黨政主要領(lǐng)導(dǎo)限權(quán)改革的背景考察與路徑取向

〔摘要〕 在現(xiàn)行政治權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中，作為“一把手”的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中，是遏制權(quán)力尋租的制度難題。權(quán)力過分集中的產(chǎn)生，既與中國歷史上封建專制文化的消極影響有關(guān)，又與對蘇共集權(quán)模式的簡單移植、戰(zhàn)爭環(huán)境對集權(quán)的特殊需求，以及由此所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運作方式等有關(guān)，還與常態(tài)政治生活中的制度設(shè)計、體制機制支撐的有效性緊密關(guān)聯(lián)，是多種復(fù)雜因素交織作用的產(chǎn)物。當(dāng)前，應(yīng)從限權(quán)“一把手”、清晰厘定職責(zé)權(quán)限、保持異質(zhì)權(quán)力之間的制衡、形成合力監(jiān)督、提升制度執(zhí)行力等方面推進體系構(gòu)建。

〔關(guān)鍵詞〕 黨政“一把手”，權(quán)力過分集中，體制成因，路徑取向

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0030-05

在我國既有政治權(quán)力配置結(jié)構(gòu)中，被慣稱為“一把手”的各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)處于主導(dǎo)地位，成為權(quán)力過分集中的標(biāo)志性特征，也成為解決權(quán)力濫用與尋租的難題。在完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀視野下，黨的十八屆三中全會決定提出“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”等新部署。作為對頂層設(shè)計的回應(yīng)，2014年初，山西省出臺《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，安徽、云南等地也有類似舉措，一場被視為“一把手”限權(quán)定責(zé)的改革受到廣泛關(guān)注和熱切期待。這項改革能否成為改革權(quán)力過分集中的關(guān)節(jié)點，能在多大程度上祛除權(quán)力運行積弊，既取決于實踐中的創(chuàng)新與突破，亦需要理論上的論證與探討。

一、問題再認定：權(quán)力過分集中仍是亟待破解的難題

在任何一個組織的管理中，適度集權(quán)都是不可或缺的，但是過分集權(quán)則會造成嚴重后果。權(quán)力過分集中，是歷史上一個長期困擾我們的老問題，也是一個迄今尚未得到有效解決的制度難題。三十多年前，鄧小平就深刻指出，權(quán)力過分集中是很多問題的“總病根”。從現(xiàn)實來看，黨政“一把手”權(quán)力過分集中的問題仍然困擾著我們，而且在程度、形態(tài)、危害等方面均有新的變化，是引發(fā)諸多政治弊病的發(fā)源點，亦是深化改革進程中亟待突破的關(guān)節(jié)點。

（一）從權(quán)力過分集中的形態(tài)演進來看，改革的難度和阻力均不斷加大。鄧小平曾對“權(quán)力過分集中”的內(nèi)涵、表現(xiàn)、弊端和危害作過系統(tǒng)而深刻的論述。他指出，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。” 〔1 〕 （P328-329 ）在這段論述中，他既概括出了“權(quán)力過分集中”的主要形態(tài)，也揭示出了其內(nèi)在的演進邏輯。一是功能性集權(quán)。主要體現(xiàn)為不同性質(zhì)、功能組織的權(quán)力，都集中于黨委，從而導(dǎo)致“黨政不分”“黨企不分”“黨事不分”等黨委包攬一切、干涉一切的現(xiàn)象。二是層級性集權(quán)。主要體現(xiàn)為在不同層級黨組織之間的權(quán)力關(guān)系上，權(quán)力沿著由下而上的路徑過分集中，使組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，異化為帶有強烈人身依附性質(zhì)的個人之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。三是領(lǐng)導(dǎo)者個人集權(quán)。主要體現(xiàn)在組織與個人的關(guān)系上，組織的權(quán)力集中于主要領(lǐng)導(dǎo)者個人，個人集中或包攬了組織的權(quán)力，其實質(zhì)就是個人與組織不分，領(lǐng)導(dǎo)者個人凌駕于黨組織之上，以個人代替組織，從而使集體領(lǐng)導(dǎo)變成個人領(lǐng)導(dǎo)。上述權(quán)力過分集中的三種形態(tài)是有內(nèi)在聯(lián)系的，以橫向維度的黨組織的功能性集權(quán)為基礎(chǔ)，以縱向維度的層級性的過分集權(quán)作中介，組織權(quán)力最終轉(zhuǎn)移到主要領(lǐng)導(dǎo)者個人手中，引發(fā)當(dāng)年鄧小平曾深深憂慮的“個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具” 〔1 〕 （P329 ）的體制風(fēng)險。

