電力建設(shè)工程分包管理現(xiàn)狀及創(chuàng)新模式探討

李志強(qiáng)

（湖南電力建設(shè)監(jiān)理咨詢有限責(zé)任公司， 湖南 長(zhǎng)沙 410004）

0 引 言

近兩年，國家電網(wǎng)公司基建系統(tǒng)連續(xù)發(fā)生多起安全生產(chǎn)事故。特別是 2016 年江西豐城電廠“11·24”冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故、2017年錫盟—泰州 ±800 kV 高壓線路“3·1”勞務(wù)分包人員墜落身亡事故、2017 年江西撫州—羅坊 500 kV 輸電線路“5·7”勞務(wù)分包人員墜落身亡事故、2017 年青島膠州—鋪集 110 kV 線路“5·14”勞務(wù)分包人員墜落身亡事故等一系列安全事故，在社會(huì)上造成了廣泛的不良影響。事故頻發(fā)的背后充分暴露了電力建設(shè)工程領(lǐng)域安全管理，尤其是分包管理存在的諸多問題。要想從根本上轉(zhuǎn)變電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)的被動(dòng)局面，分包管理的治理刻不容緩。本文基于目前分包管理模式及現(xiàn)狀，梳理總結(jié)出分包管理普遍存在的問題，并有針對(duì)性地提出了改進(jìn)意見。同時(shí)就分包管理模式的創(chuàng)新提出了探討性建議。

1 目前電力建設(shè)工程的分包管理模式

根據(jù)《國家電網(wǎng)公司輸變電工程施工分包管理辦法》[國網(wǎng)(基建/3)181—2015](以下簡(jiǎn)稱“《國電分包管理辦法》”)規(guī)定，分包是指施工承包商將其所承包工程中的專業(yè)工程或勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的施工企業(yè)完成的活動(dòng)。分包分為專業(yè)分包和勞務(wù)分包。根據(jù)國家電網(wǎng)公司相關(guān)規(guī)程、規(guī)范的規(guī)定：輸變電工程的基礎(chǔ)工程可以專業(yè)分包；而變電站(換流站)工程構(gòu)支架組立，一次、二次等電氣設(shè)備安裝及輸電線路(包括直流換流站工程的接地極線路)工程的桿塔組立、架線(電纜敷設(shè))和附件安裝等主體工程不得進(jìn)行專業(yè)分包，只能進(jìn)行勞務(wù)分包。國家電網(wǎng)公司目前的分包管理模式主要為：各省級(jí)電力施工企業(yè)通過招投標(biāo)從國家電網(wǎng)公司承攬業(yè)務(wù)；承攬業(yè)務(wù)后施工企業(yè)根據(jù)施工承包合同的約定，向監(jiān)理、業(yè)主單位提出項(xiàng)目擬分包計(jì)劃申請(qǐng)，明確分包范圍、分包性質(zhì)、擬分包工程總價(jià)等相關(guān)內(nèi)容；經(jīng)監(jiān)理、業(yè)主單位同意后，施工企業(yè)再依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行二次招標(biāo)，來確定分包單位。

2 分包管理存在的問題

2.1 體制原因造成施工企業(yè)對(duì)分包單位有很強(qiáng)的依賴性

近幾年，電網(wǎng)建設(shè)施工企業(yè)開始轉(zhuǎn)型升級(jí)，從勞務(wù)密集型向技術(shù)管理型公司發(fā)展。施工企業(yè)所有的勞務(wù)需求全部采用勞務(wù)分包的形式解決，施工企業(yè)只培養(yǎng)項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總工、質(zhì)檢員、安全員等技術(shù)管理型人才，而對(duì)于焊工、架子工、電工、高空作業(yè)人員、壓接工、張牽機(jī)操作工等技術(shù)工種的培養(yǎng)和重視不夠。施工企業(yè)為了追求利益最大化，把以上技術(shù)工種的培養(yǎng)轉(zhuǎn)嫁到分包單位。長(zhǎng)此以往，施工企業(yè)成為了名副其實(shí)的“皮包公司”，施工企業(yè)內(nèi)只有技術(shù)管理人員，卻沒有從事實(shí)際操作的一線技術(shù)人員，無法形成核心的施工隊(duì)伍和施工能力，導(dǎo)致施工企業(yè)施工只能依靠分包隊(duì)伍，施工企業(yè)對(duì)分包單位有很強(qiáng)的依賴性。另一方面，目前分包單位大多是小的民營企業(yè)，有些分包單位為了節(jié)約成本，在員工的福利待遇和教育培訓(xùn)上的投入不夠，造成勞務(wù)和技術(shù)人員的流動(dòng)性大，優(yōu)秀的一線技術(shù)人員流失嚴(yán)重。這直接造成了施工現(xiàn)場(chǎng)分包人員的專業(yè)素質(zhì)普遍較低，給施工現(xiàn)場(chǎng)的安全管理帶來了很大的壓力。

