基于制度變遷的我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理研究

程進(jìn) 周馮琦

摘要：為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過(guò)程中存在的重建設(shè)輕成效、重投入輕產(chǎn)出問(wèn)題，在改善生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量過(guò)程中需要引入績(jī)效管理理念，建立生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理模式。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理本質(zhì)上是以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能為目標(biāo)的約束條件，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與目標(biāo)的接近程度。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理發(fā)展過(guò)程是一個(gè)政府供給主導(dǎo)型的制度變遷過(guò)程，政府是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度創(chuàng)新的根本動(dòng)因，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷。為了降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，需要以維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全為根本出發(fā)點(diǎn)，推進(jìn)管理體系由責(zé)任評(píng)估考核向流程績(jī)效管理深化，實(shí)現(xiàn)績(jī)效責(zé)任由行政責(zé)任向法律責(zé)任深化，增強(qiáng)制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性，構(gòu)建完善的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理流程，建立多元主體參與機(jī)制，降低生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷成本。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理;生態(tài)系統(tǒng);制度安排;制度變遷

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)環(huán)境績(jī)效管理體系研究”（12&ZD081）

中圖分類號(hào)：F205 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2018）12-0048-05

我國(guó)生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)占國(guó)土面積比重達(dá)到60%以上，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)極易受不當(dāng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響而產(chǎn)生負(fù)面生態(tài)效應(yīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)環(huán)境處于不同程度的失衡或危機(jī)狀態(tài)，給國(guó)家生態(tài)安全造成威脅。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)安全的前提和保障，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全首先需要維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與安全。生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品屬性，政府管理部門是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理的主要實(shí)施者，為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過(guò)程中不同程度存在的重建設(shè)輕成效、重投入輕產(chǎn)出等粗放式管理問(wèn)題，在提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的過(guò)程中需要引入績(jī)效管理理念，建立績(jī)效導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，這也是我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度的核心和關(guān)鍵。鑒于政府創(chuàng)新過(guò)程是一個(gè)制度變遷過(guò)程，本文擬借助制度變遷理論，分析生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷歷程、變遷動(dòng)因、模式特征及發(fā)展方向，為我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理提供支撐。

一、制度變遷理論分析框架

1. 制度變遷的動(dòng)因與模式

20世紀(jì)70年代，以諾思等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度作為解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要變量，制度變遷理論也應(yīng)運(yùn)而生。制度是一個(gè)內(nèi)涵比較廣泛的概念，不同學(xué)者對(duì)其的理解差異較大，諾思提出制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地理解為一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，也可稱之為制度安排①。制度是由個(gè)人或組織生產(chǎn)出來(lái)的，由于人的有限理性和資源的稀缺性，制度供給同樣是有限的、稀缺的，隨著制度環(huán)境變化或人們的理性程度提升，新的制度需求不斷產(chǎn)生，當(dāng)制度供給和制度需求基本均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的;當(dāng)制度供給不能滿足制度需求時(shí)，就會(huì)催生制度變遷?？梢?jiàn)，制度變遷就是新的制度安排替代舊的制度安排。制度變遷是制度不均衡的演化過(guò)程，之所以出現(xiàn)制度變遷，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了新的潛在制度需求和潛在制度供給②。導(dǎo)致制度供給和制度需求不均衡的因素包括制度選擇集合的變化、技術(shù)進(jìn)步、制度服務(wù)需求的變化等，現(xiàn)行制度安排不再是最優(yōu)制度，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求③。