時至今天，權(quán)力過分集中的形態(tài)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出由組織權(quán)力向主要領(lǐng)導(dǎo)個人手中集中的單向度集權(quán)演變?yōu)椴块T化、個人化、群體化的多向度、彌散化態(tài)勢。也就是說，現(xiàn)在的權(quán)力過分集中問題較之以前更為復(fù)雜，改革難度和阻力均在不斷加大。考察近年來一些領(lǐng)導(dǎo)干部及部門的違法違紀行為，公共權(quán)力的異化脈絡(luò)呈現(xiàn)為：公權(quán)力部門化——部門權(quán)力個人化——個人權(quán)力再進一步群體化。權(quán)力的實質(zhì)是利益問題，過分集權(quán)的直接后果是利益歸屬的傾斜化，而部門化、個人化、群體化又使既得利益凝固化，權(quán)力的公共屬性被嚴重異化。這種以個人集權(quán)為中間環(huán)節(jié)的失衡的權(quán)力配置狀態(tài)，引發(fā)出權(quán)力過分集中與權(quán)力過于分散交雜、強部門弱政府的權(quán)力關(guān)系倒置現(xiàn)象明顯、以“條塊”為單元的利益共同體強化、組織集權(quán)與個人集權(quán)互為庇護、集團利益侵蝕公共利益等一系列問題，使得限權(quán)、分權(quán)改革的動力遞減、阻力遞增，成為深化改革的羈絆。

（二）從權(quán)力過分集中的程度來看，“一把手”集權(quán)現(xiàn)象仍比較嚴重。對于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中的程度，很難找到通用的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也無法精確量化，但這并不妨礙我們通過一些表象探究本質(zhì)。因受賄被判刑的河南省某縣委書記說，“在位時，我作的決定，99.99%都不會有人反對，我反對的，其他人也不敢贊成”。四川省某縣原縣委書記告訴記者，“一把手”的核心權(quán)力就是對人、財、物、事的拍板權(quán)?！霸诳h域內(nèi)，我有絕對權(quán)力，這種權(quán)力用不用，什么時候用，怎么用，都是我說了算?！?〔2 〕上述材料直觀地反映出一些主要領(lǐng)導(dǎo)個人集權(quán)、專權(quán)問題仍比較嚴重。此外，從對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的稱謂來考察，“同志”作為特定稱呼語，反映著黨內(nèi)平等的政治關(guān)系。但是近些年來，在一些黨員干部中，存在著同事、同志間的稱呼庸俗化現(xiàn)象，有的稱領(lǐng)導(dǎo)為“老板”“老大”，有的稱下屬為“哥們”“兄弟”等，把平等的政治關(guān)系扭曲為雇傭關(guān)系、幫會關(guān)系、忠孝關(guān)系。這些庸俗稱謂折射出某些領(lǐng)導(dǎo)干部在組織內(nèi)“一言九鼎、為所欲為”的個人專權(quán)程度，民主淪為絕對權(quán)力的婢女，不利于營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