2.2 施工企業(yè)存在違規(guī)分包和轉(zhuǎn)包現(xiàn)象

目前，部分施工企業(yè)通過招投標(biāo)承攬到工程業(yè)務(wù)后，為了追求利益的最大化，違反國家法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，將分包范圍隨意擴(kuò)大，直接將線路組塔和架線、變電安裝和調(diào)試等主體工程，以專業(yè)分包和勞務(wù)分包的名義進(jìn)行轉(zhuǎn)包。甚至于個(gè)別工程存在層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象，施工企業(yè)只從中收取管理費(fèi)用而不施工，形成“施工企業(yè)中標(biāo)、分包商分包、包工頭施工”的現(xiàn)象。經(jīng)過層層盤剝，投入到工程建設(shè)的費(fèi)用被大打折扣，施工現(xiàn)場(chǎng)的分包單位或者包工頭為了賺錢，不惜通過偷工減料、減少安全投入、冒險(xiǎn)蠻干趕工期等手段來節(jié)約成本，給施工的質(zhì)量安全帶來了極大的隱患。

2.3 分包商選擇把關(guān)不嚴(yán)，存在分包商資質(zhì)掛靠和冒用的現(xiàn)象

根據(jù)《國電分包管理辦法》第三章規(guī)定，國家電網(wǎng)公司在分包管理上實(shí)行“合格分包商名錄”制度。為了保證分包單位有足夠的業(yè)務(wù)承擔(dān)能力，國家電網(wǎng)公司建立了合格分包商名錄，施工企業(yè)在進(jìn)行分包單位招標(biāo)時(shí)，必須從國家電網(wǎng)公司合格分包商名錄中擇優(yōu)選擇分包單位。但在實(shí)際操作中，部分施工企業(yè)選擇分包商時(shí)把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)分包單位項(xiàng)目法人、現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人、安全質(zhì)量人員、班組長(zhǎng)等核心人員的審核不嚴(yán)，存在分包資質(zhì)掛靠和冒用現(xiàn)象。更有甚者，部分施工企業(yè)與不具備資質(zhì)的分包單位沆瀣一氣，私下授意不具備資質(zhì)的分包單位采用資質(zhì)掛靠方式取得分包業(yè)務(wù)；分包單位承攬業(yè)務(wù)并收取一定的管理費(fèi)后，再轉(zhuǎn)包給其他分包單位或包工頭，從而導(dǎo)致分包單位與現(xiàn)場(chǎng)施工人員存在“兩層皮”現(xiàn)象，給施工現(xiàn)場(chǎng)的管控帶來安全隱患。

2.4 分包隊(duì)伍培育機(jī)制不完善

目前，施工企業(yè)在分包工程時(shí)不合理地降低分包工程費(fèi)用，選用分包單位時(shí)普遍采用低價(jià)中標(biāo)模式。部分分包商甚至采取低于成本價(jià)的方式競(jìng)標(biāo)，以贏得工程項(xiàng)目；中標(biāo)后，再以偷工減料、減少安全投入等方式降低工程成本，從而影響了工程安全質(zhì)量。面對(duì)如此不堪的招投標(biāo)模式，一部分施工能力較強(qiáng)的分包商，因?yàn)闆]有合理的利潤空間而選擇退出競(jìng)標(biāo)。長(zhǎng)此以往，分包市場(chǎng)出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，難以引進(jìn)和培育優(yōu)秀的分包隊(duì)伍。

