行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)

溫州大學(xué) 范彤彤

一、問(wèn)題的提出

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟參加人至今已經(jīng)進(jìn)入第六個(gè)年頭，公益訴訟制度的成效有目共睹。正因?yàn)楣嬖V訟制度還很年輕，在理論上和實(shí)務(wù)上仍面臨諸多困難。目前關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的調(diào)查權(quán)的依據(jù)僅在《人民檢察院組織法》第21條和兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條中有明確的規(guī)定，但組織法和兩高的解釋效力并不高，實(shí)踐中在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)作為法律依據(jù)的效力是不夠的，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證的過(guò)程中由于缺少明確的具體的上位法的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)直接獲得證據(jù)的難度就變得很大，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在行使的過(guò)程中并沒(méi)有做到實(shí)質(zhì)的平等。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是國(guó)家機(jī)關(guān)，都有調(diào)查權(quán)但是雙方的調(diào)查權(quán)并沒(méi)有發(fā)揮同等的實(shí)效，原因就在于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟訴前程序中的調(diào)查權(quán)沒(méi)有上位法依據(jù)，實(shí)踐中由于被調(diào)查單位認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做過(guò)調(diào)查了，檢察機(jī)關(guān)再去調(diào)查是沒(méi)有法律依據(jù)的而不配合調(diào)查，這就給檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查帶來(lái)很大的阻礙。因此給檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)提供上位法依據(jù)，賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)以強(qiáng)制力，使行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中獲得實(shí)質(zhì)的平等地位，保障行政公益訴訟制度發(fā)揮百分百的實(shí)效就勢(shì)在必行。

自2018年修改并通過(guò)了《人民檢察院組織法》，該法第21條，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)享有并行使調(diào)查權(quán)就有了充分的法律依據(jù)。當(dāng)然，行政公益訴訟中的調(diào)查和證據(jù)收集的難度依然存在，這和部分地方調(diào)查和證據(jù)收集范圍的不適當(dāng)擴(kuò)大有關(guān)，也表明調(diào)查權(quán)的行使現(xiàn)實(shí)中仍不規(guī)范。而且，最根本的原因是，法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法享有調(diào)查權(quán)，但是調(diào)查權(quán)的性質(zhì)和范圍的定義還不十分明確。

具體而言，《組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院享有本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依照法律提出抗議、糾正意見(jiàn)和檢察建議。當(dāng)然，據(jù)一般人的理解，《組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，主要包括犯罪搜查、刑事案件調(diào)查和起訴，以及公益、民事和行政公益訴訟的監(jiān)督。但第20條不包括調(diào)查核實(shí)，這就使調(diào)查核實(shí)在組織法中是否具有“權(quán)力”屬性出現(xiàn)了爭(zhēng)議。另外，關(guān)于調(diào)查核實(shí)的性質(zhì)、范圍和保障措施都沒(méi)有規(guī)定。因此，最高法院和最高檢察院就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，該解釋進(jìn)一步規(guī)定了，關(guān)于公益訴訟案件證據(jù)的收集和調(diào)查可以向行政機(jī)關(guān)及其他組織、公民進(jìn)行，有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其他團(tuán)體及公民需要進(jìn)行協(xié)助。實(shí)際上，該條款還是回避了關(guān)于調(diào)查權(quán)性質(zhì)的規(guī)定?；谏鲜鲇嘘P(guān)的立法、司法解釋中調(diào)查權(quán)的模糊定位，關(guān)于調(diào)查權(quán)的理解和界定存在理論上的爭(zhēng)論。

總之，調(diào)查權(quán)可以為檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供有效保障，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟的利刃。行政公益訴訟制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)這一手段的保障。特別是在檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)督的情況下，對(duì)行政公益訴訟偵查權(quán)的保護(hù)更加突出。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，根據(jù)法定權(quán)力原則，調(diào)查權(quán)作為一種具有公共屬性的權(quán)力形式，其性質(zhì)、范圍和啟動(dòng)程序都應(yīng)具有明確的法律依據(jù)。在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)分工合理的基礎(chǔ)上，調(diào)查權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)。如何加強(qiáng)行政公益訴訟這把利劍的有力武器，避免檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間不恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)力延伸分工合作關(guān)系，這就需要回歸到準(zhǔn)確界定此類(lèi)調(diào)查權(quán)力的法律規(guī)范層面，在此基礎(chǔ)上，為擴(kuò)大此類(lèi)調(diào)查權(quán)力提供了合理的渠道。因此，本文基于行政法控權(quán)保民的底層邏輯，圍繞行政公益訴訟的制度邏輯對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域調(diào)查權(quán)的必要性問(wèn)題、性質(zhì)問(wèn)題、制度推進(jìn)展開(kāi)分析。