（三）從權(quán)力過分集中的政治風(fēng)險來看，已經(jīng)由黨風(fēng)政風(fēng)的敗壞演化為政治公信力的損害與削弱。在戰(zhàn)爭年代，權(quán)力過分集中的危害主要體現(xiàn)在黨內(nèi)民主缺失、助長家長制作風(fēng)，帶來重大決策失誤的風(fēng)險等方面。但在領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)爭的特殊背景下，這些缺陷往往會依靠黨內(nèi)少數(shù)政治精英的非凡天賦而得以不同程度的彌補和矯正。自開始執(zhí)政至改革開放初期（“文革”特定時期除外），過分集權(quán)的危害則體現(xiàn)在滋生官僚主義和產(chǎn)生形形色色的特權(quán)方面。這一時期的特權(quán)現(xiàn)象，一般也不會超越思想意識、福利享受、破壞規(guī)則等淺層的作風(fēng)范疇，尚不會傷及執(zhí)政根基。隨著改革的推進，無序擴張的市場力量與過分集中的權(quán)力以利益為紐帶交織在一起，以“一把手”為主要特征的權(quán)力尋租現(xiàn)象不斷蔓延，從“走后門”、批條子、違規(guī)審批，延伸至房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)、股權(quán)交易、國有資產(chǎn)拍賣等領(lǐng)域，再把觸角拓展到司法、組織人事領(lǐng)域，不斷損害著黨執(zhí)政的合法性和政府公信力?！赌戏街苣酚浾哌x取黨的十八大以來83名廳級（含副廳）以上官員作為樣本所進行的分析顯示，83人中，有32人是所在部門一把手，占四成，另有將近六成是分管一攤的二把手。由此可見，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)力尋租的高發(fā)群體，只要權(quán)力過分集中這個根本性問題解決不好，在中游、下游所采取的腐敗治理措施就難以起到期望的作用和效果。

二、成因解析：歷史與現(xiàn)實的雙重影響

探討權(quán)力過分集中的成因，是解決問題的基本前提。權(quán)力過分集中的產(chǎn)生，既與中國歷史上封建專制文化的消極影響有關(guān)，又與蘇共集權(quán)模式的簡單移植、戰(zhàn)爭環(huán)境對集權(quán)的特殊需求，以及由此所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運作方式等歷史影響有關(guān)，還與常態(tài)政治生活中的制度設(shè)計、體制機制支撐的有效性緊密關(guān)聯(lián)，是多種復(fù)雜因素交織作用的產(chǎn)物。

（一）封建家長制文化的消極影響。以血緣關(guān)系為紐帶的宗法家長制，使父權(quán)、族權(quán)與君權(quán)、政權(quán)高度融合，成為維護封建專制統(tǒng)治秩序的制度基石。它在客觀上延長了封建制度的生命周期，卻也成為民族和國家發(fā)展的文化障礙。這種家長制文化傳統(tǒng)以超強的力量滲入中國社會生活的方方面面，影響著社會的整體價值取向。盡管早期共產(chǎn)黨人對黨內(nèi)出現(xiàn)一個凌駕于眾人之上的“黨魁”式人物保持著警惕，堅持以體現(xiàn)現(xiàn)代民主精神的委員會制來架構(gòu)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，但仍未能有效防止個人專斷問題的產(chǎn)生。鄧小平曾深刻總結(jié)說：“家長制是歷史非常悠久的一種陳舊社會現(xiàn)象，它的影響在黨的歷史上產(chǎn)生過很大危害。陳獨秀、王明、張國燾等人都是搞家長制的?！?〔1 〕 （329-330 ）及至改革開放之初，仍在“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系” 〔1 〕 （P331 ）。反觀當(dāng)今我國的政治生態(tài)，前述一些落馬“一把手”在政治理念表達、權(quán)力行為方式選擇等方面，仍明顯體現(xiàn)出家長制文化的殘留與影響。

