非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律體系建設(shè)現(xiàn)狀

丁炳文，杜 寬，毛 威，陳 千

(1.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系學(xué)員隊，上海 200433；2.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)教研室，上海 200433)

非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤法律體系是指規(guī)范非戰(zhàn)爭軍事行動中衛(wèi)勤保障一整套法律規(guī)范的總和，是軍事法的重要組成部分，是非戰(zhàn)爭衛(wèi)勤行為的法律指引，與非戰(zhàn)爭軍事行動相對應(yīng)[1]。2001年美軍《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》將非戰(zhàn)爭軍事行動界定為：“與戰(zhàn)爭相關(guān)的大規(guī)模作戰(zhàn)行動以外使用國家力量的軍事手段而實施的一系列行動”，由空中、地面、海上、空間、特種作戰(zhàn)部隊和有關(guān)政府機關(guān)，以及非政府組織以相互補充、相互配合的聯(lián)合行動。衛(wèi)勤保障作為非戰(zhàn)爭軍事行動重要的伴隨活動，呈現(xiàn)出政治性強、時效性強、行動復(fù)雜、突發(fā)性強、力量多元、地域廣闊等特點。因此，要有效開展非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障，須建設(shè)并逐步完善相關(guān)衛(wèi)勤法律法規(guī)體系，為實現(xiàn)衛(wèi)勤保障行動中各主體有效分工協(xié)作、物資有效籌措、保障科學(xué)有序提供基本依據(jù)。

1 非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律體系建設(shè)需求分析

1.1多樣化常態(tài)化特點要求完善非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律建設(shè)隨著軍隊改革與國家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進，我國軍民融合非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障形式呈現(xiàn)多樣化趨勢。內(nèi)容形式由局限于國內(nèi)的單一對內(nèi)開展安保警戒、反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、維護主權(quán)等軍事行動衛(wèi)勤保障，逐步拓展為國內(nèi)外并重，向外積極參與國際維和、海外救援及國際反恐行動。隨著行動內(nèi)容的拓展，非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障任務(wù)已成常態(tài)。1949年后，我國共發(fā)生6級以上地震200多次，其中7級以上37次，軍隊衛(wèi)勤保障力量積極參與并發(fā)揮重要作用；自1990年以來，我軍派出維和軍事人員參與共計24項維和行動，累計3.6萬余人次，維和醫(yī)療隊是我國軍隊參與維和行動的重要形式；同時，我軍衛(wèi)勤保障力量積極參與阿爾及利亞、伊朗巴姆、印度洋、巴基斯坦、印尼日惹等國際重大地震緊急醫(yī)療救援行動。行動的多樣化常態(tài)化，要求加快相關(guān)法律體系的建設(shè)與更新，為更好地實施衛(wèi)勤保障提供依據(jù)。

1.2軍民融合特征要求加強非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障系統(tǒng)性融合性法律建設(shè)軍事行動衛(wèi)勤保障僅涉及軍隊主體，法律法規(guī)的系統(tǒng)性較好。我國現(xiàn)行的軍事法律和法律規(guī)范共17件，軍事行政法規(guī)60余件，軍事法規(guī)200多件，軍事規(guī)章3 000多件，形成一個以憲法為母法，《國防法》為龍頭，條令條例為主體的較為完善的國家軍事法律體系，為軍事行動的有效開展提供法律保障。相較而言，非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)伴隨各類別行動樣式的不斷涌現(xiàn)而不斷產(chǎn)生和修訂，因涉及主體包括軍隊及地方，在法律體系建設(shè)上，存在軍地法律的制定協(xié)調(diào)融合要求。憲法、國防法、國防動員法、突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法等法律中對于非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障的部分雖有規(guī)定但涵蓋面較少，軍地執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障的任務(wù)職責(zé)范圍、行動種類、權(quán)利義務(wù)、行動規(guī)則等還需明確[2]。

1.3強國強軍目標要求拓展我軍涉外非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律建設(shè)為實現(xiàn)強國強軍的“中國夢”，圍繞國家安全觀和“人類命運共同體”發(fā)展戰(zhàn)略，我軍積極向外探索尋求構(gòu)建中國特色軍事外交理論，各類行動日趨頻繁：聯(lián)合國維和行動中承擔(dān)大國責(zé)任，多次派出維和軍事人員，成為維和行動中的關(guān)鍵力量；海外護航任務(wù)中加深國際多邊安全協(xié)作，亞丁灣、索馬里護航行動，我軍已派出26批護航編隊共計83艘次，為6 300艘中外船舶提供安全保障；在國際災(zāi)害救援中彰顯人道主義精神，我軍通過參與國際抗洪、防控埃博拉、搜尋失聯(lián)馬航、海外地震救援、和平方舟醫(yī)療船服務(wù)，積極維護世界和平與安定。衛(wèi)勤保障作為我軍全球海外軍事行動伴隨保障的重要一環(huán)，需根據(jù)我國拓展國家軍事外交立法國際化進程的加快，提升國際化非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法治建設(shè)水平與內(nèi)涵，加快研制相應(yīng)法律規(guī)范，確保我軍涉及非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障有法可依。

