對中國式監(jiān)理報(bào)告的探討

康明臣（上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司， 上海 200127）

0 引 言

中國建設(shè)工程監(jiān)理制度推行將近 30年，至今已經(jīng)形成了具有中國特色的監(jiān)理咨詢標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度。監(jiān)理報(bào)告制度就是根據(jù)中國工程建設(shè)行業(yè)的實(shí)際情況而進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，形成了目前我國各級建設(shè)行政主管部門都在大力推行的中國式監(jiān)理報(bào)告。所謂監(jiān)理報(bào)告，就是在施工現(xiàn)場負(fù)責(zé)施工監(jiān)理的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，按照國家和當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定和要求，每月定期、不定期地向建設(shè)單位、建設(shè)主管部門提交的建設(shè)工程監(jiān)理工作及建設(shè)工程實(shí)施情況等專題報(bào)告。

1 監(jiān)理報(bào)告推行背景

建筑業(yè)是拉動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大支柱產(chǎn)業(yè)之一，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。但是建筑業(yè)也是質(zhì)量安全事故頻發(fā)的行業(yè)。尤其是隨著建設(shè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，“四新技術(shù)”的不斷應(yīng)用，工程建設(shè)過程中的各種不確定因素，尤其是不安全因素也在增加。部分建設(shè)單位隨意壓縮合理工期。一些施工單位只顧追求經(jīng)濟(jì)效益、野蠻施工，忽視安全質(zhì)量管理，存在僥幸、盲目心態(tài)。再加上建筑市場各種不規(guī)范的行為時(shí)有發(fā)生，更是導(dǎo)致各種安全質(zhì)量事故和隱患層出不窮，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和不良的社會影響。我國推行工程監(jiān)理制度已經(jīng)明確要求監(jiān)理單位負(fù)有施工安全監(jiān)理的法定職責(zé)。但是安全事故尤其是群死群傷的惡性事故，至今還是未能得到有效遏制和避免。因此，我國建設(shè)行政主管部門和工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了全面、及時(shí)地了解施工現(xiàn)場的質(zhì)量和安全狀況，預(yù)防和避免現(xiàn)場各種工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生，充分發(fā)揮監(jiān)理的作用和職責(zé)，推出了具有中國烙印的中國式監(jiān)理報(bào)告制度。

2 監(jiān)理報(bào)告的要求

根據(jù)對我國各個省市、各級建設(shè)行政管理部門關(guān)于監(jiān)理報(bào)告的相關(guān)規(guī)定的梳理，發(fā)現(xiàn)監(jiān)理報(bào)告內(nèi)容一般都包括以下四部分：工程質(zhì)量監(jiān)理報(bào)告、工程進(jìn)度監(jiān)理報(bào)告、施工安全監(jiān)理報(bào)告、監(jiān)理緊急報(bào)告。監(jiān)理報(bào)告都是以報(bào)監(jiān)的施工工地為單位，實(shí)施主體和責(zé)任人都是項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)和總監(jiān)，其實(shí)就是總監(jiān)負(fù)責(zé)。關(guān)于報(bào)告的期限，工程質(zhì)量、進(jìn)度和安全一般都是按月報(bào)告，在當(dāng)月底或下個月上旬前完成編報(bào)；對于現(xiàn)場情況危急、可能造成嚴(yán)重的質(zhì)量和(或)安全后果、監(jiān)理已經(jīng)制止無效或已經(jīng)發(fā)生事故的，則要求監(jiān)理必須立即報(bào)告。無論是所謂的突發(fā)事件隨機(jī)報(bào)告還是緊急報(bào)告，其包括的內(nèi)容和要求基本相同，都是履行“工程監(jiān)理單位及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告”的法定職責(zé)。同時(shí)，也對監(jiān)理不履職不作為的情況和法律后果進(jìn)行了明確，即：政府有關(guān)主管部門如果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)理知情不報(bào)、弄虛作假或瞞報(bào)、不及時(shí)報(bào)告等情況的，政府將對監(jiān)理單位和總監(jiān)進(jìn)行追責(zé)處理。

監(jiān)理報(bào)告后，政府建設(shè)主管部門和工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)就能隨時(shí)獲悉現(xiàn)場的施工生產(chǎn)狀況，對存在的各種質(zhì)量或安全等問題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和核查，提高政府監(jiān)管的質(zhì)量和效率。對于監(jiān)理緊急報(bào)告，政府建設(shè)主管部門要立即派人趕赴現(xiàn)場進(jìn)行問題的處理解決，以杜絕或避免事故發(fā)生和損失的擴(kuò)大。

3 監(jiān)理報(bào)告存在的主要問題

3.1 報(bào)告責(zé)任適用主體錯誤

《中華人民共和國建筑法》第四十五條規(guī)定：施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。而對于施工現(xiàn)場負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定是國家的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門。如此，對于建設(shè)工程施工安全的職責(zé)劃分很明確：安全由施工企業(yè)負(fù)責(zé)，安全監(jiān)管由政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)，那為什么還要毫無道理地強(qiáng)行插入施工監(jiān)理來負(fù)責(zé)現(xiàn)場的安全管理呢？

