共享單車發(fā)展中存在的問題及治理建議

劉光浩　中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所工程師

王甜甜　中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所助理工程師

1　引言

近年來，共享單車以租用價格低廉、停取自由便捷等優(yōu)勢，迅速向全國大中城市普及滲透，受到廣大用戶歡迎。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年年底，全國共有互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)超70家，累計投放車輛2300萬輛，覆蓋全球超過200個城市，注冊人數(shù)達2.21億。不可否認的是，共享單車的出現(xiàn)，對人們的短途出行帶來了巨大的便利，有效緩解了“最后一公里”的換乘接駁難題。但企業(yè)過度投放、用戶亂停亂放、押金等問題日益凸顯，給城市治理和行業(yè)管理帶來新的挑戰(zhàn)，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注。

2　共享單車市場格局從百花齊放到雙寡頭壟斷

2016年可謂是共享單車發(fā)展元年，在這一年，伴隨著資本市場的熱捧，摩拜、ofo、小藍單車、永安行、Hellobike、優(yōu)拜單車、一步單車、小鳴單車等眾多車企如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，市場上的共享單車品牌多達30余家，覆蓋城市也從北京、上海、深圳等地向全國其他一、二線城市迅速蔓延，行業(yè)呈現(xiàn)出百花齊放的局面。

隨著市場競爭的不斷加劇，共享單車行業(yè)在2017年進入了行業(yè)洗牌期，雙寡頭市場格局顯現(xiàn)。自2017年6月起，隨著悟空單車、町町單車、小藍單車以及酷騎單車等多家企業(yè)因資金鏈斷裂、供應(yīng)鏈無法保障等原因相繼倒閉，市場上逐漸形成了主要以摩拜和ofo為首的雙寡頭壟斷格局。除此之外，永安行在2017年10月收購哈羅單車，成為行業(yè)第二梯隊的代表。同時，隨著一二線城市供需相對飽和，以及多地地方政府出臺限制投放的政策，迫使第二、三梯隊的單車企業(yè)轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四線城市，以期在在差異化競爭中尋求新的市場機遇。例如小強單車在酒泉、晉城等地投放，優(yōu)拜單車在佛山、南昌等地投放。

除了國內(nèi)市場，部分車企開始將中國共享單車“騎”向海外，開拓新的藍海。如摩拜單車自2017年3月開始國際化布局，截至2017年年底已覆蓋新加坡、英國、意大利、美國、德國等12個國家的26個海外城市。ofo已經(jīng)在海外超過50座城市開展運營，投放超過10萬輛共享單車,為海外用戶累計提供超過1000萬次騎行服務(wù)。

3　過量投放和亂停亂放問題

3.1　問題的表現(xiàn)

共享單車在迅猛發(fā)展的同時，其過度投放、無序停放等問題日益凸顯，引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。

一方面，部分單車企業(yè)過度集中投放，短時間超出城市承載能力。在資本支持下，共享單車初創(chuàng)企業(yè)在過去一年時間里，競相加大投放數(shù)量，合計投放數(shù)量迅猛增長，已遠遠超過當前城市承載上限。以北京、上海為例，兩地“禁投令”發(fā)布之前，北京共享單車總量已達235萬輛，而道路兩側(cè)可容納停放的自行車總量僅為約120萬輛，超過可承載量1倍以上；上海共享單車總量也已達150萬輛，是可承載量的3倍。過度投放的共享單車已無處安放，多個城市出現(xiàn)共享單車“垃圾山”、共享單車“墳場”等現(xiàn)象。特別是在冬季，單車需求量明顯減少，但基本很少有車企將多余車輛回收。

另一方面，用戶無序停放，帶來城市公共管理新難題。共享單車企業(yè)在大批量、集中投放的同時，線下運維管理卻未及時跟進，用戶隨意停放，共享單車堵路、占地等問題日漸突出，帶來一系列新難題。例如，每天早高峰時段，北京二環(huán)內(nèi)某醫(yī)院的側(cè)門都會被上百輛共享單車圍堵，使得救護車輛無法正常通行。

3.2　問題產(chǎn)生的原因

實際上，企業(yè)過度投放、用戶無序投放現(xiàn)象是由多方面原因疊加造成的，既有企業(yè)集中搶占市場疏于運維的主觀原因，也有用戶騎行潮汐波動的客觀原因，還有城市容量有限、用戶自律意識淡薄等外部原因。