2 我國非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律建設(shè)現(xiàn)狀

2.1法律框架和體系初建領(lǐng)域及內(nèi)容尚需完善

2.1.1 國內(nèi)法規(guī)期待細化 遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)衛(wèi)勤保障是我軍的重要歷史使命。在現(xiàn)代法治社會中，軍隊從事非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障，必須有法可依。國家法律法規(guī)層面，以憲法為主的國防法、國家安全法、戒嚴法和突發(fā)事件應(yīng)對法等原則性、宏觀性法律法規(guī)，明確軍隊參與相關(guān)非戰(zhàn)爭軍事行動主要任務(wù)與職責(zé)。但以《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》為首的各類型非戰(zhàn)爭軍事行動相關(guān)法律，對具體操作與實施制定的單行性法規(guī)不多，內(nèi)容分布零散，名稱銜接不夠，概念與內(nèi)涵未盡明確，未能形成完整的法律體系。衛(wèi)勤保障作為非戰(zhàn)爭軍事行動的構(gòu)成部分，在實施過程中不僅要遵循上述法律法規(guī)，同時要融合衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)，如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、衛(wèi)生檢疫法、傳染病防治法、食品衛(wèi)生法等，更需要明確和細化。隨著國家立法進程的加快和我軍非戰(zhàn)爭軍事行動實踐經(jīng)驗的快速積累，主動加快立法行為并完善現(xiàn)行法律制度，進一步細化國內(nèi)相關(guān)法規(guī)解釋，將為遂行非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)提供完整法律框架，使執(zhí)行具體任務(wù)能真正做到有法可依[3]，以確保行動中的人力、物力、財力需求得到有效保障。

2.1.2 涉外法規(guī)有待完整 軍隊執(zhí)行海外非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障，不僅需要參照本國相關(guān)法律條例規(guī)范，更要遵守國際相關(guān)公約。國際公約與雙、多邊條約層面，我國簽署并加入以《聯(lián)合國憲章》為主要法律依據(jù)的原則性公約，以及多個國際反恐公約，如《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》《制止核恐怖行為國際公約》；同時與上合框架下各國簽訂雙、多邊安全協(xié)定，為參與國際維和及國際反恐的合法性提供支持。但細數(shù)國內(nèi)相關(guān)涉外法律，目前只有2012年頒布的關(guān)于維和行動的單行性法規(guī)，針對涉外軍事行動的法律基本還處于空白，在此之前國內(nèi)的《國防法》《刑法》等法律涉及此類問題內(nèi)容較零散，如《國防法》中僅有第66條對涉外軍事活動有關(guān)內(nèi)容進行規(guī)定。我軍國內(nèi)相關(guān)涉及海外非戰(zhàn)爭衛(wèi)勤行動的法律條文匱乏，可適用于國際性的法律條文不多，國內(nèi)相關(guān)涉外法律制度需要完善。

2.2指揮體系軍地融合實現(xiàn)概要性法律支撐可操作約束性細則需持續(xù)改進在遂行非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障中，參與災(zāi)害救援的衛(wèi)勤力量多元、軍地聯(lián)合行動，指揮協(xié)調(diào)復(fù)雜多變、難度較大，只有依法建立權(quán)威規(guī)范的指揮機制，才能確保組織指揮靈敏、順暢、高效[4]，在戰(zhàn)役、戰(zhàn)略、責(zé)任區(qū)上實現(xiàn)衛(wèi)勤協(xié)同指揮。從實踐中看，軍民融合發(fā)展法律體系建設(shè)相對滯后，原有的相關(guān)法律法規(guī)有些條款已經(jīng)過時，有些互相沖突，覆蓋范圍、發(fā)揮作用有限，導(dǎo)致軍地需求對接存在差異[5]，難以最大限度激發(fā)部隊參與活力。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》在軍民協(xié)調(diào)上做出較全面的規(guī)定，但是關(guān)于協(xié)調(diào)合作和資源保障機制等方面的規(guī)定較為宏觀，可操作性不強，內(nèi)容較原則、抽象，缺乏具體實施細則和辦法相配合[6]。在法律的框架下建立以軍隊為主體的三軍一體化軍地聯(lián)合指揮體系，形成非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障軍地聯(lián)合指揮相關(guān)法律法規(guī)，依法做到“軍地聯(lián)合編組、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是我國亟須解決的一大問題。

