論刑事監(jiān)督立案困境應對

孫慧蓮

摘 要：刑事監(jiān)督立案是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要體現(xiàn)，如何破除監(jiān)督立案難的問題，需要制定監(jiān)督立案業(yè)務考評制度，聯(lián)合紀委監(jiān)察委推動監(jiān)督立案落實，明確立案監(jiān)督案件調(diào)查權的法律地位，從根本上破除監(jiān)督立案難之困境。

關鍵詞：監(jiān)督立案;行刑銜接;調(diào)查

為服務海洋經(jīng)濟，促進海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，某市檢察機關主動出擊，率先在該省推行打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪專項活動，為促進“兩法銜接”工作，牽頭與公安、漁政、海警等部門會簽有關打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪的“行刑銜接”意見，成為該市海洋工作的亮點。但在伏季休漁期間，本應“同氣連枝”，打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪，但檢察機關依舊存在監(jiān)督公安機關立案難的頑疾。

一、以案例探析監(jiān)督立案的困境

某市漁政執(zhí)法機關在海上例巡查中，發(fā)現(xiàn)收購漁貨物船只，押回船只，并通知檢察機關和公安機關到碼頭查看，就案件辦理提出建議。漁政執(zhí)法機關基于本案是“行刑銜接”以來涉案數(shù)額較大案件，迫切希望公安機關能夠立案，若不能刑事立案，在其執(zhí)法環(huán)節(jié)，則只能簡單詢問其船名、船東、是否知曉禁漁期等，作出行政處罰，無法限制船長和船員的人身自由，也不能有效詢問較多的涉嫌犯罪的細節(jié)，而公安機關則認為本案現(xiàn)有證據(jù)難以認定涉嫌犯罪拒絕立案。檢察機關認為還未到初查階段，就有如此較大的涉嫌犯罪線索，有進一步偵查的必要，后向公安機關發(fā)出《不予立案理由說明書》，才予以立案。

第二起是某市漁政執(zhí)法機關查獲有人在禁漁期、轄區(qū)內(nèi)涉嫌采用小于規(guī)定的網(wǎng)目在禁漁期進行非法捕撈，捕獲的魚類數(shù)量較多，非法捕撈人對非法捕撈活動予以認可。但本案在偵查機關的管轄上出現(xiàn)相互推諉，導致漁政執(zhí)法機關在例行詢問后，釋放相關人員，致使檢察機關向漁政行政執(zhí)法機關發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，也無法收到回復。

在已經(jīng)開展“行刑銜接”的領域出現(xiàn)如此現(xiàn)象，可想在與其他執(zhí)法部門開展的工作中，監(jiān)督偵查機關立案，并非易事，主要表現(xiàn)為：一是行政執(zhí)法機關與偵查機關相互推諉，行政執(zhí)法機關寄希望于偵查機關動用刑事偵查措施打擊非法捕撈行為，偵查機關則認為涉嫌認定犯罪證據(jù)不足，難以保證后續(xù)“捕的住，訴的出，判的了”，不予接收“欠缺”案件;二是銜接機制作用性不強。各單位聯(lián)合出臺工作銜接方案一方面出于上級指示，應付督察，另一方面則基于重大事件發(fā)生，不得不為之，主動出擊，愿意有所為的少。即便簽訂銜接方案，怠于履行的多，忠實履職的少，怠于履行，銜接方案上也無應對之法。三是檢察機關在兩法銜接領域及對派出所專項檢查方面遇冷。監(jiān)察體制改革后，做強監(jiān)督主業(yè)，加強監(jiān)督剛性，是檢察機關尋求突破的重要抓手，積極到行政執(zhí)法機關走訪，認真對派出所開展專項檢查，面對行政執(zhí)法機關、偵查機關的敷衍、應付，卻只能走程序性工作，建議行政執(zhí)法機關移送案件，向偵查機關發(fā)《不予立案理由說明書》等，強制性不足，難以順利推進監(jiān)督立案工作。