二、行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)面臨的困境

公益訴訟所涉及的案件違法行為侵害對(duì)象較多,損害結(jié)果范圍較廣,調(diào)查取證較為困難,尤其是在行政公益訴訟中要面對(duì)享有管理公共事務(wù)職能的行政機(jī)關(guān),取證的壓力很大，困難重重。目前公益訴訟調(diào)查權(quán)沒(méi)有明確的法律規(guī)定,公益訴訟部門(mén)在辦理公益訴訟時(shí)要依據(jù)訴訟法及相關(guān)規(guī)定來(lái)行使調(diào)查權(quán),但是總的來(lái)講存在諸多問(wèn)題。

首先是規(guī)范層面，《實(shí)施辦法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查取證權(quán)的相關(guān)規(guī)定存在以下幾個(gè)問(wèn)題:一是針對(duì)調(diào)查取證活動(dòng)缺乏充分的法律依據(jù)?！秾?shí)施辦法》的效力水平過(guò)低，難以有效保障檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)并行使調(diào)查權(quán)力。眾所周知，調(diào)查取證是開(kāi)展行政公益訴訟的基礎(chǔ)工作。在無(wú)法或者難以取得證據(jù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將十分困難。特別是面對(duì)生態(tài)環(huán)境案件等多元、復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)的案件，如果檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)得不到法律的保障，公益訴訟案件的進(jìn)展將不可避免地受到影響。以行政公益訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟無(wú)疑是與行政機(jī)關(guān)的一種權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)，但檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有采取強(qiáng)制措施的權(quán)力，很難真正制約行政機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中的調(diào)查權(quán)并沒(méi)有得到法律的明確授權(quán)，這在一定程度上制約了公益訴訟的推進(jìn)。二是《辦法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定缺乏針對(duì)違反本條義務(wù)的責(zé)任條款?！秾?shí)施辦法》僅對(duì)相關(guān)人應(yīng)當(dāng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)做出一個(gè)概括的義務(wù)性規(guī)定，并沒(méi)有明確阻礙調(diào)查取證或違反該義務(wù)的主體應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。也就是說(shuō)，這是一項(xiàng)沒(méi)有責(zé)任的義務(wù)約束。在實(shí)踐中，這樣缺乏法律保障的調(diào)查權(quán)遇到行政權(quán)力，特別是在檢察院“兩反”部門(mén)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委的背景下，行政機(jī)關(guān)還會(huì)不會(huì)繼續(xù)配合檢察院查證對(duì)其不利的證據(jù)或案件線索有待觀察。

其次是理論層面，在檢察機(jī)關(guān)被引入行政訴訟制度的情況下，行政關(guān)于訴訟在我國(guó)逐漸實(shí)現(xiàn)了有法可依的層面。在目前的理論研究中，除了聚焦以上問(wèn)題以外，學(xué)者們主要圍繞下述問(wèn)題，研究行政公益訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)和具體制度設(shè)計(jì)。

新修訂的《行政訴訟法》中，檢察機(jī)關(guān)已被正式納入公益訴訟啟動(dòng)主體。但在理論上仍有不同的觀點(diǎn)：一元啟動(dòng)模式理論認(rèn)為公益訴訟的起訴主體應(yīng)當(dāng)包含普通公眾、法人和其他組織，這有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約。目前持這一理論的學(xué)者主要代表有張廉、姜濤等；二元啟動(dòng)模式理論在基于其他國(guó)家制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為行政訴訟制度也應(yīng)賦予社會(huì)團(tuán)體，而不是僅賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)；三元啟動(dòng)模式，理論認(rèn)為，提起行政公益訴訟的社會(huì)權(quán)利應(yīng)該賦予檢察官、組織和公民個(gè)人，以確保公共利益得到充分和全面的保護(hù)。包括陳衛(wèi)東在內(nèi)的許多學(xué)者都支持這種觀點(diǎn)。