2.3相關(guān)訓(xùn)練體制機制軍地均通過法律法規(guī)建立但統(tǒng)一融合協(xié)調(diào)規(guī)范尚需加強我國參與搶險救災(zāi)行動的衛(wèi)生保障力量通常由軍隊與地方共同臨時組建。近年來，隨著國內(nèi)突發(fā)應(yīng)急事件的日益增多，地方加強衛(wèi)生救援力量的建設(shè)和訓(xùn)練，應(yīng)急處理水平快速提升。軍隊衛(wèi)勤力量以戰(zhàn)時保障為主要任務(wù)，訓(xùn)練關(guān)注戰(zhàn)爭因素，適應(yīng)非戰(zhàn)爭軍事行動的訓(xùn)練相對薄弱。各級地方政府及部隊建立相對獨立的衛(wèi)勤應(yīng)急訓(xùn)練方式和經(jīng)驗，但缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，在面臨大規(guī)模的搶險救災(zāi)任務(wù)時，易產(chǎn)生各行其是、協(xié)調(diào)困難的情況[7]。災(zāi)害頻發(fā)地域的駐軍，針對災(zāi)害救援的衛(wèi)勤保障技術(shù)訓(xùn)練與演練逐步受到重視，但是具體針對軍隊參加災(zāi)害救援衛(wèi)勤保障的醫(yī)學(xué)訓(xùn)練與演練數(shù)量較少，缺乏計劃性及預(yù)算支持，而多軍種共同協(xié)調(diào)參與衛(wèi)勤保障的體制機制更加缺乏，急需加快法律條文規(guī)定以實現(xiàn)衛(wèi)勤力量的統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.4后勤保障軍地法律法規(guī)相互獨立協(xié)同法律細則需強化我國非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障的物資主要由軍地聯(lián)合或獨立進行保障，相關(guān)法律制度較少。以藥材保障為例，為控制成本，主要由地方醫(yī)藥公司提供，突發(fā)性事件藥材保障面臨著籌措時間短、需求量大、補給困難、不確定因素多等問題，缺乏法律上的強制規(guī)定和約束力，易引發(fā)藥品供應(yīng)不及時、廉價藥品缺乏等問題，影響保障效能。同時，軍地財務(wù)保障體系不同、保障環(huán)節(jié)交叉重疊、財務(wù)監(jiān)督控制等問題日益突出。應(yīng)從立法的角度，建立應(yīng)急保障預(yù)案，健全管理體系，制定相應(yīng)的法律條文，確保物資保障管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法律層面上提高軍隊醫(yī)院處置突發(fā)性事件的物資保障能力。

3 展 望

3.1由局部向系統(tǒng)堅持依法治軍逐漸完善法律體系逐步完善單行性法律要求，由“零售”向“整體”發(fā)展，逐步完善法律法規(guī)體系建設(shè)，更好地服務(wù)于非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障，保證衛(wèi)勤保障行動有法可依、有法必依。通過各類型行動樣式相關(guān)衛(wèi)勤保障法律法規(guī)或者諒解備忘錄的更新，實現(xiàn)三軍協(xié)調(diào)一致、軍地聯(lián)合指揮，依法統(tǒng)籌編配各層級、各層次災(zāi)害救援保障力量，從法律的層面上理順軍隊之間、軍地之間的指揮關(guān)系，運用多種創(chuàng)新發(fā)展的指揮手段，促進軍民融合，達到集中統(tǒng)一指揮，從根本上提高指揮效能。

3.2由框架向細化深入軍民融合提升法律體系指導(dǎo)性可操作性在完成非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障單行性法律體系的前提下，為了更好地提高依法行動的操作性，要逐步細化相關(guān)法律內(nèi)容，提高法律規(guī)定的可行性、適應(yīng)性。進一步達到軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略要求，積極發(fā)揮地方政府的作用，建立軍地一體聯(lián)動機制，與地方密切配合，實現(xiàn)有法可依聯(lián)合行動；積極發(fā)揮地方優(yōu)勢，合理合法地運用地方黨政部門的物資、技術(shù)、設(shè)施，實現(xiàn)傷員的及時后送，物資藥品的有效保障。實現(xiàn)常態(tài)化針對性災(zāi)害救援衛(wèi)勤保障演練，對現(xiàn)有訓(xùn)練指導(dǎo)進行科學(xué)論證，實現(xiàn)有效的動態(tài)化災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援訓(xùn)練，形成相應(yīng)的災(zāi)害救援配套預(yù)案，依法滿足各種應(yīng)急衛(wèi)勤保障的需求。

3.3由橫向到縱向借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗加快建設(shè)中國特色非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律體系近30年來，中國平均每年頒布22.1項法律法規(guī)文件，中國災(zāi)害法律法規(guī)文件的平均修改更新時間為9.6 年/次[8]。為更好地適應(yīng)非戰(zhàn)爭軍事行動常態(tài)化、多樣性的發(fā)展實際，加快非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障法律體系的立法和法律建設(shè)，對我軍及外軍非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障相關(guān)法律體系建設(shè)現(xiàn)狀進行分析和歸納，梳理其發(fā)展脈絡(luò)及特點；通過中外軍隊的橫向比較，進一步明晰我軍非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障相關(guān)法律體系建設(shè)的基本思路，總結(jié)和發(fā)展非戰(zhàn)爭軍事行動災(zāi)害救援的法律體系，為軍隊更好地遂行非戰(zhàn)爭軍事行動衛(wèi)勤保障任務(wù)提供強有力的法律保障。