行政事業(yè)會計關(guān)于預(yù)算和采購改革之我見

■胡偉

臨沂市公路局蘭山區(qū)公路管理局

現(xiàn)行的預(yù)算會計體系(狹義)包括：財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計。但隨著預(yù)算管理制度的改革，我國預(yù)算會計體系將向“政府和非營利組織會計”發(fā)展。

政府會計。預(yù)算管理制度的改革，包括編制部門預(yù)算、實行國庫單一賬戶、建立政府采購制度等，客觀上要求財政總預(yù)算會計與行政單位會計合二為一，成為政府會計。

推行國庫單一賬戶制度。部門預(yù)算編制后，如果沒有預(yù)算執(zhí)行制度的改革，其作用必然大打折扣。預(yù)算執(zhí)行改革最有效的方法是推行國庫單一賬戶制度。建立我國國庫單一賬戶制度的基本框架是：按照政府預(yù)算級次，由財政在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶；所有的財政性資金逐步納入各級政府預(yù)算統(tǒng)一管理，財政收入直接繳入國庫或財政指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶，取消所有的過渡賬戶；財政性支出均從國庫單一賬戶直接撥付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。

行政單位為了執(zhí)行國家機(jī)關(guān)工作任務(wù)所需要的資金，由各級政府財政部門從本級政府預(yù)算集中的資金中分配和撥付。推行國庫單一賬戶制度后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給各行政單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)及審批預(yù)算單位的月度用款計劃，在預(yù)算資金沒有撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一賬戶上由財政部門直接管理。行政單位的人員工資由財政部門通過中國人民銀行——商業(yè)銀行——職工工資卡方式直接支付；行政單位的專項支出按預(yù)算指標(biāo)通過中國人民銀行——政府采購——商品供應(yīng)商方式直接支付；行政單位的小額零星支出，通過中國人民銀行——商業(yè)銀行—行政單位備用金(信用卡)方式支付。國庫集中支付雖然不改變各行政單位的預(yù)算數(shù)額，但其作用在于建立起了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。實現(xiàn)國庫單一賬戶后，由于各行政單位只是政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一賬戶收付，其資金活動已通過總預(yù)算會計反映，因此，財政總預(yù)算會計和行政單位會計相當(dāng)于總括和明細(xì)的關(guān)系，它們將合二為一共同構(gòu)成政府會計。

實行政府采購制度。在財政支出預(yù)算管理改革中，政府采購制度應(yīng)是一項重大的工程。許多國家的實踐證明，現(xiàn)代政府采購制度是強(qiáng)化財政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實質(zhì)是將市場競爭機(jī)制和財政預(yù)算支出管理有機(jī)結(jié)合起來，一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務(wù)，實現(xiàn)物有所值的基本目標(biāo)，另一方面使預(yù)算資金管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。

實行政府采購后，對于行政單位專項支出經(jīng)費，財政部門不再簡單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費給行政單位，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，即財政對這部分支出采用直接付款方式。財政總預(yù)算會計可以根據(jù)這部分支出數(shù)直接辦理決算。而行政單位應(yīng)根據(jù)財政部門提供的付款憑證進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購品入庫情況入帳。這筆業(yè)務(wù)實際上是同一會計主體(一級政府)下獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購制度的推行也要求財政總預(yù)算會計和行政單位會計合二為一。

事業(yè)單位會計向非營利組織會計靠攏，非營利組織會計不僅包括事業(yè)單位，還包括民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及各種基金會等。

事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體、各種基金會等與企業(yè)相比，盡管在許多方面都具有相同或相似之處，但它們與企業(yè)之間的區(qū)別仍相當(dāng)明顯，即這些組織不以營利為目的。從行為科學(xué)的觀點看，任何一項活動都有其目的性，行為的目的不同，決定著它們行為方式、程序和控制模式也不一樣。無論是企業(yè)，還是這些組織，它們都是從事一項具體的社會活動，但是它們活動的目的是不同的。企業(yè)經(jīng)營活動的目的是為了獲取盡可能多的利潤，使投資者得到盡可能多的投資回報。而事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體、各種基金會等在向社會公眾提供管理或服務(wù)時，并不追求收益，其目的在于按照財務(wù)資源和其他資源提供者的企望和要求提供盡可能多的管理和服務(wù)。

