《煙草控制框架公約》與地方控煙立法

李曼

《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）是由世界衛(wèi)生組織主持達成的第一個具有法律效力的國際公共衛(wèi)生條約，也是針對煙草控制的第一個世界范圍的多邊協(xié)議。它以保護公眾健康為宗旨，致力于為各個締約國提供一個實施控煙措施的框架，以降低煙草的使用和“二手煙”接觸的幅度，使當代和后代人免受煙草對社會經(jīng)濟和人類健康產(chǎn)生的不利影響。我國于2005年8月28日批準了《公約》，并于2006年1月9日正式生效，是對我國具有約束力的國際條約。

近年來，國內(nèi)地方控煙立法進程加快，在地方立法中如何適用《公約》成為一個新的課題。筆者根據(jù)北京市控煙立法實踐，從理論層面剖析了《公約》在地方立法中的適用問題，回答了“《公約》能否在地方立法中適用？應采用何種方式適用？地方適用《公約》進行控煙立法有哪些優(yōu)勢？”這三個問題，以期為其他省市地方控煙立法提供參考。

本文所稱地方立法是指特定的地方權力機關或行政機關，依法制定、修改和廢止地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的活動總稱。

一、《公約》在我國不低于法律的效力位階為地方立法適用提供了可能

國內(nèi)大多數(shù)學者認為，我國的憲法和立法法雖然未對國際條約在我國的法律地位作出明確規(guī)定，但從我國的法律實踐來看，條約的效力應該是高于法律的。我國一些專門性的法律、法規(guī)作出了條約與國內(nèi)法發(fā)生沖突時，條約效力高于國內(nèi)法的規(guī)定，如：1986年《民法通則》第一百四十二條規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！弊詮?982年以來，就連續(xù)有一些重要的法律作出類似的規(guī)定，如1982年《商標法》、1984年《專利法》、1985年《繼承法》、1989年《行政訴訟法》、1991年《民事訴訟法》、1992年《海商法》等。從這些規(guī)定來看，我國締結或者參加的條約在國內(nèi)是有直接效力的，同時，它們的規(guī)定如果與國內(nèi)法律不同應優(yōu)先適用。這一系列范圍很廣的法律作了這樣規(guī)定的事實充分說明了立法政策的明顯傾向，從而有使條約優(yōu)于國內(nèi)法成為一項具有普遍性規(guī)則的可能[1]。

國內(nèi)另一種主流觀點認為，可以以條約的批準主體和批準程序作為確定條約在我國法律位階的標準。我國憲法規(guī)定，同外國締結條約的職權屬于國務院；全國人民代表大會常務委員會決定條約的批準和廢除；中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會常務委員會的決定批準和廢除條約。從《憲法》關于締結條約程序的規(guī)定看來，可以說條約和法律一樣在中國法律體制內(nèi)有著同等的效力[2]?！豆s》是由全國人大常委會批準的，由此可以推斷出它在國內(nèi)的效力應該是低于憲法，等同于法律的。

無論采取何種觀點，可以說，《公約》在國內(nèi)的效力都應該是不低于法律的。我國《立法法》第七十九條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章?！币虼?，從法律位階上來說，《公約》可以為地方立法機關或地方行政機關制定法規(guī)或規(guī)章提供依據(jù)。同時，由于控煙立法是權利保障的立法，下位法對上位法權利保障的范圍只能擴大不能縮小，所以，地方立法嚴格依照《公約》精神，努力實現(xiàn)《公約》設定的目標，不存在與上位法相抵觸的問題。

二、《公約》須采用轉化的方式在我國適用突顯了地方立法的必要

目前，國際條約在我國國內(nèi)法上的適用大致分為兩類情況：一種是轉化的方式，即條約須經(jīng)轉變成國內(nèi)法才能在本國適用，如我國在1980年批準了《聯(lián)合國消除對婦女一切形式歧視公約》，該公約要求各締約國根據(jù)本國情況制定相關法律以保障條約所規(guī)定的婦女權益，因此我國在1992年制定了《婦女權益保障法》，將條約的規(guī)定轉化為國內(nèi)法的內(nèi)容[3]。另一種是納入的方式，即條約無須轉變就可以直接納入國內(nèi)法，例如《行政訴訟法》第七十二條：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用該國際條約的規(guī)定。中華人民共和國聲明保留的條款除外?！边@條規(guī)定雖然是以解決國際條約規(guī)定與國內(nèi)法沖突為目的，但它也表明了條約在生效后直接納入國內(nèi)法，可以在國內(nèi)直接適用，無須轉變?yōu)閲鴥?nèi)法。