一是平臺企業(yè)為迅速搶占市場，片面追求投放數(shù)量和市場占有率。在大量資本的簇擁下，部分企業(yè)為了搶抓共享單車市場機遇，在不考慮短期盈利和城市規(guī)劃承受上限的情況下，片面追求投放數(shù)量和市場占有率，力圖以數(shù)量取勝，只管投放、不管維護與治理，給城市管理帶來巨大壓力。

二是缺乏有效技術(shù)手段，無法實現(xiàn)精準監(jiān)管。技術(shù)手段的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管部門無法確切的掌握市場運營實際情況，無法對企業(yè)進行實時監(jiān)督管理。如監(jiān)管部門只能通過企業(yè)上報數(shù)據(jù)了解各車企投放量，無法知曉車企實際投放量和哪些車企過量投放。

三是治理成本較高，尚未建立合理的費用分攤機制。目前大多數(shù)城市監(jiān)管部門針對占用城市公共空間的車輛，只能采取集中清理、收繳的方式進行治理。這種方式從短期來看，對緩解重點區(qū)域的擁塞起到了一定的作用。但是從長期來看，這種方式的治理成本較高，且沒有建立合理的費用分攤機制，給城市管理帶來較大負擔。據(jù)調(diào)研反應(yīng)，每清理一輛單車的成本為12元左右，全部由當?shù)爻鞘泄芾聿块T承擔。

四是事后處罰和評估機制不健全，監(jiān)管部門對企業(yè)沒有約束力。一方面，政府對企業(yè)處罰缺少法律依據(jù)。如部分城市規(guī)定，將單車收繳后，若車企在規(guī)定時間內(nèi)沒有及時回收，將進行統(tǒng)一銷毀。但由于銷毀單車沒有法律依據(jù)，執(zhí)法人員只能將單車堆積在固定區(qū)域，無法處置，“單車墳場”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。另一方面，缺乏對企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的動態(tài)評價機制，沒有實現(xiàn)閉環(huán)管理。目前，大部分城市沒有對企業(yè)實行事后評分考核機制，不利于督促企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平。

五是用戶規(guī)范停放意識淡薄，缺乏有效的約束手段。共享單車隨騎隨停的方式，在給用戶帶來極大便利的同時，部分用戶卻只顧自己使用方便，將共享單車隨意停放在地鐵口、公交站、路口等公共場所，造成人為擁堵，嚴重影響交通出行和市容市貌。同時，監(jiān)管部門和企業(yè)對這種違規(guī)停車行為也缺乏必要的技術(shù)手段和懲戒措施，無法及時有效地規(guī)范管理。

3.3　治理經(jīng)驗

針對企業(yè)占用城市公共空間的問題，部分城市先試先行，從事前、事中、事后3個環(huán)節(jié)加強管理。

在事前，通過配額管理、市場準入、制定行業(yè)標準等方式控制企業(yè)投放總量。在配額管理方面，部分城市在綜合考慮城市人口、市民出行需求、城市可容納上限等要素的基礎(chǔ)上，擬定投放總額和各家企業(yè)的配額。如根據(jù)南京市城市規(guī)劃研究院預(yù)測，南京市可容納共享單車的數(shù)量在30～38萬輛左右。在準入管理方面，落實車輛登記上牌管理。如上海和杭州要求車輛統(tǒng)一上電子牌照，并將電子牌照與車輛二維碼一一對應(yīng)，執(zhí)法人員利用移動終端隨機掃碼抽查，發(fā)現(xiàn)沒有在監(jiān)管平臺登記的車輛將立即清理。在行業(yè)標準方面，行業(yè)協(xié)會制定自律標準。2017年7月，上海市自行車行業(yè)協(xié)會與天津市自行車電動車行業(yè)協(xié)會共同發(fā)起，在上海起草制定了《共享自行車第一部分：自行車》、《共享自行車第二部分：電助力自行車》和《共享自行車服務(wù)規(guī)范》3項團體標準征求意見稿。其中，針對共享自行車明確規(guī)定：必須安裝車載衛(wèi)星定位系統(tǒng)、實行3年強制報廢、5‰的運維人員配比等，督促企業(yè)自律的同時，為政府進行社會化管理奠定基礎(chǔ)。但是團體標準沒有強制性，上升到國家標準。