（二）戰(zhàn)爭環(huán)境下高度集權(quán)體制的歷史影響。以領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭為主要任務(wù)奪取政權(quán)的特定歷史環(huán)境，客觀上要求“黨的內(nèi)部必須有適應(yīng)于革命的組織與訓(xùn)練”，“黨的組織要有集權(quán)的精神與鐵的紀律” 〔3 〕 （P58 ）?？疾煳尹h執(zhí)政前以權(quán)力集中為突出特點的領(lǐng)導(dǎo)體制的形成及影響，有三個歷史關(guān)節(jié)點需要高度關(guān)注。第一，抗日戰(zhàn)爭時期一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的確立。1942年9月，中央政治局會議提出，“根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實行，要求每個根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化” 〔4 〕 （P124 ）。戰(zhàn)爭環(huán)境中，客觀強調(diào)決策的效率、執(zhí)行中的服從，這都需要以權(quán)力的相對集中為保障。應(yīng)該指出，一元化領(lǐng)導(dǎo)在戰(zhàn)爭年代的特殊政治生態(tài)下是必要的，但其所產(chǎn)生的路徑依賴對黨內(nèi)過分集權(quán)，尤其是從組織集權(quán)向個人集權(quán)弊端的加劇是不容忽視的。第二，書記處主席“最后決定權(quán)”的規(guī)定。在黨的歷史上，曾有過主要領(lǐng)導(dǎo)“最后決定權(quán)”的規(guī)定。1943年3月，中央政治局會議決定調(diào)整中央機構(gòu)，推舉毛澤東為中央政治局和書記處主席；對會議所討論的問題，“主席有最后決定之權(quán)” 〔5 〕 （P440 ）?！白詈鬀Q定權(quán)”的規(guī)定，是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層針對當(dāng)時黨所面臨的歷史情況和黨的狀況作出的；黨的七大之后，“最后決定權(quán)”的規(guī)定雖被取消，但是相應(yīng)組織機構(gòu)一直存在著，其對賦予者和承領(lǐng)者的思想觀念和行為方式產(chǎn)生的影響持續(xù)存在著，兩者交相作用，助長了個人集權(quán)和專斷現(xiàn)象。第三，黨委書記是“班長”的比方。全國勝利前夕，毛澤東在《黨委會的領(lǐng)導(dǎo)方法》的報告中指出：“黨委書記要善于當(dāng)‘班長。黨的委員會有一二十個人，像軍隊的一個班，書記好比是‘班長。” 〔6 〕 （P1440 ）提出這樣的比喻，對于長期以戰(zhàn)爭為中心活動內(nèi)容的政黨組織來說，是很正常的，而且也易于為各級黨委所理解和接受。從提出者的意圖來說，這個比方是屬于技術(shù)層面的工作方法問題，本質(zhì)上并未涉及權(quán)力問題。但是各級黨委長期建制于軍隊組織，原本就存在著委員制與首長制的沖突，這樣的比方無疑是突出黨委書記的角色位置與話語權(quán)重，對黨委會的組織集權(quán)向書記的個人集權(quán)產(chǎn)生了不利影響。

執(zhí)政后的一段時期內(nèi)，由于我們對“什么是社會主義，怎樣建設(shè)社會主義”這一問題的認識不深刻，對于基本政治、經(jīng)濟制度的安排在很大程度上是對蘇聯(lián)模式的模仿與移植。計劃經(jīng)濟管理體制對集權(quán)的內(nèi)在需求，使革命邏輯下高度集權(quán)模式的消極性因素得以演繹與放大。