制度變遷根據(jù)動(dòng)力不同可以分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種模式④。誘致性變遷是一種響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性的漸進(jìn)式變遷模式。要素與產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)格變化以及技術(shù)變遷產(chǎn)生新的制度需求，知識(shí)、法律、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的進(jìn)步支撐新的制度供給。誘致性制度變遷不易解決搭便車問(wèn)題，且變遷時(shí)間周期較長(zhǎng)，不能及時(shí)滿足制度需求。由于行為主體在收益、費(fèi)用之間存在分歧，只有部分制度不均衡可以通過(guò)誘致性創(chuàng)新消除，其余制度不均衡則繼續(xù)存在。當(dāng)政府的預(yù)期收益高于強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期成本，政府將采取強(qiáng)制行動(dòng)來(lái)消除制度不均衡⑤。強(qiáng)制性制度變遷的有效性受政府偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)、利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性等多元因素制約。強(qiáng)制性制度變遷在一定程度上能夠降低獲取制度創(chuàng)新利益的成本，短期內(nèi)創(chuàng)造出較高的效益，但在長(zhǎng)期強(qiáng)制運(yùn)作的過(guò)程中，由于利益非均衡化而可能會(huì)削弱制度的有效性。制度作為一種公共物品，其內(nèi)部構(gòu)成具有一定的差異性，當(dāng)誘致性制度變遷滿足不了制度需求時(shí)，由政府實(shí)施的強(qiáng)制性制度變遷則可以彌補(bǔ)制度供給不足，兩者是一種互補(bǔ)關(guān)系。

制度變遷理論以產(chǎn)權(quán)理論、國(guó)家理論和意識(shí)形態(tài)理論為基石。首先，制度創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定、調(diào)整和保護(hù)是有必要的，因?yàn)橛行实漠a(chǎn)權(quán)可以激勵(lì)人們?nèi)氖律鐣?huì)需要的活動(dòng)，減少不確定性因素和搭便車行為的可能性，使個(gè)人收益率接近于社會(huì)收益率。其次，國(guó)家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)。國(guó)家要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新以適應(yīng)其他資源要素的變化，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。第三，任何制度都是在某種意識(shí)形態(tài)下形成的，意識(shí)形態(tài)的改變會(huì)左右現(xiàn)有的制度安排，意識(shí)形態(tài)是降低交易成本的一種制度安排，成功的意識(shí)形態(tài)能夠形成共同利益，從而克服搭便車行為。

2. 生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理與制度變遷

制度變遷理論從時(shí)間維度反映制度安排對(duì)不斷變化環(huán)境的適應(yīng)，變遷方向有可能是正向，也有可能是負(fù)向⑥。因此，運(yùn)用制度變遷理論剖析制度發(fā)展進(jìn)程，有助于了解制度安排的合理性及可能存在的不足，梳理出制度安排未來(lái)變遷方向。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，政府是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工作的主要實(shí)施者，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效是政府相關(guān)責(zé)任主體的工作職責(zé)所達(dá)到的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)階段性結(jié)果及其過(guò)程中可評(píng)價(jià)的行為表現(xiàn)。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是績(jī)效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理中的應(yīng)用，是主管部門與對(duì)應(yīng)責(zé)任主體之間就生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)與如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，為提升責(zé)任主體工作績(jī)效而作出的制度安排和實(shí)施的管理措施、機(jī)制及技術(shù)。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理可以簡(jiǎn)單概括為對(duì)政府生態(tài)系統(tǒng)管理行為的管理，關(guān)注的是政府生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與管理目標(biāo)的接近程度。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理不僅關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量本身，也關(guān)注資金投入、污染控制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等對(duì)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化趨勢(shì)的影響⑦。政府績(jī)效管理的順利實(shí)施和作用的充分發(fā)揮離不開(kāi)法律法規(guī)的保障和政策的指導(dǎo)，作為政府績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理同樣離不開(kāi)制度保障。因此，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是政府創(chuàng)新管理制度和管理模式的重要舉措，我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，其核心和關(guān)鍵是要推進(jìn)建立生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)估與管理制度，逐步建立績(jī)效導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境管理評(píng)價(jià)和考核模式。政府制度創(chuàng)新過(guò)程是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理不斷完善的過(guò)程同樣也是一個(gè)制度變遷過(guò)程，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的討論，可以借助制度變遷理論加以分析。