在事中，多措并舉治理亂停放問題。一是搭建監(jiān)管平臺，掌握車企運行數(shù)據(jù)。如上海市交委建立互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車監(jiān)管平臺，要求在位車企將相關(guān)數(shù)據(jù)與平臺對接。同時，為公安和其他管理部門開放數(shù)據(jù)接口，了解企業(yè)運行情況。二是利用電子圍欄設(shè)置禁停區(qū)，加強重點路段停車秩序管理。如南京市在主城區(qū)范圍設(shè)立北京東路、北京西路、玄武湖景區(qū)等10處共享單車禁停區(qū)域電子圍欄；車企通過不能落鎖等方式，控制單車在重點路段停車。三是加強線下巡查和清理，推進政企共管共治。如南京市各區(qū)都與單車企業(yè)建立了微信聯(lián)系群，巡查中發(fā)現(xiàn)的問題會通過微信群及時發(fā)布，責(zé)成單車企業(yè)在30分鐘內(nèi)響應(yīng)并及時處理。處理不及時或整改不力的，市城市管理局將組織清理搬移。四是加快慢行系統(tǒng)規(guī)劃，緩解行業(yè)發(fā)展與城市公共空間不匹配之間的矛盾。2018年年初，南京市確立城區(qū)新增300處非機動車停車示范點工作目標，在重點路段和區(qū)域，施劃綠底白框的機動車停車示范點，并被列為全市為民辦實事項目。目前，全市完成示范點泊位施劃近500處，逐步緩解非機動車停車難的問題。

在事后，通過評估體系對投放配額進行動態(tài)調(diào)整。如2018年3月，成都市制定了《成都市共享單車服務(wù)質(zhì)量信譽考核辦法（試行）》，對共享單車服務(wù)質(zhì)量信譽考核等級、考核程序、獎懲措施等進行了明確規(guī)定?！掇k法》規(guī)定，每年考核一次，采取企業(yè)自評、政府評價和社會評價相結(jié)合的方式?？己说燃壒卜譃閮?yōu)良、合格、基本合格和不合格等四個等級，分別用AAA級、AA級、A級和B級表示。對AAA級，增加車輛投放配額，并給予表彰；對AA級，不新增投放配額；對A級，減少投放配額，行業(yè)主管部門對企業(yè)約談，督促其加強管理；對B級，責(zé)令其退出成都市行政區(qū)域營運，并納入企業(yè)信用信息共享平臺。

3.4　政策建議

共享單車是源于我國本土的分享經(jīng)濟發(fā)展新模式，目前仍處于快速發(fā)展期，出現(xiàn)各類新情況新問題不可避免。作為監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)堅持鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的監(jiān)管理念，以滿足廣大群眾的騎行需求為宗旨，加強政企合作，共同建立“共建、共治、共享”的單車治理新格局。

（1）強化規(guī)劃引導(dǎo)，推進共享單車監(jiān)管平臺上線應(yīng)用。一是堅持因城施策，各城市牽頭管理部門需結(jié)合當前城市承載容量上限，審慎制定限制單車投放數(shù)量的相關(guān)政策。二是大力推進“共享單車監(jiān)管平臺”上線應(yīng)用，積極利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，通過與企業(yè)數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)政府對共享單車市場運行的全局監(jiān)測和總量管控，形成政府管企業(yè)、企業(yè)管單車的有效管理機制。

（2）聚焦重點區(qū)域，著力構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管治理模式。一是制定單車停放負面清單。要求單車不能占用消防通道、盲道、行車道等公共空間，在醫(yī)院、學(xué)校、景區(qū)等人流密集場所周邊，劃定禁停區(qū)域，嚴禁車輛停放。二是推動企業(yè)加強熱點區(qū)域運維調(diào)度人員投放力度。按照投放車輛比例，合理配備車輛維護、維修和調(diào)度人員，對線下車輛進行網(wǎng)格化管理。三是合理利用城管執(zhí)法隊員、環(huán)衛(wèi)員工、社區(qū)志愿者等社會力量，共同解決單車亂停放問題，實現(xiàn)社會共治。

（3）落實企業(yè)責(zé)任，督導(dǎo)推動提升精細管理能力。一是引導(dǎo)單車企業(yè)從前期集中投放，轉(zhuǎn)移到后期運營維護中。鼓勵企業(yè)通過技術(shù)手段，深入分析用戶騎行方向、騎行行為、騎行熱點等信息，實現(xiàn)對車輛的隨時監(jiān)測、合理調(diào)度、及時運維、精準管理。二是強化出行數(shù)據(jù)挖掘，為政府規(guī)劃提供導(dǎo)引。結(jié)合大數(shù)據(jù)深度挖掘技術(shù)，在人流密集區(qū)域，合理規(guī)劃設(shè)置專用停車點，引導(dǎo)單車規(guī)范有序停放。同時，結(jié)合城市規(guī)劃情況，合理控制車輛投放總量，減少資源浪費。

