上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代建制管理研究

呂 影（上海建科工程項(xiàng)目管理有限公司， 上海 200032）

1 上海市代建制發(fā)展歷程

1999年初，在上海市收教收治綜合基地項(xiàng)目中，原上海市計(jì)委已委托代建單位進(jìn)行全過程代理建設(shè)，開始了上海市財(cái)政投資項(xiàng)目的“代建制”試點(diǎn)；2001年底，提出了在部分政府投資項(xiàng)目中試行代建制的改革方案；2002年3月，上海市建委確定 11 家單位為首批政府投資項(xiàng)目工程管理公司[1]，“代建制”管理模式在上海發(fā)展起來，但未出臺(tái)相關(guān)的管理辦法。實(shí)行代建制的一批項(xiàng)目大多數(shù)是市政基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項(xiàng)目，少數(shù)為房屋建筑類，資金來源也不僅僅是財(cái)政資金。這個(gè)階段的“代建”還處于探索和發(fā)展階段，也取得了一定的成效。2015年4 月，上海市政府批準(zhǔn)了上海市發(fā)展改革委、財(cái)政局、審計(jì)局制訂的《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目管理辦法》，提出了非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施代理建設(shè)制度(以下簡(jiǎn)稱“代建制”)，即通過招標(biāo)投標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡(jiǎn)稱‘代建單位’)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，對(duì)于項(xiàng)目(法人)單位缺乏相關(guān)技術(shù)人員和建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的，上海市發(fā)展改革委應(yīng)當(dāng)在可行性研究報(bào)告的批復(fù)中，明確實(shí)施代建制。同年9 月，上海市批準(zhǔn)了市發(fā)展改革委、財(cái)政局制訂的《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》，對(duì)代建制的定義、發(fā)改委及財(cái)政局在代建制中的職能、代建單位的管理、項(xiàng)目(法人)單位的管理、代建制項(xiàng)目組織實(shí)施程序、代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)和資金管理、代建單位的監(jiān)督等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。從此，上海市代建制的實(shí)施有了明確的依據(jù)，標(biāo)志著上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代建制的全面正式實(shí)行。

2 上海市代建制的特色

2.1 代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

2016年5 月，上海市發(fā)改委和財(cái)政局發(fā)布了《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目部分專業(yè)服務(wù)費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)管理規(guī)定》，規(guī)定了代建單位管理費(fèi)可在建設(shè)單位管理費(fèi)中列支。具體的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如表所示。

表 代建管理費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)表

上海市代建單位管理費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還維持了財(cái)政部2004年規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)水平。整體而言，代建單位為了完成合同內(nèi)容，必須聘請(qǐng)較高水平的管理人才，人員成本高于建設(shè)單位的人員成本，且需要承擔(dān)原來建設(shè)單位承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)。但目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)內(nèi)被普遍認(rèn)為是偏低的。在代建單位的招標(biāo)中，實(shí)際的中標(biāo)價(jià)還會(huì)在上述取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上下浮，更有部分代建單位為了獲取項(xiàng)目而不惜低價(jià)中標(biāo)，對(duì)日后的代建服務(wù)水平產(chǎn)生較大的影響。

2.2 實(shí)行代建制的項(xiàng)目總體流程

上海市發(fā)改委根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，研究確定是否在項(xiàng)目中實(shí)施代建制；對(duì)于確定采用的，在可行性研究報(bào)告的批復(fù)中明確。項(xiàng)目法人單位根據(jù)批復(fù)及概算中代建管理費(fèi)的金額確定直接委托，或者通過政府采購(gòu)公開招標(biāo)的方式在名錄中選擇代建單位。代建單位中標(biāo)后采用發(fā)改委提供的合同范本簽訂代建合同，并向上海市財(cái)政局和發(fā)改委備案(目前備案僅需提交一份合同，無需辦理相關(guān)手續(xù))。

合同簽訂后，代建單位成為項(xiàng)目建設(shè)期法人，承擔(dān)建設(shè)期法人的相關(guān)責(zé)任，代行項(xiàng)目(法人)單位的建設(shè)管理職責(zé)。

以代建單位為主，建設(shè)單位配合辦理基本建設(shè)相關(guān)手續(xù)，相關(guān)申報(bào)材料代建單位需與建設(shè)單位共同加蓋公章。

在上海市住建委初步設(shè)計(jì)的批復(fù)中將包含對(duì)項(xiàng)目概算文件的批復(fù)，同時(shí)抄送上海市發(fā)改委。代建單位根據(jù)批復(fù)的概算編制資金使用計(jì)劃，并報(bào)上海市發(fā)改委審核；審核通過后由上海市發(fā)改委下達(dá)投資計(jì)劃。