從靜態(tài)來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是一套制度體系，是在特定制度環(huán)境中設(shè)計(jì)出來(lái)用以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能的約束條件;從動(dòng)態(tài)來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是一個(gè)在一定制度安排約束下落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主體責(zé)任、實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的過(guò)程。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷是制度環(huán)境、制度安排和制度結(jié)構(gòu)綜合作用的結(jié)果（圖1）。制度環(huán)境為制度安排設(shè)置了基本邊界和范圍，是影響和約束生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度安排的基礎(chǔ)規(guī)則，通常包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、生態(tài)系統(tǒng)管理制度、公眾生態(tài)環(huán)保訴求等，是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度安排面臨的外部環(huán)境。根據(jù)“制度——行為——績(jī)效”的行徑，制度環(huán)境的變化會(huì)影響到生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理行為，并決定了生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的價(jià)值取向。制度安排是具體的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度，是在制度環(huán)境的約束下形成的直接決定生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理行為的具體的規(guī)則，并間接影響政府部門在生態(tài)系統(tǒng)管理過(guò)程中的行為選擇。制度結(jié)構(gòu)是所有生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度安排的總和，是按照生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的價(jià)值取向要求形成的具有結(jié)構(gòu)特征的制度體系。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷既包括制度結(jié)構(gòu)中各項(xiàng)制度安排的創(chuàng)新，也包括各項(xiàng)制度之間相互耦聯(lián)形成的制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整，制度安排和制度結(jié)構(gòu)也是下一次制度變遷面臨的制度環(huán)境的組成部分。

圖1 ?生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度分析框架

二、我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的制度變遷分析

我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理發(fā)展歷程是一個(gè)根據(jù)制度環(huán)境變化進(jìn)行變革的過(guò)程，呈現(xiàn)出顯著的階段性變化特征，政府主導(dǎo)制訂的法規(guī)政策起到了形塑生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度的作用。

1. 制度變遷歷程

（1）1956—1999年：基礎(chǔ)制度體系建設(shè)。1956年，我國(guó)成立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，這標(biāo)志著我國(guó)現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)管理的開(kāi)始，自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)隨之成為我國(guó)生態(tài)安全屏障的基本骨架。在制度環(huán)境方面，該時(shí)期內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)管理制度幾乎處于空白狀態(tài)，在該階段初期尚未暴露出嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，但隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)生態(tài)環(huán)境承載能力開(kāi)始面臨巨大壓力，伴隨著全球可持續(xù)發(fā)展理念的興起，我國(guó)需要加快生態(tài)系統(tǒng)管理基礎(chǔ)制度建設(shè)，為開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)管理實(shí)踐提供制度依據(jù)。

生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理在時(shí)間上要晚于生態(tài)系統(tǒng)管理，由于生態(tài)系統(tǒng)管理剛剛起步，因此相關(guān)制度安排主要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)，構(gòu)建了我國(guó)綜合管理與部門管理相結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)污染者的治理和賠償責(zé)任，更加突出政府相關(guān)部門的“管理者”身份，“被管理”的對(duì)象主要是公眾和企業(yè)等行為主體。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理意識(shí)在部分制度安排中有所體現(xiàn)，主要涉及追究政府主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等責(zé)任，但責(zé)任主體設(shè)定和責(zé)任范圍劃分虛化不夠明晰，并且更多關(guān)注的是政府對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防和監(jiān)督管理責(zé)任，政府責(zé)任主體的績(jī)效管理還沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性開(kāi)展。

（2）2000—2011年：責(zé)任管理制度建設(shè)。由于許多重要生態(tài)區(qū)域沒(méi)有納入自然保護(hù)區(qū)體系，我國(guó)2000年提出建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)想，主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略正式將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)確立為我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理空間單元的組成部分。在制度環(huán)境方面，此時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)粗放式快速發(fā)展給生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)帶來(lái)巨大壓力，生物多樣性減少、自然資源破壞等問(wèn)題開(kāi)始威脅國(guó)家生態(tài)安全，而一直以來(lái)政府主導(dǎo)實(shí)施的生態(tài)系統(tǒng)管理效果并不顯著，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)未得到有效遏制，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能成為重要任務(wù)，國(guó)家開(kāi)始修訂已有政策、法規(guī)等制度內(nèi)容，增加完善生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容。