改進用戶管理，加強信用激勵和宣傳教育。一是加強信用管理。對失信用戶建立罰款、黑名單、提高用車費用等懲戒機制，并將黑名單在行業(yè)內(nèi)共享，推動全行業(yè)聯(lián)合懲治；對守信用戶建立降低押金或免費用車等獎勵機制。二是強化宣傳教育。交管部門、行業(yè)組織、單車企業(yè)應(yīng)積極通過多種渠道共同呼吁，引導(dǎo)用戶履行各單車企業(yè)制定的協(xié)議條款，遵守道路交通安全法律法規(guī)，服從管理、規(guī)范騎行。

4　押金安全問題

自2017年6月以來，隨著小藍、酷奇、小鳴等多家共享單車企業(yè)先后倒閉，用戶押金被挪用、無法退還等事件頻頻發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，共享單車行業(yè)押金挪用無法退還的累計金額達15億元，受影響用戶超過500萬戶。一時間，共享經(jīng)濟領(lǐng)域押金安全問題成為社會各界關(guān)注的焦點。

4.1　問題的表現(xiàn)

兩家主要共享單車企業(yè)押金風(fēng)險日益突出。2018年年初，市場份額最大的兩家共享單車企業(yè)ofo和摩拜資金告緊，被媒體曝出通過挪用用戶押金、抵押車輛來填補資金缺口。2018年3月，ofo將超過1000萬輛ofo共享單車的產(chǎn)權(quán)抵押給阿里巴巴，獲得17.7億元的貸款。ofo一旦逾期未能償還借款，單車將歸阿里所有，當用戶申請退還押金時，可能出現(xiàn)企業(yè)資金無法足額償付押金的風(fēng)險。2018年4月，美團收購摩拜，財務(wù)報表顯示摩拜已挪用用戶押金60億元人民幣?？梢?，挪用用戶押金已成為整個行業(yè)公開的秘密，用戶押金安全難以保障。

4.2　問題產(chǎn)生的原因

目前出現(xiàn)的押金安全問題是由多方面原因疊加造成的，既有企業(yè)自身管理不善故意為之的內(nèi)部原因，也有缺乏法律法規(guī)約束的外部原因。

（1）押金是共享經(jīng)濟商業(yè)模式設(shè)計的重要環(huán)節(jié)，平臺企業(yè)有占用押金的內(nèi)在動機。目前，涉及無人監(jiān)管的共享經(jīng)濟模式，基本都是重資產(chǎn)運營模式，企業(yè)往往通過押金彌補成本。這主要是因為大量沉淀資金能夠給企業(yè)帶來豐厚的回報。一方面，企業(yè)可以通過押金實現(xiàn)資金回流；另一方面，可直接占有押金存在銀行賬戶中的巨額利息。特別是1對N的押金設(shè)計模式，本身就比傳統(tǒng)1對1的押金設(shè)計模式存在更高的風(fēng)險。如摩拜單車用戶量已超過1億，投放單車量為500萬，相當于1輛單車對應(yīng)20個用戶的押金，押金總額遠大于車輛的價值，一旦發(fā)生資金鏈斷裂或押金擠兌的情況，極可能出現(xiàn)資不抵債、無法償還用戶押金的風(fēng)險。

（2）激烈的市場競爭驅(qū)使平臺企業(yè)不斷突破底線，企業(yè)內(nèi)部的自主管理基本失效。共享經(jīng)濟企業(yè)將占用押金作為其商業(yè)模式的一部分，與傳統(tǒng)的集資圈錢有很大不同，從企業(yè)的目的和動機上，包括商業(yè)邏輯的完備性上，我們覺得是沒有問題的。比如，盡管爆出摩拜挪用用戶60億押金，但只要企業(yè)還在正常運營，沒有出現(xiàn)倒閉或資金鏈斷裂的現(xiàn)象就沒有問題。但關(guān)鍵是，共享經(jīng)濟往往是一個競爭非常激烈的領(lǐng)域，特別是在這些重資產(chǎn)領(lǐng)域，在前期燒錢階段，企業(yè)往往采取“以量取勝”的方式過度投放，以期迅速占領(lǐng)市場，獲得大量融資，很難做到完善的內(nèi)部風(fēng)險管控。目前，所有單車企業(yè)均稱其收取的押金已在銀行設(shè)立“專門賬戶”并委托其進行管理，能夠確保?？顚Ｓ谩５聦嵣?，絕大部分的共享單車企業(yè)在銀行設(shè)立的押金賬戶僅為一般存款賬戶，銀行并無第三方監(jiān)管義務(wù)。所謂的“專款專用”僅為企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)則，不受任何監(jiān)督，無法保證資金安全。同時，現(xiàn)有政策并未對于挪用用戶押金的行為實施相應(yīng)罰責(zé)，存在監(jiān)管灰色地帶。

