào)查處理弄虛作假行為人

筆者認(rèn)為，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，不管作假證、指使他人作偽證、提供虛假材料等是否對(duì)事故的調(diào)查產(chǎn)生了障礙，均實(shí)行另案處理，即在事故結(jié)案后，事故調(diào)查組將有關(guān)線索、材料移送司法機(jī)關(guān)另案調(diào)查處理，以追究這類行為人的法律責(zé)任，防止發(fā)生混淆事實(shí)的情況。

2.7 建議設(shè)立違章傷害罪，并附帶民事責(zé)任

違章指揮或違章作業(yè)導(dǎo)致人員傷亡，存在主觀故意，應(yīng)等同為故意或者間接故意殺人，如果按一般違法行為去處理，震懾、杜絕不了違章指揮和違章作業(yè)，因此，建議設(shè)立違章傷害罪，嚴(yán)懲這種行為。按照法制的原則，受害人或者受害者家屬可以從違章指揮和違章作業(yè)人員取得民事賠償，以維護(hù)受害人或者受害者家屬的利益，維護(hù)社會(huì)公平正義。

3 結(jié)語

隨著時(shí)代進(jìn)步和煤礦安全形勢(shì)的發(fā)展，煤礦事故調(diào)查工作還會(huì)將出現(xiàn)和遇到一些新的問題；對(duì)出現(xiàn)和遇到的新問題，要不斷建立健全煤礦事故調(diào)查法律法規(guī)，及時(shí)做好安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)的廢改立；以法治的思維和法治的方法，破解事故調(diào)查中出現(xiàn)的突出問題，以推動(dòng)煤礦安全生產(chǎn)工作持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。