一般而言，條約規(guī)定締約方在國際法上的權利義務關系，條約的主體是國家，各國公民只是權利和義務的對象。需要注意的是，《公約》為個人創(chuàng)設了權利義務，其序言中有明確的優(yōu)先保護公眾健康權利的表述，其內(nèi)容也涉及公眾的生命權、健康權以及兒童、婦女的權利，它不同于一般的國際條約，屬于國際人權法領域的范疇，若一個國家全面和適當?shù)芈男小豆s》，其履約效果將直接造福該國國民。有學者指出，要讓國民充分地享有條約規(guī)定的權利和履行條約規(guī)定的義務，需要國家采取立法措施，實現(xiàn)私人的角色轉換，使其從權利和義務的對象，變成權利和義務的主體[4]。如同《聯(lián)合國消除對婦女一切形式歧視公約》，《公約》規(guī)定的公民權利義務的實現(xiàn)也需要依托我國國內(nèi)法的規(guī)定，使其完成從權利義務對象到權利義務主體的轉換。由此可見，法官不能在審判案件的過程中直接引用《公約》的內(nèi)容作為判案依據(jù)，當事人也無法直接引用《公約》保護自己的權利，《公約》只能以轉化的形式在國內(nèi)適用，因此，根據(jù)《公約》進行國內(nèi)立法是保護公民權利的必然要求。由于目前我國尚沒有一部綜合性的控煙法律，為保障公民的生命健康權益，地方按照《公約》精神進行控煙立法就顯得尤為必要。

三、《公約》的特殊法律屬性決定了地方進行控煙立法的優(yōu)勢

1.《公約》作為框架公約的法律屬性決定了其執(zhí)行力不足

《公約》從性質(zhì)上來說是一種框架公約，框架公約在法律效果上與其他多邊條約沒有不同， 其特殊之處在于條約的內(nèi)容沒有嚴格的權利義務條款，而是通過后來的議定書、附件或者附錄對條約的內(nèi)容特別是締約方的實體性義務作進一步充實完善[5]。《公約》的目標在于建立全球范圍內(nèi)積極控制煙草的共識，它確立了減少煙草需求的價格和稅收措施、禁止煙草廣告、禁止向未成年人售煙等眾多有待實現(xiàn)的議題，并不要求締約國嚴格履行具體義務。《公約》的主要意義在于提升公眾對于煙草使用導致的公共衛(wèi)生問題的廣泛性關注，具有締約效率高、締約國數(shù)量多、影響力廣泛、執(zhí)行力不足等特點。《公約》迄今已有180個締約國[6]，覆蓋全球90%的人口，是聯(lián)合國歷史上迅速獲得最廣泛接受的條約之一，但許多國家對于《公約》中規(guī)定的無煙政策的履行有很大差距，并沒有按時完成《公約》規(guī)定的義務。

2.《公約》的人權法本質(zhì)決定了權利實現(xiàn)的漸進性

《公約》是一個人權實現(xiàn)的漸進式公約，它考慮了煙草在各地流行程度的不同和各國面臨的不同情況，許多條款為締約方保留了“漸進履行”的自由空間。如，《公約》第四條的指導原則之三表述為“結合當?shù)匚幕⑸鐣?、?jīng)濟、政治和法律因素……以制定和實施有效煙草控制規(guī)劃”。它的許多條款也為提倡性質(zhì)，表述多為“鼓勵、應考慮、宜、酌情”等，只是要求締約國努力達到《公約》的目標，對于執(zhí)行沒有嚴格的限制。正如已故的世衛(wèi)組織總干事李鐘郁在公約序言中所言：“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約作為公共衛(wèi)生的一項手段能否取得成功將取決于未來數(shù)年我們在國家中為實施這項公約所做的努力和政治承諾。一項成功的結果將是全球所有人在公共衛(wèi)生方面獲益。”[7]從世界各國的實踐經(jīng)驗來看，《公約》的實施效果也的確在很大程度上取決于各締約國政治、社會、經(jīng)濟、文化等環(huán)境因素的發(fā)展和完善。