（3）押金性質(zhì)不明且無可適用的法律法規(guī)，導(dǎo)致政府遲遲無法給出明確的監(jiān)管措施。押金雖然是一種大眾認可的交易習(xí)俗，各方也認可其擔保作用，但目前押金仍無明確的法律地位，無法適用擔保相關(guān)的法律法規(guī)，給了企業(yè)挪用押金的空間。2017年8月交通部等十部門發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出，企業(yè)收取的押金應(yīng)接受交通、金融等主管部門的監(jiān)管，防控用戶資金風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)建立完善用戶押金退還制度，加快實現(xiàn)“即租即押、即還即退”。但文件中并沒有明確各監(jiān)管部門的具體責(zé)任，時至今日也沒有出臺后續(xù)實施細則，誰來管、如何管仍未充分明確，導(dǎo)致在實際管理中造成押金監(jiān)管的缺位。實際上，金融監(jiān)管部門對于資金池有著較為完善的管理辦法。例如《中國人民銀行辦公廳關(guān)于實施支付機構(gòu)客戶備付金集中存管有關(guān)事項的通知》、《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等都包含有資金池相關(guān)的規(guī)定。但目前，金融監(jiān)管部門尚未介入押金監(jiān)管，主要有兩點原因，一是押金收取模式十分多樣化，涉及的大部分主體往往不是金融機構(gòu)，并不是傳統(tǒng)金融監(jiān)管的對象；二是押金作為擔保，其本身并不具備典型的金融業(yè)務(wù)特征，并且在規(guī)模較小時也不會帶來金融風(fēng)險，不是金融監(jiān)管部門的傳統(tǒng)職責(zé)范圍。

4.3　治理經(jīng)驗

（1）針對押金安全問題，交通部《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》中要求，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務(wù)。企業(yè)對用戶收取押金、預(yù)付資金的，應(yīng)嚴格區(qū)分企業(yè)自有資金和用戶押金、預(yù)付資金，在企業(yè)注冊地開立用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶，實施?？顚Ｓ?，接受交通、金融等主管部門監(jiān)管，防控用戶資金風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)建立完善的用戶押金退還制度，加快實現(xiàn)“即租即押、即還即退”。

（2）多地管理部門已經(jīng)出臺了相關(guān)管理政策，對企業(yè)向用戶收取的押金進行約束。如上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》，鼓勵企業(yè)通過信用管理和技術(shù)創(chuàng)新推行免押金、降低押金、實時退還押金等方式提升服務(wù)。收取用戶押金、預(yù)付資金的，企業(yè)須在本市開立用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶，實施?？顚Ｓ?，資金由銀行存管，并公示押金與預(yù)付資金退還時限，及時退還用戶資金。人民銀行上?？偛?、上海銀監(jiān)局加強對企業(yè)資金專用賬戶監(jiān)管，防控用戶資金風(fēng)險。南京市交通運輸局、南京市公安局、南京市城市管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的意見（試行）》中規(guī)定，企業(yè)收取注冊用戶押金、消費預(yù)付金的，應(yīng)當設(shè)立專用賬戶，委托有資質(zhì)的金融機構(gòu)監(jiān)管用戶的押金和消費預(yù)付金，保障資金安全。建立用戶押金和消費預(yù)付金退還制度，根據(jù)服務(wù)協(xié)議約定和注冊用戶申請，及時退還相應(yīng)資金。鼓勵企業(yè)采用免押金方式提供租賃服務(wù)。

4.4　政策建議

押金問題是管理部門的底線，應(yīng)加強監(jiān)管。完善押金監(jiān)管制度，要從3個方面入手：一是研究建立完善的企業(yè)押金收取和保存規(guī)范。建議由人民銀行牽頭研究明確押金的法律地位，針對押金制定專項政策規(guī)定，從收取和返還流程、數(shù)額等方面規(guī)范企業(yè)行為，明確押金需由第三方銀行機構(gòu)存管并制定銀行與共享經(jīng)濟企業(yè)進行押金存管合作的規(guī)范制度，對押金管理的具體合作銀行提出賬目資質(zhì)和信息公開等要求，并由各地方政府、管理部門實施具體督辦工作。二是建立企業(yè)退出市場后的押金返還機制。要求運營企業(yè)實施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制定合理方案，確保用戶合法權(quán)益和資金安全。三是鼓勵企業(yè)推廣信用免押金模式。加快推動個人征信業(yè)務(wù)的市場化，同時鼓勵企業(yè)與第三方征信機構(gòu)合作，對信用良好的用戶開展免押金服務(wù)。