2.5 施工現(xiàn)場(chǎng)安全投入不足

目前，在電力工程招投標(biāo)領(lǐng)域，市場(chǎng)通行的低價(jià)中標(biāo)的做法，導(dǎo)致施工行業(yè)的整體利潤率大幅下降，進(jìn)入微利經(jīng)營時(shí)代。在成本壓力下，施工單位或分包單位千方百計(jì)降低安全投入，減少安全方面的人力、物力及人員培訓(xùn)費(fèi)用。在施工現(xiàn)場(chǎng)未嚴(yán)格按照《國家電網(wǎng)公司輸變電工程安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》[國網(wǎng)(基建/3)187—2015]配備相應(yīng)的安全防護(hù)設(shè)施，工程安全措施費(fèi)用的投入“缺斤短兩”。

2.6 施工企業(yè)分包管理不到位，“以包代管”“以罰代管”現(xiàn)象嚴(yán)重

國家電網(wǎng)公司為了有效管控施工現(xiàn)場(chǎng)安全，出臺(tái)了“同進(jìn)同出”“二維碼”等一系列分包管理規(guī)程制度。要求施工企業(yè)在開展勞務(wù)分包作業(yè)時(shí)，必須指派本單位安全監(jiān)督人員(按每個(gè)班組或每個(gè)作業(yè)面平均 15 人配備 1 名安全監(jiān)督人員)與分包作業(yè)班組人員同時(shí)進(jìn)出施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)，落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)的安全工作要求，對(duì)分包施工作業(yè)過程進(jìn)行全時(shí)段、全方位的安全管理。在分包人員管理上，要求進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的分包人員必須佩戴“二維碼”胸牌，以便管理人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別管理。但是部分施工企業(yè)超能力承接工程，施工管理能力普遍不足，部分施工現(xiàn)場(chǎng)“同進(jìn)同出”人員配備不足或者未到崗履職，造成施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理失控，普遍存在“以包代管”“以罰代管”的現(xiàn)象。

2.7 監(jiān)理單位履行分包管理職責(zé)不到位

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第393號(hào))第十四條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。”《國家電網(wǎng)公司基建安全管理規(guī)定》[國網(wǎng)(基建/2)173—2015]規(guī)定：“監(jiān)理單位應(yīng)依據(jù)國家、行業(yè)安全生產(chǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，以及公司基建安全管理制度和監(jiān)理合同，對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理，并承擔(dān)安全監(jiān)理職責(zé)?！钡谑┕がF(xiàn)場(chǎng)，部分監(jiān)理人員責(zé)任心不強(qiáng)，履行安全監(jiān)理職責(zé)不到位，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的安全隱患未及時(shí)提出整改要求，對(duì)安全管控的最后一道防線把關(guān)不嚴(yán)。

2.8 分包人員安全意識(shí)淡薄，習(xí)慣性違章時(shí)有發(fā)生

由于意識(shí)能指導(dǎo)人的行動(dòng)，使人的行為具有目的性、方向性和預(yù)見性，因此，安全意識(shí)是做好施工現(xiàn)場(chǎng)安全工作的關(guān)鍵。目前分包單位都是小的民營企業(yè)，分包人員大部分是臨時(shí)招聘的農(nóng)民工，往往專業(yè)素質(zhì)差、缺乏專業(yè)技能培訓(xùn)、作業(yè)流程不規(guī)范，在施工過程中冒險(xiǎn)蠻干。加之部分施工企業(yè)對(duì)分包人員的進(jìn)場(chǎng)培訓(xùn)和安全技術(shù)交底流于形式，存在走過場(chǎng)現(xiàn)象，導(dǎo)致分包人員無法預(yù)見工作中潛在的安全隱患。另一方面，部分分包人員不遵守行業(yè)安全技術(shù)規(guī)范，在施工過程中存在僥幸心理，安全意識(shí)十分淡薄，習(xí)慣性違章時(shí)有發(fā)生。