二、監(jiān)督立案難之原因分析

（一）立案標準認識不一，指標考核成為加重因素。根據(jù)刑訴法的規(guī)定，公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案。對立案的法定條件，個人認為既不能機械地理解為必須要有充分證據(jù)證明犯罪事實且應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任，法律條文中規(guī)定的也只是要求受案機關“認為”有犯罪事實，需要追究刑事責任，所謂“認為”也就是偵查機關根據(jù)立案前掌握的證據(jù)狀況自行做出判斷，犯罪事實和刑事責任的尋找只是一種可能性，不一定是客觀事實。當然也不能對隨意立案濫用立案權。以第一起案件為例，該船舶是收鮮船，根據(jù)行政執(zhí)法機關的詢問，該船在海洋漂泊多日，收購多艘漁船漁貨物。但并不明確每條漁船是否已經(jīng)達到非法捕撈水產(chǎn)品罪的認定標準，檢察機關認為根據(jù)船長、船員的口供，本案有較為明顯的犯罪線索可以查找，有較大的突破口，有追究刑事責任的必要，采取必要的強制措施后，更有利于偵破案件。而公安機關則認為船東很難到案，上游犯罪事實難以查詢，貨物早已卸貨，難以查到下家，以此為由認為該案難以成案。此外，公檢機關背后考核指標因素的存在，則加重了兩機關在立案標準認識不一的問題。檢察機關希望能夠在彰顯其監(jiān)督剛性，在監(jiān)督立案數(shù)上能夠有所突破，而公安機關則更多的想將注意力集中在較為容易突破的案件上，畢竟背后有結案率的考核。

（二）監(jiān)督手段缺乏剛性。公安機關享有啟動、終結偵查程序的完整權力，檢察機關自始就被排除在偵查程序之外?！皼]有強制力的法律是一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光”。我國法律只規(guī)定了公安機關應當接受監(jiān)督的義務，但是卻沒有賦予檢察機關任何的強制手段來保證監(jiān)督立案權力的實現(xiàn)。實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)公安機關接受監(jiān)督立案后，存在立而不偵、偵而不力，消極怠工現(xiàn)象的，檢察機關除了在監(jiān)督公安機關立案后三個月未偵查終結，向其發(fā)《立案監(jiān)督案件催辦函》，讓其反饋偵查進展情況外，無權問責，也沒有更好的辦法去督促。

三、監(jiān)督立案難之應對方法

（一）制定合理的監(jiān)督立案業(yè)務考評制度。檢察機關在做強做實監(jiān)督主業(yè)中，不能想當然的為了監(jiān)督而監(jiān)督，切忌片面的將監(jiān)督立案件數(shù)和人數(shù)作為衡量某地監(jiān)督業(yè)務水平的唯一標準。某地在考核中，將監(jiān)督立案判決數(shù)納入考核范圍，對這種以訴訟結果作為評判前行為是否恰當，筆者認為，在履行職責的過程中，應當更要關注該案件的監(jiān)督在當?shù)厥欠襁_到了政治效果、社會效果和法律效果的“三贏”局面，因此，建議將政治效果、社會效果的評價具體量化。

（二）聯(lián)合紀委監(jiān)察委推動監(jiān)督立案落實。山東鄒城市檢察院與其市紀委、監(jiān)察委聯(lián)合出臺進一步推動檢察建議工作的實施辦法，以增強檢察建議之剛性。為增加監(jiān)督立案的強制力，筆者認為可從中予以借鑒，尋求人大、紀委、監(jiān)察委的支持，對怠于行使，放縱犯罪的案件，可移交紀委、監(jiān)察委處理，視情況予以問責或者依紀依法追究相關領導及人員的責任。

（三）明確立案監(jiān)督案件調(diào)查權的法律地位。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，檢察機關辦理立案監(jiān)督案件可以調(diào)查、核實有關證據(jù)資料，且進行調(diào)查核實時，可以詢問辦案人員和有關的當事人等，但卻沒有詳細規(guī)定該調(diào)查權的法律地位，取法確定啟動調(diào)查權的時機以及調(diào)查過程中形成的材料的性質(zhì)。有觀點認為，要求公安機關說明不立案的理由前不必進行調(diào)查，只有當公安機關不立案理由不能成立和向公安機關發(fā)出《通知立案書》前才能調(diào)查，另一種觀點認為，要求公安機關說明不立案的理由前就可以進行調(diào)查，筆者認為設立該項調(diào)查的初衷是為查清公安機關是否存在應當立案而不立案的情形，是通知公安機關立案的前提，該調(diào)查權應當在偵監(jiān)部門受理案件后或者發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索時啟動，否則不利于檢察機關作出是否應當監(jiān)督立案的決定。此外，檢察機關通過調(diào)查核實所取得的證據(jù)資料能否直接作為證據(jù)使用，有觀點稱通過該調(diào)查權不是一項獨立的訴訟活動，其獲取的材料僅僅是為了決定可否立案，不可以作為證據(jù)使用。但是筆者認為，檢察機關在立案監(jiān)督過程中投入了較多的人力、物力，若能明確調(diào)查中取得的材料的法律地位，這對檢察機關行使調(diào)查權將起巨大的推動作用，能夠進一步將監(jiān)督落到實處。

參考文獻：

[1]甄卓，候曉焱：《刑事立案監(jiān)督的啟動困境應對》，《中國檢察官》，2017年07月，總第272期，第35頁.

[2][美]E·博登海默著：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第110頁.