3.地方立法機關有善意履行《公約》的責任

一個合法締結的條約，在其有效期間內(nèi)，當事國依據(jù)“條約必須信守”的基本原則，有依約善意履行的義務。我國加入的國際條約，對于我國國內(nèi)的國家機關、企事業(yè)單位、社會團體和公民也具有與國內(nèi)法一樣的約束力[8]?！豆s》自2006年1月9日在我國正式生效之日起，就對我國有了法律效力?！豆s》適用的空間范圍包括我國全部領土（香港、澳門除外），我國中央和地方的立法機關、行政機關、司法機關都有善意履行《公約》的義務。盡管基于《公約》的特殊屬性，我國的履約壓力不大，但控煙關系到民眾的生命健康安全，在現(xiàn)有條件下，地方立法機關仍應努力積極推動控煙立法、解決煙草危害問題，以保障民眾的健康權利。《公約》提供了全球公認的控制煙草的最有效辦法和措施，它是在各國控煙實踐基礎上總結出來的，具有較強的科學性和可復制性，特別是關于無煙環(huán)境、戒煙公共服務、禁止促銷和贊助、對未成年人的保護、教育交流培訓和全民參與等有實質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)定，可以為地方控煙立法提供有效的方法策略，具有良好的指導意義。

4.地方立法可以更好地將《公約》的規(guī)定與地方實際相結合

我國幅員廣、人口多，各個地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展很不平衡、差異較大，時至今日煙草業(yè)仍是一些省市的支柱產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)的升級替換也需要一個過渡階段，從國家層面上來說，不可能超越我國現(xiàn)有的社會經(jīng)濟承受力去達到《公約》的目標，這也是我國進行統(tǒng)一的控煙立法進程緩慢的原因之一。同時國家立法時要綜合考慮全國各地的情況，不可避免地原則性要強一些，可操作性差一些。相比而言，地方進行控煙立法則相對簡單，也具有較強的針對性，既能夠最大程度貼近《公約》的規(guī)定要求，又能充分反映本地經(jīng)濟、政治、文化、風俗、民情等因素對立法調(diào)整的需求程度，根據(jù)本地區(qū)的實際情況確定禁止吸煙的范圍、選擇切實可行的控煙執(zhí)法模式等，既能確保立法、執(zhí)法、守法的有機統(tǒng)一，也能最大限度地保護公民的生命健康權益。

近年來，我國有地方立法權的城市控煙立法相對活躍。尤其是自《公約》生效以來，各地的控煙立法加速進行，立法質(zhì)量不斷提高，依照《公約》精神進行地方立法、修法的城市已超過10余座，繼杭州、哈爾濱、天津、青島、深圳等地完成了控煙立法后， 2015年6月1日《北京市控制吸煙條例》也正式實施。這些城市從立法到執(zhí)法積累了豐富的經(jīng)驗，并且經(jīng)過多年煙草煙霧危害的宣傳，民眾對控制吸煙的認可度大大提高，為國家進行統(tǒng)一立法奠定了基礎。

注釋：

[1][2]王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1995年版，第24頁。

[3][4]王勇著：《條約在中國適用之基本理論問題研究》，北京大學出版社2007年版，第167、30頁。

[5]參見張小平：《論框架公約》，載《外交評論》2007年第4期。

[6]參見WHO網(wǎng)站，http：//www.who.int/fctc/signatories_

parties/en/.

[7]沈敏榮：《論〈煙草控制框架公約〉的特點和性質(zhì)》，載《法學論壇》2007年第5期。

[8]孫國華、朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社1999年版，第263頁。

（作者單位：北京市人大常委會教科文衛(wèi)體辦公室）