在制度安排方面，政府主體的責(zé)任管理得到重視和完善，首次明確地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是本區(qū)域和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人。修訂后的生態(tài)環(huán)保類專項(xiàng)法規(guī)均出現(xiàn)了追究相關(guān)主體責(zé)任的內(nèi)容，把環(huán)境污染治理責(zé)任納入法律規(guī)制范圍，明確要求地方政府必須對(duì)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)?？傮w上生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理開(kāi)始得到體現(xiàn)，不僅要求地方政府部門加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)管理，更是要對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理的結(jié)果負(fù)責(zé)，以提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能。此階段生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理內(nèi)容側(cè)重于責(zé)任追究，重約束而輕激勵(lì)，而且沒(méi)有明確的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，難以厘清生態(tài)系統(tǒng)管理責(zé)任。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度主要依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結(jié)構(gòu)，還沒(méi)有從生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)制度中剝離出來(lái)。

（3）2012年以來(lái)：績(jī)效考核評(píng)估與考核。十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)空間管理單元進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園等多種類型并存、交叉推進(jìn)的發(fā)展格局。在制度環(huán)境方面，生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題仍十分突出，生態(tài)安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻，生態(tài)安全被納入總體國(guó)家安全觀，傳統(tǒng)的部門分割保護(hù)模式使得生態(tài)系統(tǒng)管理效率低下，必須將山水林田湖作為生態(tài)共同體進(jìn)行保護(hù)和管理。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府績(jī)效管理，也為建立健全生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理機(jī)制提供了新機(jī)遇，為適應(yīng)內(nèi)外部發(fā)展要求，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理不斷得到強(qiáng)化，推動(dòng)產(chǎn)生相應(yīng)的制度變遷。

在制度安排方面，政府主體的責(zé)任管理繼續(xù)得到完善，進(jìn)一步明確地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體和責(zé)任范圍逐漸清晰。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，生態(tài)系統(tǒng)管理績(jī)效評(píng)估與考核成為本階段制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。相關(guān)制度安排規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)管理績(jī)效考核內(nèi)容，區(qū)域生態(tài)功能評(píng)估結(jié)果作為評(píng)估重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，納入政府績(jī)效考核?？己私Y(jié)果同時(shí)作為產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目審批、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)管理績(jī)效評(píng)估增強(qiáng)了管理部門的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)，但績(jī)效評(píng)估只是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的一個(gè)重要組成部分，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都更為復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理模式還有待完善。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的結(jié)果運(yùn)用集中在生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究，“約束”導(dǎo)向的結(jié)果使用難以從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的短視行為，反而強(qiáng)化了履行行政責(zé)任要求下地方責(zé)任主體的策略性行為。

2. 制度變遷模式

制度變遷分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷兩種模式，制度變遷選擇何種方式，本質(zhì)上取決于不同模式的成本收益比較⑧。誘致性制度變遷時(shí)間周期長(zhǎng)，而生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題已經(jīng)非常嚴(yán)重，客觀上要求盡快形成有效的制度安排來(lái)提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能?？v觀我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理制度變遷歷程，總是先由政府頒布新的制度，或?qū)σ延兄贫冗M(jìn)行修訂創(chuàng)新，再通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任主體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度的遵守和運(yùn)用。因此，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷屬于強(qiáng)制性制度變遷，這種制度變遷模式有利于快速建立相應(yīng)的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，降低制度變遷時(shí)間成本。

政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷模式也存在明顯不足，表現(xiàn)在管理部門的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理意識(shí)和行為滯后于制度變遷速度，容易增加績(jī)效管理制度的實(shí)施成本，出現(xiàn)有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象，影響績(jī)效管理制度的實(shí)施效能。此外，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與利用過(guò)程中利益相關(guān)者眾多，由政府主導(dǎo)推動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷，使得行政主管部門成為績(jī)效評(píng)估和考核中的唯一管理主體，難以實(shí)現(xiàn)績(jī)效結(jié)果的合理評(píng)估、科學(xué)應(yīng)用和科學(xué)管理。應(yīng)構(gòu)建開(kāi)放式的管理體系和制度，使生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與利用所涉及的生態(tài)區(qū)域、社區(qū)、管理部門、經(jīng)營(yíng)部門等利益主體參與到生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理進(jìn)程中，在一定程度上可以降低生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度創(chuàng)新成本。