2.9 分包考核流于形式

根據(jù)《國電分包管理辦法》，在施工過程和施工完畢后，建設(shè)管理單位、監(jiān)理企業(yè)和施工企業(yè)應(yīng)定期組織開展對(duì)分包單位的考核評(píng)價(jià)。但由于施工企業(yè)過于依賴分包單位，或者分包單位與施工企業(yè)存在利益輸送及裙帶關(guān)系的因素，施工企業(yè)在考核評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)分包單位打感情分，未對(duì)分包單位在項(xiàng)目施工中存在的問題進(jìn)行考核，評(píng)價(jià)也未納入招標(biāo)考核范疇，分包考核流于形式。建設(shè)管理單位和監(jiān)理單位對(duì)分包單位基本無考核，管理隨意性較大，無法通過考核對(duì)分包單位起到制約作用。

3 分包管理改進(jìn)建議

以上這些分包管理的問題和弊病，既是工程安全質(zhì)量管理的隱患，也是電力建設(shè)工程安全管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和出血點(diǎn)。為了更加規(guī)范地開展工程分包管理，提升施工現(xiàn)場(chǎng)分包管理水平，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

(1) 全面落實(shí)施工企業(yè)分包管理的主體責(zé)任。施工企業(yè)作為電網(wǎng)建設(shè)工程施工分包管理的責(zé)任主體，對(duì)分包商的資質(zhì)審查、 現(xiàn)場(chǎng)準(zhǔn)入、 教育培訓(xùn)、 動(dòng)態(tài)考核和資信評(píng)價(jià)等負(fù)有主體責(zé)任。施工企業(yè)要保障對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)分包管理力量的投入，在施工現(xiàn)場(chǎng)配備足夠數(shù)量的具有專業(yè)技術(shù)水平的分包管理人員，對(duì)分包作業(yè)的全過程實(shí)施有效管控。

(2) 發(fā)揮建設(shè)管理單位和監(jiān)理單位的安全監(jiān)督作用。建設(shè)管理單位和監(jiān)理單位要加強(qiáng)對(duì)施工分包現(xiàn)場(chǎng)的檢查監(jiān)督，及時(shí)查處和糾正施工分包管理存在的問題，認(rèn)真開展施工分包全過程監(jiān)督管理工作，把好施工分包計(jì)劃、分包商資質(zhì)、分包合同和安全協(xié)議的審查及入場(chǎng)驗(yàn)證關(guān)，堅(jiān)決杜絕不合格分包商進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。

(3) 加強(qiáng)分包隊(duì)伍及人員的精確管控，做好分包人員的安全培訓(xùn)工作。充分利用信息系統(tǒng)掌握分包商實(shí)際承攬任務(wù)情況、分包骨干人員及其所在項(xiàng)目等動(dòng)態(tài)信息，防止分包隊(duì)伍超出實(shí)際能力過度承攬分包任務(wù)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)分包人員的教育培訓(xùn)，充分應(yīng)用差異化培訓(xùn)課件，對(duì)每一位進(jìn)場(chǎng)分包人員進(jìn)行培訓(xùn)考核，不合格者不得進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)的分包人員的管控，利用信息系統(tǒng)全面掌握施工現(xiàn)場(chǎng)的分包人員的基本情況、出勤情況及進(jìn)出現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間等信息，準(zhǔn)確把握分包作業(yè)人員的作業(yè)狀態(tài)，對(duì)分包人員的安全獎(jiǎng)懲、違章查處、不當(dāng)行為等進(jìn)行記錄，杜絕不合格人員進(jìn)入作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)。

(4) 落實(shí)分包考核機(jī)制，建立誠信體系，健全失信懲罰機(jī)制。建設(shè)管理單位、監(jiān)理單位、施工單位應(yīng)切實(shí)做好分包的月度考核工作，重點(diǎn)考察分包單位的履約能力和安全管理能力，把信譽(yù)好、管理完善、安全質(zhì)量管控到位的分包單位列入誠信單位，在招標(biāo)中給予優(yōu)惠政策。同時(shí)應(yīng)把現(xiàn)場(chǎng)管理不到位、信譽(yù)度差的分包單位列入分包黑名單，禁止進(jìn)入招標(biāo)市場(chǎng)。