預(yù)算會計制度的改革。由于預(yù)算管理制度的改革，使得現(xiàn)行預(yù)算會計制度中的核算內(nèi)容、核算方法等需要進(jìn)一步改革，以適應(yīng)部門預(yù)算、國庫單一賬戶、政府采購等改革的要求。

部門預(yù)算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預(yù)算資金，因此，反映預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)算會計，也應(yīng)以預(yù)算資金全貌為對象，應(yīng)不再有遺漏。其中，基建資金也應(yīng)和其他資金一樣一起編入部門預(yù)算。即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋包括基建預(yù)算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預(yù)算。然而，由于基本建設(shè)財務(wù)有一定的特殊性，在行政事業(yè)單位會計制度中應(yīng)增加相應(yīng)的會計科目進(jìn)行核算。細(xì)化預(yù)算編制到項目，也就是收支要重新適當(dāng)分類。因此，預(yù)算會計的會計科目應(yīng)重新設(shè)計，明細(xì)核算應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。零基預(yù)算即預(yù)算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。因此，采用零基預(yù)算方法，對預(yù)算會計信息提出了更高的要求，預(yù)算會計不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對會計核算提出了新的要求。

國庫單一賬戶制度的實行，改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序，所以，將使現(xiàn)行財政總預(yù)算會計和行政單位會計面臨又一次改革。現(xiàn)行財政總預(yù)算會計收到財政收入、總預(yù)算會計向行政單位撥出經(jīng)費、行政單位收到總預(yù)算會計撥入經(jīng)費、行政單位向財政總預(yù)算會計上繳預(yù)算內(nèi)外收入、行政單位向下級行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)撥經(jīng)費等業(yè)務(wù)的發(fā)生及其會計核算都將發(fā)生根本性的改變，現(xiàn)行行政單位會計的會計基礎(chǔ)收付實現(xiàn)制將受到挑戰(zhàn)。例如，行政單位的工資將由財政通過人民銀行——商業(yè)銀行——職工工資卡的方式直接支付，此時，財政總預(yù)算會計根據(jù)撥款數(shù)做一筆支出。而行政單位在現(xiàn)行制度下，既要做一筆收入又要做一筆支出，這樣做實際上不符合收付實現(xiàn)制原則。如果財政總預(yù)算會計與行政單位會計合成政府會計，那又要在政府會計的支出總賬上記一筆，同時在某一個支出明細(xì)賬(行政單位)上記一筆，不會動搖會計基礎(chǔ)?？傊?，國庫單一賬戶制度的推行，對現(xiàn)行總預(yù)算會計和行政單位會計的沖擊將是非常巨大的。

隨著政府采購制度的展開，政府采購資金運動就成了預(yù)算會計的一個新的重要核算內(nèi)容。行政事業(yè)單位的許多采購項目，既有財政預(yù)算資金，又有其他資金，這些采購資金，應(yīng)集中到財政部門，由財政部門統(tǒng)一支付。因此，也就產(chǎn)生了資金從預(yù)算單位(部門)向財政部門流動的現(xiàn)象。另外，會造成預(yù)算單位收支過程中價值流轉(zhuǎn)和資金及實物流轉(zhuǎn)的脫節(jié)。政府采購物品的價值按轉(zhuǎn)賬通知流入、流出單位，但貨幣資金卻不實際進(jìn)出單位。為此要改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的會計管理體系和具體操作辦法?，F(xiàn)行的操作辦法是按照國家機(jī)構(gòu)的建制和經(jīng)費的領(lǐng)撥關(guān)系確定的，按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位，層層下?lián)芙?jīng)費，年度終了又層層上報經(jīng)費使用情況，匯編決算。實行政府采購制度后，財政部門不再簡單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應(yīng)按照實際支付的“采購合同價”確認(rèn)本級財政支出，即財政支出的決算也不需要層層上報，財政總預(yù)算會計可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。實行政府采購制度后，還要改革單位預(yù)算會計制度，行政事業(yè)單位即采購品使用者應(yīng)根據(jù)財政部門提供的付款憑據(jù)進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購品入庫情況入賬，在報送會計報表時既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實物兩個方面報告，并與采購部門的結(jié)果核對。