修訂后的《行政訴訟法》解決了檢察官提起公益訴訟是否具有法律依據(jù)的問(wèn)題，但檢察官在行政公益訴訟中的地位仍舊模糊。關(guān)于此學(xué)術(shù)界有愈多的討論，主要有以下五種觀點(diǎn)：第一種是法律監(jiān)督理論。該理論認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察部門(mén)職能的履行也是為了行使法律監(jiān)督職能，而提起行政公益訴訟自然也是為了行使作為檢察職能。第二種是當(dāng)事人說(shuō)。這項(xiàng)理論認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在提起的行政公益訴訟中只是作為一方當(dāng)事人與一般行政訴訟的原告享有相同的權(quán)利和履行同樣的義務(wù)。在試點(diǎn)階段，法院也表現(xiàn)出類(lèi)似的觀點(diǎn)。第三種是雙重身份理論。它是一種法律監(jiān)督說(shuō)和當(dāng)事人說(shuō)的結(jié)合，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既是一方訴訟當(dāng)事人，也是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第四種是公共利益代表說(shuō)。從行政公益訴訟的公共利益角度來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)已使公益訴訟成為保護(hù)公共利益的訴訟，必須是公共利益的代表。第五種是行政公訴人說(shuō)。這項(xiàng)理論是從檢察機(jī)關(guān)作為公訴人提起刑事訴訟的角度出發(fā)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是公訴職能在能力在行政區(qū)域的表現(xiàn)，符合公訴人在刑事訴訟中的地位。

行政公益訴訟制度在2017年被正式引入《行政訴訟法》，公共利益訴訟制度的成效是顯而易見(jiàn)的，正因?yàn)楣嬖V訟制度還很年輕，在理論和實(shí)踐上都存在諸多困難。

三、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的必要性和正當(dāng)性

檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題。通過(guò)對(duì)行政公益訴訟必要性的分析，確立了行政公益訴訟制度在我國(guó)確立的合理性和必要性。這也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為參與主體的權(quán)力制約作用，以權(quán)力制約權(quán)力關(guān)系到政府現(xiàn)代化水平和政府治理能力的根本問(wèn)題。

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件的情況主要有兩種：一種是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件，另一種是由其他行政機(jī)關(guān)配合發(fā)現(xiàn)案件。第一種，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件的情形，在中國(guó)行政權(quán)獨(dú)大的狀態(tài)下，一般人第一反應(yīng)是這種發(fā)現(xiàn)案件的手段應(yīng)該是不常用的，但是恰恰相反，檢察機(jī)關(guān)要想起到法律監(jiān)督的作用就要主動(dòng)進(jìn)行走訪發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)又沒(méi)有行政不作為或者行政違法的現(xiàn)象。盡管檢察機(jī)關(guān)希望行政機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)需要介入的情況時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)由于工作繁忙等原因在實(shí)踐中往往幾乎沒(méi)有主動(dòng)履行通知義務(wù)。因此第二種發(fā)現(xiàn)案件的手段在實(shí)踐中出現(xiàn)的次數(shù)往往很少。

程序功能主義認(rèn)為行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)主要表現(xiàn)在通過(guò)充分的、平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，疏導(dǎo)不滿和矛盾，是當(dāng)事人的初始動(dòng)機(jī)得以變形和中立化，避免采取激烈的手段來(lái)壓抑對(duì)抗傾向。首先，行政機(jī)關(guān)、被調(diào)查對(duì)象只有得到平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，檢察機(jī)關(guān)才能對(duì)事實(shí)證據(jù)的調(diào)查更加充分客觀。其次，可以減輕決定者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，從而也就減輕了請(qǐng)示匯報(bào)、重申糾偏的成本負(fù)擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證后，在進(jìn)行后續(xù)的發(fā)出檢察建議以及檢察建議未被采納對(duì)此提起行政公益訴訟時(shí)的負(fù)擔(dān)，因?yàn)槌绦虍?dāng)中已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不必?fù)?dān)心請(qǐng)示匯報(bào)以及后續(xù)被追責(zé)的問(wèn)題。

行政機(jī)關(guān)、被調(diào)查對(duì)象只有得到平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，檢察機(jī)關(guān)才能對(duì)事實(shí)證據(jù)的調(diào)查更加充分客觀。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證后，在進(jìn)行后續(xù)的發(fā)出檢察建議以及檢察建議未被采納對(duì)此提起行政公益訴訟時(shí)的負(fù)擔(dān)，因?yàn)槌绦虍?dāng)中已經(jīng)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)不必?fù)?dān)心請(qǐng)示匯報(bào)以及后續(xù)被追責(zé)的問(wèn)題。

四、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的推進(jìn)