3. 制度變遷動(dòng)因

根據(jù)制度變遷理論，制度變遷是制度供給不適應(yīng)制度需求的結(jié)果。從制度需求來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，高強(qiáng)度的城市化和工業(yè)化發(fā)展，引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列生態(tài)安全問(wèn)題，我國(guó)部門分割的生態(tài)系統(tǒng)管理體系特征與生態(tài)系統(tǒng)完整性和內(nèi)在連接性的自然特征相背離，造成管理職能交叉和管理空白并存，雖然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)投入巨大，但管理效果并不明顯。而且，生態(tài)系統(tǒng)支撐著人類福祉，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提升，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)不僅要維護(hù)生物多樣性和生態(tài)完整性，更要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的制度需求發(fā)生了新的變化，必須要提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能，遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

從制度供給來(lái)看，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度最初以依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結(jié)構(gòu)的形式出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)管理部門對(duì)生態(tài)破壞的預(yù)防和監(jiān)督管理責(zé)任，但責(zé)任主體設(shè)定和責(zé)任范圍劃分并不明晰。為了滿足生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需求，提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能，開(kāi)始明確地方政府為轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境責(zé)任納入法律規(guī)制范圍，生態(tài)系統(tǒng)管理的責(zé)任主體和責(zé)任范圍逐漸清晰。當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度安排側(cè)重于績(jī)效評(píng)估考核，評(píng)估結(jié)果作為評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，但績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究只是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的一個(gè)重要組成部分，系統(tǒng)性的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理模式還有待完善。

總體看來(lái)，生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)踐困境，總是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度創(chuàng)新的根本動(dòng)因，也決定了制度變遷的方向、訴求與路徑。現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度供給增強(qiáng)了管理部門的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)，但還沒(méi)有從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的短視行為，生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題仍十分突出，在尚未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，在這樣的制度供求關(guān)系下，將催生新的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷。

三、制度變遷理論理論對(duì)推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的啟示

我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理發(fā)展過(guò)程是一個(gè)制度變遷過(guò)程，制度變遷理論能夠?yàn)橥七M(jìn)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理及解決出現(xiàn)的問(wèn)題提供一定啟示。通過(guò)構(gòu)建并創(chuàng)新多種制度，降低生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷成本，從而降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，提升生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)效能。

1. 適應(yīng)制度環(huán)境

制度環(huán)境變化是產(chǎn)生制度變遷的前提條件。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是在特定制度環(huán)境中設(shè)計(jì)出來(lái)的約束條件，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景、管理目標(biāo)和首要任務(wù)都發(fā)生了顯著變化，生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)不再局限于傳統(tǒng)的治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量以及修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)管理的首要任務(wù)。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理的空間單元同樣在不斷豐富完善，在原先的自然保護(hù)區(qū)單一管理單元基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了包括生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等在內(nèi)的多樣化自然保護(hù)地體系。保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全對(duì)提高生態(tài)系統(tǒng)管理成效提出新的制度需求，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理需要適應(yīng)外部制度環(huán)境的變遷，進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的增加。

2. 健全制度體系

生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求管理制度體系化。目前國(guó)家法律體系內(nèi)并沒(méi)有專門針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的法律規(guī)范，現(xiàn)有的規(guī)則約束散布在多項(xiàng)法規(guī)中，政府制定的指導(dǎo)意見(jiàn)、辦法等成為指導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的主要制度依據(jù)，責(zé)任主體主要擔(dān)負(fù)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)行政責(zé)任，法律責(zé)任沒(méi)有得到體現(xiàn)。雖然政策的靈活性使得生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理能夠在較短時(shí)間內(nèi)推開(kāi)并實(shí)施，但由于缺乏相應(yīng)的法制保障，政策辦法的不穩(wěn)定性和非強(qiáng)制性使生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度的執(zhí)行力和權(quán)威性受到影響，各地區(qū)存在追求自身利益最大化而權(quán)衡地執(zhí)行政策制度的現(xiàn)象，因此，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理停留在政策、規(guī)章層面存在不足，必須健全生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度體系，制定專門的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理法律規(guī)范。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理立法需要體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是績(jī)效管理主體和客體，管理主體主要包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等;管理客體主要包括直接負(fù)有生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)責(zé)任的政府部門和個(gè)人。二是績(jī)效管理內(nèi)容和指標(biāo)體系，特別要篩選與國(guó)家生態(tài)安全相關(guān)的關(guān)鍵性指標(biāo)。三是績(jī)效管理方法和程序，程序設(shè)計(jì)原則上包括績(jī)效計(jì)劃的制定、績(jī)效計(jì)劃的實(shí)施、績(jī)效評(píng)估與診斷、績(jī)效反饋與提升等方面。四是績(jī)效管理的法律責(zé)任，明確規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理主體、客體與其權(quán)利相對(duì)等的法律責(zé)任。