按照代建合同及《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，代建單位應(yīng)及時(shí)開設(shè)基建專戶，單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算。

代建單位負(fù)責(zé)申請(qǐng)建設(shè)資金，全面負(fù)責(zé)開展項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、投資控制、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、安全管理等組織、協(xié)調(diào)和管理工作。

項(xiàng)目完工后，代建單位組織竣工驗(yàn)收，辦理項(xiàng)目審計(jì)、結(jié)算和決算等手續(xù)，移交工程檔案、財(cái)務(wù)檔案及相關(guān)資料，向建設(shè)單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

代建單位需做好缺陷責(zé)任期和保修期的服務(wù)工作。

2.3 代建制合同

上海市代建項(xiàng)目目前采用的是《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代建合同條款標(biāo)準(zhǔn)文本》(2016年12 月版)。此版本在《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)代建的范圍、工作內(nèi)容、目標(biāo)、甲乙雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、資金管理、事故處理、竣工驗(yàn)收與移交及違約責(zé)任等方面進(jìn)行了更明確的要求，更加適用于現(xiàn)階段上海市代建制項(xiàng)目的管理。

代建合同標(biāo)準(zhǔn)文本中明確了作為建設(shè)期法人的代建單位在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理時(shí)所處的地位。在權(quán)利方面，明確了代建單位對(duì)各類專業(yè)合同的簽訂權(quán)，對(duì)監(jiān)理的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)建設(shè)資金的管理權(quán)、審核權(quán)和簽認(rèn)權(quán)，對(duì)設(shè)計(jì)文件的修改建議權(quán)；在義務(wù)方面，明確了前期審批手續(xù)、證照辦理、重要建設(shè)實(shí)施管理文件的審查、招標(biāo)投標(biāo)及政府采購(gòu)、財(cái)政用款申請(qǐng)、事故處理、單項(xiàng)驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收，工程結(jié)算、編制決算等工作均由代建單位組織，建設(shè)單位參與、協(xié)助或配合，明確了代建單位承擔(dān)建設(shè)單位的質(zhì)量、安全責(zé)任；在違約責(zé)任方面，明確了因代建單位原因造成項(xiàng)目在質(zhì)量、安全和投資方面的損失時(shí)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)賠償責(zé)任。

由上述材料可見，上海市在代建制的推行中將逐漸強(qiáng)化代建單位的建設(shè)期法人地位，賦予代建單位更多的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)要求代建單位承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

2.4 財(cái)政資金申請(qǐng)及使用

(1) 上海市財(cái)政局資金撥付的前提條件：代建單位完成專戶開設(shè)、上海市發(fā)改委下達(dá)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目投資計(jì)劃、納入財(cái)政年度資金預(yù)算安排、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度達(dá)到資金使用要求。

(2) 上海市財(cái)政局資金撥付的原則：依申請(qǐng)辦理，總體參照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度撥付。項(xiàng)目竣工，可撥付至經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目概算的 90%；項(xiàng)目完成審價(jià)或政府審價(jià)，可撥付至經(jīng)批準(zhǔn)項(xiàng)目概算的 95%；竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)后，撥付剩余尾款。資金撥付工作于每年人代會(huì)結(jié)算后開始啟動(dòng)，11 月底完成。

(3) 財(cái)政資金申請(qǐng)流程。代建單位根據(jù)實(shí)際工作進(jìn)度、資金需求及投資計(jì)劃提出財(cái)政建設(shè)資金用款申請(qǐng)；經(jīng)財(cái)務(wù)監(jiān)理審核并出具審核報(bào)告，用款申請(qǐng)經(jīng)項(xiàng)目法人單位、行政主管部門或上海市政府授權(quán)的出資人主體審核報(bào)上海市財(cái)政局；上海市財(cái)政局根據(jù)審核情況采取全額撥付、部分撥付、暫緩撥付和不予撥付等方式處理用款申請(qǐng)；符合撥付要求的資金將直接撥付至代建單位基建專戶。

代建單位向上海市財(cái)政提交的用款申請(qǐng)表需與原來建設(shè)單位向財(cái)政申請(qǐng)用款保持一致。

(4) 財(cái)政資金的使用。代建單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和上海市基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等法律、法規(guī)和制度，編制詳細(xì)的資金管理和支付制度，明確資金的申請(qǐng)及支付流程。各單位均需按流程進(jìn)行請(qǐng)款，建設(shè)單位、財(cái)務(wù)監(jiān)理及財(cái)政局監(jiān)督財(cái)政資金的使用情況。

2.5 財(cái)務(wù)管理

《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》規(guī)定，代建單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，設(shè)置代建項(xiàng)目基建賬戶，按照基本建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，準(zhǔn)確完整全面地反映代建項(xiàng)目所發(fā)生的各項(xiàng)支出，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目概(預(yù))算執(zhí)行，?？顚Ｓ茫坏脭D占挪用。