（三）實體性制度設(shè)計不完善。一些黨內(nèi)制度設(shè)計缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)動性、閉環(huán)性、嚴謹性等科學(xué)化要求，是權(quán)力“出籠”“越軌”的根本原因。第一，黨內(nèi)權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)性失衡。首先，對于各級黨委會的定位，一大至六大的黨章中明確規(guī)定黨的各級委員會是“執(zhí)行委員會”，制度設(shè)計的初衷是將其定位為黨代會決策的執(zhí)行機構(gòu)，就其承載的功能來說，主要承載的是執(zhí)行功能而非決策或監(jiān)督功能；從功能特點來說，更適合于首長制而非委員會制的組織來承擔(dān)，由此也帶來黨的各級委員會領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計中“議”與“行”的內(nèi)在沖突。其次，從二大之后直至現(xiàn)行黨章，都有兩個最高機關(guān)的規(guī)定，即各級黨的代表大會和同級黨的委員會，實質(zhì)上是模糊了決策與執(zhí)行的功能邊界，直到今天仍然是一個沒有很好解決的體制問題。第二，黨內(nèi)權(quán)力授受流程設(shè)計不完善。黨內(nèi)權(quán)力的授予與行使遵循著基本的法理邏輯，即黨員（選舉、授權(quán)）——黨的代表大會（選舉、授權(quán)）——全委會（選舉、授權(quán)）——常委會的逐級授權(quán)、逐級負責(zé)的鏈條。深入探究這個權(quán)力授受流程可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者個人集權(quán)的根本原因有兩個：一是黨代會在非常任制條件下，其最高決策和監(jiān)督機構(gòu)的地位缺乏有效的制度支撐；二是在這樣一個相同屬性權(quán)力的鏈條傳遞過程中，缺乏異質(zhì)權(quán)力之間有效制約的必備條件，在決策范圍缺乏明確界分的情況下，權(quán)力過分集中在所難免。第三，制度規(guī)定的嚴謹性不足。現(xiàn)行的一些制度規(guī)定，對黨內(nèi)各職能部門之間的職責(zé)權(quán)限規(guī)定過于籠統(tǒng)，邊界模糊，為“一把手”集權(quán)提供了制度空間。比如，決策中的“三重一大”事項、干部選拔中的初始提名程序、選舉的方式選擇等方面的規(guī)定，均存在自由裁量空間過大的問題。第四，從制度變革的現(xiàn)實進程來看，有些制度改革本身不符合分權(quán)、限權(quán)的價值取向。比如，針對一些累積的社會矛盾在社會治安綜合治理、計劃生育、黨風(fēng)廉政等領(lǐng)域頻繁呈現(xiàn)的情況，從20世紀80年代中后期開始，各級黨政部門作出“一票否決”的制度安排，主要是明確各級黨委書記、行政首長的“第一責(zé)任人”地位。責(zé)與權(quán)是需要對稱的，這在客觀上強化了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的突出位置，加劇了“一把手”集權(quán)傾向。

（四）程序性制度安排的支撐乏力。任何一項制度都需要有規(guī)范而具體的程序來保證落實，“離開了嚴密、公開的程序運作，制度的目標(biāo)就可能因執(zhí)行者的個人利益取舍或主觀偏好而喪失或扭曲，甚至淪為某些人謀取私利的工具” 〔7 〕 （P171 ）。只有具備了合理合法的程序，制度才能被高度認同和自覺執(zhí)行。審視既有的一些程序性制度設(shè)計，在公開性、嚴密性、閉環(huán)性、連貫性、可操作性等方面不同程度地存在著問題，缺乏對例外和偶發(fā)現(xiàn)象最大限度的預(yù)判與防范。客觀地講，目前各級黨政部門的議事規(guī)則總體上過于粗疏化，體現(xiàn)在議題設(shè)置、議事范圍、議事流程、決策表決、責(zé)任追究等諸多環(huán)節(jié)之中。正是這種程序性缺陷，為權(quán)力過分集中提供了變通機會和運作空間，使集體決策成為事實上的“一把手”說了算。

此外，制度文化薄弱、制度執(zhí)行力不強等也是需要深入考察的重要因素。正是上述各種復(fù)雜因素的交互作用，使權(quán)力過分集中問題得以延續(xù)，也為推進分權(quán)、限權(quán)改革提供了思考基點和切入點。

三、路徑取向：以節(jié)點攻堅推動體系構(gòu)建

在既往改革難以取得實質(zhì)性突破，深層矛盾不斷累積的情況下，黨的十八屆三中全會決定強調(diào)要“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，突出“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”這一權(quán)力主體，要求“規(guī)范各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，彰顯出以分解和限制“一把手”權(quán)力為切入點，由個體及組織再到體制，由節(jié)點攻堅再到體系構(gòu)建的改革思路。