即使政府要求推行報(bào)告制度，那執(zhí)行報(bào)告的責(zé)任主體也應(yīng)該是施工單位和建設(shè)單位。施工單位是施工現(xiàn)場安全總負(fù)責(zé)，有義務(wù)、也有責(zé)任定期向政府匯報(bào)。而建設(shè)單位是工程項(xiàng)目的發(fā)起者、總組織者、最大的受益者，更是負(fù)有對施工單位進(jìn)行各項(xiàng)管理監(jiān)督的主要責(zé)任。監(jiān)理單位只是接受建設(shè)單位的委托為其提供咨詢管理服務(wù)，只要監(jiān)理單位如實(shí)、及時(shí)向自己的委托方進(jìn)行相關(guān)報(bào)告，則監(jiān)理就應(yīng)被認(rèn)為已經(jīng)完全充分地履行法定的報(bào)告職責(zé)，而向政府有關(guān)部門報(bào)告和承擔(dān)現(xiàn)場安全監(jiān)管責(zé)任的則理所應(yīng)當(dāng)?shù)貞?yīng)是建設(shè)單位。所以，政府不應(yīng)強(qiáng)行通過行政命令等方式擅自攤派給監(jiān)理單位去實(shí)施并讓其承擔(dān)不應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

3.2 監(jiān)理報(bào)告內(nèi)容混亂

工程監(jiān)理單位按照委托監(jiān)理合同的約定，提供的是現(xiàn)場監(jiān)督管理的咨詢服務(wù)，定期向委托單位進(jìn)行報(bào)告既合情合理，也合法合規(guī)。而監(jiān)理月報(bào)則是監(jiān)理報(bào)告的主要形式之一。按 GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，監(jiān)理月報(bào)是項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)每月向建設(shè)單位提交的建設(shè)工程監(jiān)理工作及建設(shè)工程實(shí)施情況等分析總結(jié)報(bào)告。但是目前各地建設(shè)主管部門在推行監(jiān)理報(bào)告的過程中，把監(jiān)理月報(bào)也塞進(jìn)監(jiān)理報(bào)告中，各地規(guī)定的各式各樣的表式導(dǎo)致監(jiān)理月報(bào)內(nèi)容既混亂無序又簡單粗糙，根本體現(xiàn)不出監(jiān)理作為咨詢行業(yè)應(yīng)具備的專業(yè)性和科學(xué)性。

3.3 監(jiān)理報(bào)告形同虛設(shè)

關(guān)于監(jiān)理報(bào)告的要求及責(zé)任，政府各級主管部門雖然都有相關(guān)的規(guī)定，但是根據(jù)現(xiàn)場實(shí)踐的效果來看，則實(shí)際價(jià)值大打折扣。有的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)根本就不報(bào)監(jiān)理報(bào)告，而政府主管部門也根本不管；有的項(xiàng)目即使每個月都按時(shí)報(bào)送，可是有關(guān)主管部門根據(jù)就不理睬，監(jiān)理網(wǎng)上報(bào)的就幾個月都不審閱，書面報(bào)送的就隨手一扔，根本就不拿監(jiān)理報(bào)告當(dāng)回事。即使是按時(shí)編報(bào)的監(jiān)理報(bào)告，其內(nèi)容也基本上是大同小異，都是“質(zhì)量、安全可控，沒有安全質(zhì)量隱患或風(fēng)險(xiǎn)，正?！钡?。究其根本原因，既有政府有關(guān)監(jiān)督管理部門的不作為，更是因?yàn)檎鞴懿块T強(qiáng)制推行的監(jiān)理報(bào)告方向出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，導(dǎo)致大多數(shù)的監(jiān)理報(bào)告流于形式、應(yīng)付檢查，而失去了真正的價(jià)值和意義。

4 幾點(diǎn)建議和創(chuàng)想

4.1 推行施工單位和建設(shè)單位現(xiàn)場綜合報(bào)告制度創(chuàng)新。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《工程質(zhì)量安全提升行動方案的通知》要求，現(xiàn)場要強(qiáng)化建設(shè)單位的首要責(zé)任和施工單位的主體責(zé)任，因此現(xiàn)場報(bào)告由施工單位和建設(shè)單位負(fù)責(zé)既有法律依據(jù)，更有實(shí)際可操作性和執(zhí)行力。而工程監(jiān)理單位則應(yīng)擺脫政府安全質(zhì)量監(jiān)管“協(xié)管員”的角色定位，重新回歸工程咨詢行業(yè)的本來屬性，按監(jiān)理合同的約定提供專業(yè)性的管理服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。即使要求監(jiān)理履行報(bào)告職責(zé)，也應(yīng)向自己的委托授權(quán)單位即建設(shè)單位報(bào)告。這樣，現(xiàn)場報(bào)告分工明確、職責(zé)清晰，責(zé)、權(quán)、利對等，施工質(zhì)量、安全等管理水平必將有明顯提高和改進(jìn)。

4.2 推行建設(shè)單位和政府安全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)綜合報(bào)告制度創(chuàng)新

建設(shè)單位是建設(shè)工程項(xiàng)目的投資主體，也是建設(shè)項(xiàng)目管理的首要責(zé)任主體。而建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是接受政府建設(shè)行政管理部門或其他有關(guān)部門的委托，主要負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查，負(fù)有國家法定的政府監(jiān)督職責(zé)。因此推行業(yè)主報(bào)告+政府報(bào)告的綜合報(bào)告制度創(chuàng)新，對于消除質(zhì)量和安全隱患、杜絕惡性事故發(fā)生、提高政府監(jiān)管效率必將產(chǎn)生積極作用和影響。

4.3 全面實(shí)行政府購買監(jiān)理報(bào)告服務(wù)制度

如果政府主管部門還是希望充分發(fā)揮監(jiān)理作用，要求監(jiān)理單位來履行報(bào)告職責(zé)，那就按照“誰委托受益就向誰報(bào)告”的原則，由政府采取購買監(jiān)理服務(wù)的方式，委托工程監(jiān)理單位對施工現(xiàn)場進(jìn)行專業(yè)化的安全質(zhì)量監(jiān)督和抽查，并按規(guī)定履行監(jiān)理報(bào)告職責(zé)。