3. 完善制度安排

首先是科學(xué)構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估體系，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估應(yīng)以維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全為重點(diǎn)，根據(jù)客觀需求設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。采用“業(yè)績(jī)績(jī)效+表現(xiàn)績(jī)效”的績(jī)效考核評(píng)估體系，業(yè)績(jī)績(jī)效是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估，表現(xiàn)績(jī)效是對(duì)責(zé)任主體的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)能力、工作表現(xiàn)等進(jìn)行評(píng)定。突出不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)差異和全國(guó)生態(tài)安全布局的總體要求，制定不同類型生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估體系。

生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理不僅僅是績(jī)效評(píng)估，還需要搭建包括績(jī)效計(jì)劃的制定、績(jī)效計(jì)劃的實(shí)施、績(jī)效評(píng)估與診斷、績(jī)效反饋與提升等方面在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理流程，實(shí)行生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化開(kāi)展。其中在績(jī)效反饋與提升環(huán)節(jié)，鑒于我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)尚處于發(fā)展完善階段，在當(dāng)前注重管控型績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，還應(yīng)發(fā)展激勵(lì)型績(jī)效管理，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用流程，將生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估結(jié)果與加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作結(jié)合起來(lái)，改變重評(píng)比輕診斷、重獎(jiǎng)懲輕改進(jìn)的管理流程，注重反饋生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估結(jié)果，提出改進(jìn)意見(jiàn)，促進(jìn)被評(píng)估責(zé)任主體持續(xù)改進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)管理工作。

4. 發(fā)揮產(chǎn)權(quán)作用

根據(jù)制度變遷理論的相關(guān)研究，必須設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度，明確界定產(chǎn)權(quán)，以便減少未來(lái)的不確定性因素和搭便車行為的可能性，從而降低機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生幾率。生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理中應(yīng)注重發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的支撐引領(lǐng)作用，以激勵(lì)相關(guān)主體從事生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)活動(dòng)，并使個(gè)人收益率和社會(huì)收益率接近相等。產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系到清晰界定生態(tài)系統(tǒng)管理主體的權(quán)利、責(zé)任與利益，規(guī)范相關(guān)行為主體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)行為，給予責(zé)任主體以激勵(lì)和約束，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能。完善產(chǎn)權(quán)制度的重要前提是界定各類自然生態(tài)保護(hù)地產(chǎn)權(quán)，建立健全基于自然生態(tài)保護(hù)地和生態(tài)資源所有權(quán)而衍生出的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利體系，依法賦予產(chǎn)權(quán)主體對(duì)自然生態(tài)保護(hù)地的處置權(quán)、收益權(quán)，提升產(chǎn)權(quán)主體參與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和開(kāi)發(fā)的積極性。