代建單位應(yīng)配合項(xiàng)目法人單位做好并賬工作，定期將基建賬的數(shù)據(jù)并入行政事業(yè)單位的“大賬”中，以保障行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)賬目數(shù)據(jù)的完整性。

代建單位應(yīng)及時(shí)提交財(cái)務(wù)報(bào)表、原始憑證等財(cái)務(wù)檔案至財(cái)務(wù)監(jiān)理審核。

2.6 招標(biāo)及采購(gòu)

在實(shí)行代建制的項(xiàng)目中，招標(biāo)人由原來的建設(shè)單位變?yōu)榇▎挝缓徒ㄔO(shè)單位共同作為招標(biāo)人。招投標(biāo)過程中涉及到的所有需要招標(biāo)人蓋章的文件，代建單位均需一同加蓋。

《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定：施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在 200 萬元人民幣以上的；重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在 100 萬元人民幣以上的；勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在 50 萬元人民幣以上的；單項(xiàng)合同估算價(jià)低于上述標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在 3000 萬元人民幣以上的，必須進(jìn)行招標(biāo)。而《上海市 2017～2018年政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定：集中采購(gòu)目錄以外，預(yù)算金額 20萬元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、50 萬元以上的工程項(xiàng)目，屬于分散采購(gòu)，采購(gòu)人可以自行采購(gòu)，也可以委托政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)；預(yù)算金額 200 萬元以上的各類貨物、預(yù)算金額 200 萬元以上的各類工程、預(yù)算金額 200 萬元以上的各類服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式。

對(duì)于上海市市級(jí)財(cái)力項(xiàng)目而言，既要符合招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)，又要符合政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，很多建設(shè)單位在招標(biāo)投標(biāo)方面有更高的要求，因此代建單位需根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)及政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，會(huì)同建設(shè)單位制定代建項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定。

財(cái)政資金投資的項(xiàng)目受到政府建設(shè)主管部門及財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門的監(jiān)督。代建單位需時(shí)刻關(guān)注政府發(fā)布的關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)的最新法律法規(guī)，保證項(xiàng)目招投標(biāo)程序合法合規(guī)。

2.7 合同管理

根據(jù)《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》，“代建期間，由項(xiàng)目(法人)單位和代建單位共同作為合同當(dāng)事人參與簽訂各類合同?！币虼?，代建單位由單純的咨詢方變?yōu)榱烁黝惡贤奈蟹剑谶@些合同的簽訂和實(shí)施過程中與建設(shè)單位共同享有委托方的權(quán)利，承擔(dān)委托方的義務(wù)。這也是上海市為了提高代建單位地位，強(qiáng)化代建單位建設(shè)期法人角色的重要措施。

2.8 竣工驗(yàn)收、結(jié)算、審計(jì)、決算及資產(chǎn)交付

項(xiàng)目完工后，代建單位組織各單項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，會(huì)同建設(shè)單位組織項(xiàng)目試運(yùn)行，組織辦理項(xiàng)目結(jié)算，編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，向市審計(jì)局提出審計(jì)申請(qǐng)；在上海市財(cái)政局批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算后，向甲方辦理資產(chǎn)交付等相關(guān)手續(xù)；項(xiàng)目有結(jié)余資金的，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)。

3 上海代建制的不足

雖然代建制在上海經(jīng)過 10 多年的發(fā)展，已初步形成了一套較為成熟的管理模式，對(duì)試點(diǎn)過程中存在的問題也有了初步的解決辦法，比如出臺(tái)了《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代理建設(shè)管理辦法》，編制了《上海市市級(jí)建設(shè)財(cái)力項(xiàng)目代建合同條款標(biāo)準(zhǔn)文本》等，但在代建制的實(shí)踐中仍然存在很多方面的不足。

3.1 建設(shè)期項(xiàng)目法人的地位名不副實(shí)