（一）清晰厘定職責(zé)權(quán)限是前提。導(dǎo)致“一把手”權(quán)力過分集中還在于相關(guān)的文本規(guī)定過于籠統(tǒng)，職責(zé)界限模糊，甚或存在內(nèi)在沖突，為執(zhí)行者留下太多變通余地。當(dāng)前的“一把手”不直接分管人財物等規(guī)定只是起點，下一步的主要任務(wù)是把黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職能權(quán)限作出清晰的科學(xué)劃分。首先，規(guī)范分權(quán)的主體與授權(quán)的程序，保證制度公正性。據(jù)調(diào)查，有的基層干部就有疑慮，認為雖然“一把手”原先的具體事項直管權(quán)力被削弱，但這些權(quán)力在其他班子成員中如何分配，讓誰管不讓誰管，具體權(quán)力的分配仍由“一把手”說了算，存在副職的權(quán)力被架空，甚至成為“簽字畫押”工具的風(fēng)險。為此，建議以一定的權(quán)威機構(gòu)來解決好誰來分、分給誰的權(quán)力歸屬問題，以嚴格的程序設(shè)計來解決如何分的問題。其次，黨和政要區(qū)別對待，要遵循不同組織、不同性質(zhì)權(quán)力的特點及運行規(guī)律。黨委、立法、行政、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位等組織應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，并避免使用籠統(tǒng)的話語來表述。據(jù)筆者從各省的發(fā)文規(guī)定考證，對各級黨委書記所限之權(quán)僅有“用人權(quán)”一項，而其他權(quán)項原本就在其職權(quán)范圍之外，不同性質(zhì)的權(quán)力放在一起作出規(guī)定，容易產(chǎn)生歧義，給變通性操作留下空間。再次，要保持權(quán)與責(zé)的對等性，不能只分割與轉(zhuǎn)移權(quán)力，而忽略權(quán)力問責(zé)的主體界定，混淆“集體責(zé)任”與“個人責(zé)任”的界限，避免出現(xiàn)權(quán)重責(zé)輕、權(quán)實責(zé)虛、有責(zé)無權(quán)等現(xiàn)象。

（二）以限權(quán)“一把手”作為破除權(quán)力過分集中的切入點。權(quán)力過分集中固有弊病的累積與暴露經(jīng)歷了一個長期的過程，一蹴而就的設(shè)想是不切實際的?，F(xiàn)實表明，在現(xiàn)行體制框架中，“一把手”職位既是權(quán)力的聚集點，也是權(quán)力異化的高危點和腐敗的高發(fā)點。2014年以來山西等地推行的“一把手”限權(quán)改革，明確規(guī)定黨政“一把手”不直接分管干部人事工作、財務(wù)工作、工程建設(shè)項目、行政審批、物資采購等五項工作。改革的核心價值在于為破除過分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制找到適宜的切入點。其一，從制度變革效應(yīng)來看，可以有效遏制腐敗高發(fā)勢頭，提升政治公信力。改革從源頭上對“一把手”的話語權(quán)、決定權(quán)和操控權(quán)形成有效制約，有利于緩解權(quán)力過分集中現(xiàn)象，通過權(quán)力的讓渡與分割，壓縮權(quán)力的個人裁量空間，在更大程度上實現(xiàn)預(yù)防和減少腐敗問題發(fā)生的目的。其二，從制度變遷趨向來看，會產(chǎn)生一種“倒逼”力量，引發(fā)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體性和深層次變動。對“一把手”權(quán)力的分解與限制只是開端，有望成為撬動體制變革的根本支點。一方面，體制中核心部位的權(quán)力配置關(guān)系的改變，必然伴隨著相關(guān)制度創(chuàng)新的及時跟進，為形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)提供有力支撐；另一方面，這項改革還可對現(xiàn)有文本制度產(chǎn)生“激活效應(yīng)”，比如我們黨在探索干部選拔、黨政關(guān)系、權(quán)力監(jiān)督、黨務(wù)政務(wù)公開、巡視制度等方面的文本規(guī)定，可以與新的權(quán)力格局相銜接，激發(fā)出處于低效或“休眠”狀態(tài)的制度規(guī)定的固有活力。