5. 多元主體共治

我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是政府主導(dǎo)的制度變遷過(guò)程，由政府部門自上而下推進(jìn)，政府既是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理主體，也是管理客體，為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核往往采取短期策略性行為。生態(tài)系統(tǒng)管理的最終目標(biāo)是維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，因此需要建立包括公眾參與在內(nèi)的多元主體參與機(jī)制。公眾參與生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的生態(tài)訴求與廣泛監(jiān)督，有利于提升政府生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的有效性，彌補(bǔ)政府生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理的部門缺陷和不足。多元主體在生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理中的地位和權(quán)利需要得到明確，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效評(píng)估可以引入第三方評(píng)估，在規(guī)劃績(jī)效管理、制定績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效考核結(jié)果監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)注重吸收公眾意見(jiàn)，公眾滿意度應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)管理績(jī)效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。為了改變地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)情形下的環(huán)境非合作行為，從根本上治理環(huán)境污染問(wèn)題，需要從體制機(jī)制方面進(jìn)行較大改革。首先，需要提高地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制等追究機(jī)制的建立，糾正單純以增長(zhǎng)作為考核指標(biāo)的官員考核體系。其次，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)的垂直管理。當(dāng)前體制下各級(jí)環(huán)保部門隸屬當(dāng)?shù)卣?，各?jí)環(huán)保部門的執(zhí)法力度由地方政府決定，加快推行環(huán)境保護(hù)體系的垂直管理，推動(dòng)建立立體的環(huán)境治理框架十分必要⑨。

四、結(jié)論

生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理是績(jī)效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理當(dāng)中的應(yīng)用，主要關(guān)注政府生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與目標(biāo)的接近程度，是為了提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能而作出的制度安排和相關(guān)措施機(jī)制。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理經(jīng)歷了基礎(chǔ)制度體系建設(shè)、責(zé)任管理制度建設(shè)、績(jī)效評(píng)估與考核三個(gè)發(fā)展時(shí)期，其發(fā)展歷程是一個(gè)政府供給主導(dǎo)型的制度變遷和覆蓋范圍不斷拓展的過(guò)程。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，政府是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度創(chuàng)新的根本動(dòng)因，制度供給在未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷。

績(jī)效管理有利于降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，通過(guò)推進(jìn)管理由環(huán)境污染防治向維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全深化;績(jī)效責(zé)任由行政責(zé)任向法律責(zé)任深化;管理體系由責(zé)任評(píng)估考核向流程績(jī)效管理深化，提高生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)效能?，F(xiàn)階段政府仍是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度的主要供給者，為了降低生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷成本，政府應(yīng)增強(qiáng)制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性，搭建完善的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理流程，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用流程，建立多元主體參與機(jī)制，降低制度變遷過(guò)程中責(zé)任主體的遵從成本和監(jiān)督成本。

績(jī)效管理是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)管理領(lǐng)域的新探索，生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理制度變遷也是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。由于我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，區(qū)域差異顯著，如何在制度變遷分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)差異性特征，設(shè)計(jì)具有地方針對(duì)性的生態(tài)系統(tǒng)績(jī)效管理體系還需要進(jìn)一步探討，以契合地方生態(tài)系統(tǒng)特征，有效提升不同類型生態(tài)系統(tǒng)管理效能。

注釋：

① 諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)出版社2008年版，第3—4頁(yè)。

② 袁慶明：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)教程》，中國(guó)發(fā)展出版社2011年版，第357頁(yè)。

③ 賈楠：《我國(guó)民營(yíng)銀行改革問(wèn)題分析——基于制度變遷的視角》，《技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第1期。

④ J. Y. Lin， An Economic Theory of Institutional Change： Induced and Imposed Change， Cato Journal， 1989， 9（1）， pp.1-34.

⑤ 曹永棟：《中國(guó)區(qū)域收入差距拉大的原因分析——基于制度變遷理論角度的解釋和協(xié)整檢驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2013年第4期。

⑥ 余墅幸、蔣雯、王莉紅：《區(qū)域環(huán)境績(jī)效評(píng)估思考》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第10期。

⑦ 董戰(zhàn)峰、郝春旭：《積極構(gòu)建環(huán)境績(jī)效評(píng)估與管理制度》，《社會(huì)觀察》2015年第10期。

⑧ 樊綱：《漸進(jìn)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海遠(yuǎn)東出版社1996年版，第27—30頁(yè)。

⑨ 陳強(qiáng)遠(yuǎn)、李曉萍、曹暉：《地區(qū)環(huán)境規(guī)制政策為何趨異？——來(lái)自省際貿(mào)易成本的新解釋》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。

作者簡(jiǎn)介：程進(jìn)，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員，上海，200020;周馮琦，上海社會(huì)科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師，上海，200020。

（責(zé)任編輯 ?陳孝兵）