4 分包管理模式創(chuàng)新探討

在目前的電力建設(shè)工程分包管理問題中，深層次的原因是分包體制和管理模式問題。為了從根本上治理分包管理問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面嘗試分包管理模式的創(chuàng)新，供各位專業(yè)人士共同探討。

(1) 嘗試把對(duì)分包單位的招標(biāo)納入省級(jí)電力公司統(tǒng)一招標(biāo)范疇，徹底改變低價(jià)中標(biāo)的模式。低價(jià)中標(biāo)模式是造成分包單位低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的罪魁禍?zhǔn)住．?dāng)前，分包招標(biāo)采取的是施工企業(yè)自主招標(biāo)模式，施工企業(yè)為了利潤最大化，在分包招標(biāo)中普遍采取低價(jià)中標(biāo)的模式。為徹底杜絕低價(jià)中標(biāo)，應(yīng)嘗試把分包單位招標(biāo)納入省級(jí)電力公司統(tǒng)一招標(biāo)范疇。省級(jí)電力公司應(yīng)針對(duì)分包工程制定出招標(biāo)工程的合理價(jià)格，保證分包單位合理的利潤率；并對(duì)公司資質(zhì)、信譽(yù)度、人力資源投入、安全投入和施工管理能力等方面設(shè)置附加條件，并以此作為定標(biāo)的指導(dǎo)依據(jù)，嚴(yán)禁在招標(biāo)過程中出現(xiàn)只看價(jià)格而不看公司信譽(yù)、誠信、業(yè)績(jī)及施工管理能力的現(xiàn)象。

(2) 施工企業(yè)成立下屬勞務(wù)公司，培養(yǎng)一線技能人才。在目前施工企業(yè)向管理型企業(yè)轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，施工企業(yè)應(yīng)考慮成立下屬的勞務(wù)公司，每年招聘一部分專業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)生進(jìn)行培養(yǎng)，形成基礎(chǔ)施工、鐵路組立、架線施工專業(yè)施工隊(duì)伍，將對(duì)勞務(wù)公司的管理納入施工企業(yè)的日常管理工作，從而打造一支執(zhí)行力強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)過硬、安全素質(zhì)高的專業(yè)人才隊(duì)伍，很好地解決分包管理問題。

(3) 施工企業(yè)與分包單位建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，建立穩(wěn)定的核心施工隊(duì)伍。目前施工單位勞務(wù)人員全部依靠分包隊(duì)伍，施工能力受制于人，不能形成執(zhí)行力強(qiáng)的施工隊(duì)伍。為了建立穩(wěn)定的核心施工隊(duì)伍，施工企業(yè)可以采取與分包隊(duì)伍建立長(zhǎng)期合作關(guān)系的模式。在日常合作中，施工企業(yè)在分包隊(duì)伍的培訓(xùn)上對(duì)分包單位進(jìn)行幫扶，培養(yǎng)土建施工、跨越架搭設(shè)、鐵塔組立、鋼結(jié)構(gòu)安裝等專業(yè)性強(qiáng)的分包隊(duì)伍。對(duì)分包隊(duì)伍中經(jīng)驗(yàn)豐富、能力突出的安全質(zhì)量人員、班組長(zhǎng)、焊工、架子工、電工、高空作業(yè)人員、壓接工和張牽機(jī)操作工等特種作業(yè)人員及主要施工人員等關(guān)鍵資源，施工企業(yè)要將其納入本單位施工班組直接管理，并采取激勵(lì)措施穩(wěn)定核心分包人員，提高施工企業(yè)的綜合能力，實(shí)現(xiàn)施工企業(yè)與分包單位的共同發(fā)展和利益共享。

5 結(jié) 語

在安全事故頻發(fā)的當(dāng)下，國家電網(wǎng)公司、省級(jí)電力公司對(duì)安全分包問題尤為關(guān)注，對(duì)做好分包管理工作提出了一系列要求。在國家“一帶一路”倡議的引領(lǐng)下，電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目將大幅增加，分包管理也將面臨全新的挑戰(zhàn)。文中關(guān)于分包管理問題的分析及管理模式的創(chuàng)新探討，對(duì)研究分包管理政策具有積極的意義。