（三）保持異質(zhì)權(quán)力之間的制衡是核心。歷史經(jīng)驗啟示我們，權(quán)力不管交由誰來行使，只要存在絕對權(quán)力，就必然會產(chǎn)生權(quán)力濫用。因此，“一把手”限權(quán)改革的要義不在于分解權(quán)力，而是要保持不同屬性權(quán)力之間的制衡。權(quán)力分解絕不只是不同行使主體之間的分享，更有權(quán)力屬性清晰界分的意蘊。具體來說，就是在微觀層面上（具體的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)內(nèi)部）實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力行使主體的界定與制衡。以實行委員制的各級黨委常委會為例，決策權(quán)的重心應(yīng)當(dāng)切實向常委會集體轉(zhuǎn)移，執(zhí)行權(quán)由各常委根據(jù)分工行使，監(jiān)督權(quán)則側(cè)重于由“一把手”來行使，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡與監(jiān)督格局。誠然，不同性質(zhì)的組織，其領(lǐng)導(dǎo)方式會有區(qū)別，三種權(quán)力的劃分亦有差別，這是需要深入探討的問題。

（四）內(nèi)外結(jié)合的合力監(jiān)督是保障。把權(quán)力的公正運用維系于個人的品質(zhì)與良知，是極其危險的。社會個體中人性與獸性善惡共存的狀態(tài)啟示我們，對權(quán)力行使者必須建立硬性的監(jiān)督制度以懲惡，輔之軟性的倫理教化以導(dǎo)善。推行“一把手”限權(quán)改革之后，盡管主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管權(quán)得以強化，但仍難以克服內(nèi)部監(jiān)督低效的傳統(tǒng)弊端。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是權(quán)力公開，要結(jié)合近年來縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的經(jīng)驗做法，對職責(zé)權(quán)限、權(quán)力流程、行使?fàn)顩r等進行嚴格公開，引入行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系。

（五）持續(xù)遞增的執(zhí)行力是關(guān)鍵。制度的生命在于執(zhí)行。因制度執(zhí)行乏力而導(dǎo)致的“法不責(zé)眾”現(xiàn)象長期困擾著我們。這一問題既取決于實體性與程序性制度的質(zhì)量，更與深層次的制度文化緊密關(guān)聯(lián)。再嚴謹?shù)睦碚摻忉屢膊蝗鐚嵺`更具說服力。十八大以來黨中央以作風(fēng)建設(shè)為突破口，依靠踏石留印、抓鐵有痕的震懾力，從“八項規(guī)定”到扭轉(zhuǎn)“四風(fēng)”，體現(xiàn)出以破除既得利益為試金石，高層率先垂范，由高層到基層，由個人、群體到部門，由政治領(lǐng)域延及其他社會領(lǐng)域的改革思路，對于塑造制度權(quán)威，提升執(zhí)行力的路徑選擇作出生動詮釋。此次限權(quán)改革應(yīng)借力于上述路徑，以執(zhí)行力為先導(dǎo)，以強制性的制度實踐促進制度文化的訓(xùn)練與培育，增強制度執(zhí)行的軟實力，形成執(zhí)行力的持續(xù)遞增效應(yīng)。

推行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)限權(quán)改革只是破題，根本歸宿是構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。誠然，這一體系的建立是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，須與政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面體制改革并生共進，既要做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、相互協(xié)調(diào)，還要做到程序嚴密、規(guī)范有序、運行順暢、制約有效，真正把公共權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

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責(zé)任編輯 陳 鵑