行政公益訴訟的順利展開(kāi),要求檢察機(jī)關(guān)具備強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)。實(shí)踐中,各地檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟方面也展開(kāi)了諸多探索,其核心在于通過(guò)調(diào)查權(quán)這一組織法明確規(guī)定的職權(quán)的靈活運(yùn)用,推動(dòng)行政公益訴權(quán)的“主動(dòng)出擊”。應(yīng)該說(shuō),這些改革確實(shí)能夠達(dá)到激活行政公益訴權(quán)、實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)和違法行政行為監(jiān)督的雙重目的,對(duì)探索新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的功能定位及促進(jìn)依法行政皆有積極意義。然而,基于行政公益訴訟需要而推動(dòng)的調(diào)查權(quán)擴(kuò)張改革,一定需要立足于調(diào)查權(quán)作為有限監(jiān)督權(quán)之行使手段的這一定位,既不能超出這一定位,又不能超出調(diào)查權(quán)作為行政公益訴權(quán)之手段的屬性。在此基礎(chǔ)上,調(diào)查權(quán)的擴(kuò)展方可通過(guò)以下渠道加以實(shí)現(xiàn)。

（一）適當(dāng)放寬行政公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)查核實(shí)的展開(kāi)以行政公益訴訟的立案為前提,因此,調(diào)查核實(shí)的“前移”可通過(guò)行政公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的放寬而實(shí)現(xiàn)。從字義上進(jìn)行解讀,“經(jīng)審查認(rèn)為”一般需要起碼的證據(jù)加以支持,而“發(fā)現(xiàn)”則僅需要相關(guān)的線索指向于違法行政行為侵害公共利益情況的存在。為解決這一問(wèn)題,辦案指南可參考《行政訴訟法》第25條,規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在“發(fā)現(xiàn)”行政違法行為侵害公共利益的線索并初步核實(shí)時(shí),可予以立案,進(jìn)而啟動(dòng)調(diào)查權(quán)收集相關(guān)證據(jù)。

（二）完善舉報(bào)機(jī)制

實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)廣泛使用舉報(bào)機(jī)制收集公益訴訟案件線索。例如,上海檢察機(jī)關(guān)建立了“公益訴訟舉報(bào)平臺(tái)”,市民可通過(guò)手機(jī)或電腦網(wǎng)絡(luò)登錄該平臺(tái)進(jìn)行舉報(bào)；江蘇、重慶、廣東等地的檢察機(jī)關(guān)也建立了相應(yīng)舉報(bào)平臺(tái)。當(dāng)然,問(wèn)題的關(guān)鍵在于,受理公益舉報(bào)是否屬于《行政訴訟法》第20條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”？受理公民的申訴、控告或者檢舉是包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé),檢察機(jī)關(guān)通過(guò)報(bào)機(jī)制收集公益訴訟案件線索并不違反《行政訴訟法》第25條關(guān)于“在履行職責(zé)中”的規(guī)定。

（三）建立與監(jiān)察部門(mén)的銜接機(jī)制

在監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督的過(guò)程中,未構(gòu)成犯罪的職務(wù)違法行為不屬于移送檢察機(jī)關(guān)處理的范圍,針對(duì)公務(wù)人員的政務(wù)處分也不能解決其中可能發(fā)生的浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)惹趾怖嬷袨榈呢?zé)任問(wèn)題。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足于行政公益訴訟建立與監(jiān)察部門(mén)的銜接機(jī)制,由檢察機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)征尋其處理的職務(wù)違法行為侵害公共利益的線索。當(dāng)然,針對(duì)與監(jiān)察部門(mén)銜接以征尋線索是否超出檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的問(wèn)題,上述辦案指南規(guī)定了“履行職責(zé)”包括公益監(jiān)督。因此,基于公益監(jiān)督的需要,通過(guò)與監(jiān)察部門(mén)銜接以征尋線索應(yīng)不超出“履行職責(zé)”的范疇。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，調(diào)查權(quán)可以為檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供有效保障，是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟的利刃。行政公益訴訟制度的有效運(yùn)行離不開(kāi)這一手段的保障。特別是在檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)督的情況下，對(duì)行政公益訴訟偵查權(quán)的保護(hù)更加突出。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，根據(jù)法定權(quán)力原則，調(diào)查權(quán)作為一種具有公共屬性的權(quán)力形式，其性質(zhì)、范圍和啟動(dòng)程序都應(yīng)具有明確的法律依據(jù)。在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)分工合理的基礎(chǔ)上，調(diào)查權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)。如何加強(qiáng)行政公益訴訟這把利劍，避免檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間不恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)力延伸分工合作關(guān)系呢？這就需要回歸到準(zhǔn)確界定此類(lèi)調(diào)查權(quán)力的法律規(guī)范層面，在此基礎(chǔ)上，為擴(kuò)大此類(lèi)調(diào)查權(quán)力提供了合理的渠道。