上海市發(fā)改委、財(cái)政局出臺(tái)了辦法，賦予了代建單位建設(shè)期法人的地位，在辦法及合同范本中對(duì)建設(shè)單位和代建單位的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行了較為明確的劃分。與單純的項(xiàng)目管理咨詢對(duì)比，代建單位在建設(shè)期間實(shí)施的管理具有較大的主導(dǎo)權(quán)，而不再是配合建設(shè)單位完成。由此可見上海市在推進(jìn)“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”分開的改革上的決心[2]。但是實(shí)踐中，代建單位在管理中仍然較多受制于建設(shè)單位。一方面由于建設(shè)單位在長(zhǎng)期的建設(shè)工程實(shí)施中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，沒有完全轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)一些應(yīng)由代建單位組織的工作進(jìn)行干預(yù)，如在招標(biāo)投標(biāo)過程中推薦甚至指定中標(biāo)單位；另一方面由于代建單位的委托是由建設(shè)單位在名錄中進(jìn)行選擇，建設(shè)單位對(duì)代建單位的評(píng)價(jià)直接影響代建單位日后代建業(yè)務(wù)的承接，代建單位無法以平等的地位與建設(shè)單位進(jìn)行合作。代建單位在前期審批手續(xù)和證照的辦理中，仍然處于配合的地位。政府的很多管理部門并沒有認(rèn)可代建單位的法人地位。代建單位的責(zé)任與以往相比也實(shí)實(shí)在在地加重了，還需要承擔(dān)建設(shè)期的質(zhì)量安全責(zé)任，不少建設(shè)單位希望委托了代建單位后可以完全推卸掉作為建設(shè)單位的責(zé)任。

3.2 代建管理費(fèi)較低，無法支撐代建單位提供高水平的服務(wù)

上海的代建制屬于“公司代建制”，代建公司的責(zé)任、義務(wù)增加了，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻停留在 10 多年前的水準(zhǔn)。與工程監(jiān)理相比，代建制服務(wù)周期長(zhǎng)、人員素質(zhì)要求高，收費(fèi)卻只有監(jiān)理費(fèi)的 50% 左右；再經(jīng)過招標(biāo)過程中的競(jìng)爭(zhēng)，代建單位的中標(biāo)價(jià)會(huì)更低。在代建合同簽訂時(shí)，建設(shè)單位往往不同意列入獎(jiǎng)勵(lì)性的條款。雖然代建制項(xiàng)目均為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但投資的節(jié)約、日后運(yùn)營(yíng)的效益均與代建單位無關(guān)，代建單位承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)與最終獲取的收益相比是嚴(yán)重不對(duì)稱的，不利于代建單位健康可持續(xù)地發(fā)展和成長(zhǎng)。

3.3 代建單位的服務(wù)水平有待提高

代建單位入選名錄的資質(zhì)要求是工程咨詢、設(shè)計(jì)或監(jiān)理。這就決定了名錄中一些單位是由原來的咨詢單位、監(jiān)理單位轉(zhuǎn)變而來。這些單位雖然也都具有很多大型政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)，但代建業(yè)務(wù)對(duì)團(tuán)隊(duì)的綜合水平要求很高，一些代建單位的專業(yè)管理人才儲(chǔ)備不足，管理觀念仍未轉(zhuǎn)變，代建單位較多提供的是組織、協(xié)調(diào)類的程序化服務(wù)，缺乏專業(yè)化的咨詢服務(wù)。

目前代建名錄分為建筑類、交通類和環(huán)境水務(wù)類，代建市場(chǎng)進(jìn)行了初步的細(xì)分，但實(shí)際上建筑類中仍然存在很多較為專業(yè)的子類，如醫(yī)院、體育場(chǎng)館等。代建單位大多擅長(zhǎng)其中部分類別的項(xiàng)目，在承接到自身不擅長(zhǎng)的項(xiàng)目類型時(shí)，較難達(dá)到專業(yè)化的服務(wù)水平。

4 上海代建制的發(fā)展趨勢(shì)

在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程項(xiàng)目管理服務(wù)的通知》中，上海市對(duì)項(xiàng)目管理單位的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員配備提出了較高的要求。雖然在代建制的相關(guān)文件中未做出明確規(guī)定，但代建制比項(xiàng)目管理要求更高，對(duì)高水平管理人才的需求更迫切，代建單位為了提升自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，勢(shì)必在人員配備時(shí)向上述文件中的要求靠攏。

從 2016年財(cái)政部印發(fā)的新版《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》可以看出，國(guó)家層面上已經(jīng)在提高代建制的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。上海市代建制的取費(fèi)也亟待提高，以推動(dòng)代建制的健康發(fā)展。

代建單位作為工程咨詢企業(yè)，通過政府的引導(dǎo)，將有潛力發(fā)展成為具有全過程工程咨詢能力的綜合性企業(yè)。這也為代建制的發(fā)展提供了一個(gè)新的方向。代建制的工作范圍可以進(jìn)一步拓展，對(duì)項(xiàng)目中的各類咨詢業(yè)務(wù)可以進(jìn)行整合。此外，代建單位作為建設(shè)期法人，質(zhì)量安全責(zé)任將會(huì)更重。

綜上所述，代建制的發(fā)展對(duì)代建單位的要求會(huì)越來越高，責(zé)任也將越來越重，獲得的收益也應(yīng)相應(yīng)增加。上海市代建制的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

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