適當(dāng)給城里人買農(nóng)村宅基地開一條門縫

銳語

全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民日前撰文建議，可以拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，同時允許農(nóng)村進城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，允許城市人下鄉(xiāng)購買他們的宅基地使用權(quán)。同樣的觀點其實在今年6月楊偉民就提出過，如今重提再表，主要是基于歷時近四年的農(nóng)村宅基地制度改革試點年底前即將收官，相關(guān)經(jīng)驗有望寫入待修改的《土地管理法》之中，楊偉民無疑希望利用這個重要窗口期讓自己的建議受到?jīng)Q策層的關(guān)注。

農(nóng)民手中的土地除了承包耕地外，最重要的就是宅基地，前者種糧飽腹，后者蓋屋棲身，二者均可以視為命根子。40年前的土地家庭承包制讓農(nóng)民壓抑已久的生產(chǎn)潛能得到迅猛釋放，加之袁隆平水稻高產(chǎn)技術(shù)的催化，耕地的高產(chǎn)徹底解決了農(nóng)民乃至城市市民的吃飯問題;如今，耕地又可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民進一步獲得了土地變現(xiàn)的紅利。不過，相比于承包耕地不斷地與時俱進并創(chuàng)造出全新經(jīng)濟價值而言，數(shù)十年來農(nóng)民感受到自己腳下的宅基地除了空間位移外再也沒有發(fā)生任何變化。

過去四年部分農(nóng)村進行了涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革的綜合性土地變革，即俗稱的“三塊地”改革，有關(guān)宅基地改革的內(nèi)容是：原有的所有權(quán)與占有使用權(quán)分解為使用權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)，其中使用權(quán)仍歸集體組織，資格權(quán)與使用權(quán)歸農(nóng)戶;宅基地可以有償使用，如用作抵押物向銀行申請貸款;實施宅基地自愿有償退出機制。三大改革內(nèi)容中，最大的看點應(yīng)當(dāng)是宅基地的退出機制。

但是，農(nóng)民退出的宅基地卻不能自由再配置，承接對象只能是集體經(jīng)濟組織或者組織的內(nèi)部成員，同時流轉(zhuǎn)與交易須遵循房屋隨宅基地同步轉(zhuǎn)移的原則，也就是宅基地資格權(quán)與使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，必須連同住房一并轉(zhuǎn)讓。做出如此制度安排主要是基于宅基地是免費供應(yīng)給農(nóng)戶的，農(nóng)民并沒有像城市居民那樣購買住房時支付了土地租金，既然如此就不可隨意處置宅基地。說白了，作為一種超級福利，宅基地只能在農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不可外溢到城市市民身上，由此決定了農(nóng)民的議價空間被鎖定在非常窄小的范圍之內(nèi)，宅基地作為一種稀缺資源的經(jīng)濟價值也受到壓制。

的確，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)時不我待。目前進城務(wù)工的農(nóng)民工逾2.8億人，且仍在以每年600萬左右的速度遞增。這些進城農(nóng)民要么在城市已經(jīng)買房定居，要么全家租住在城市，平時從不回家，只有春節(jié)時偶爾返鄉(xiāng)短暫停留，大量的宅基地完全處于空置狀態(tài)，全國農(nóng)村至少有高達30%的農(nóng)房常年無人居住。另外，由于新農(nóng)村建設(shè)，棄舊建新形成了大量舊房屋橫臥原地沒有得到清理，不少農(nóng)戶因為家庭收入增多還在自留地以及荒地上蓋起了第二套住房，因此，來自中國社科院農(nóng)村所的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》顯示，新世紀(jì)第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，但農(nóng)村居民用地反而增加了3045萬畝?？傮w來看，目前我國農(nóng)村的宅基地總面積約為1.7億畝，其中空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多，由此形成的浪費結(jié)果不能不觸目驚心。

作為宅基地的所有者，集體經(jīng)濟組織出面并采取有償方式收回農(nóng)戶退出的宅基地?zé)o疑具有可行性，理論上說也能提高土地利用的規(guī)?；б?，但是，宅基地采取的是自愿退出原則，只要農(nóng)戶因價格不合適等原因而不愿退出，村級組織只會徒嘆奈何。更為重要的是，除了少數(shù)城市郊區(qū)的宅基地具有明顯的土地級差地租效應(yīng)，絕大多數(shù)地處偏遠的農(nóng)村宅基地其實并不能進入城市建設(shè)用地市場，而且收回的宅基地平整與修復(fù)最終轉(zhuǎn)換為耕地的成本非常大，不少地區(qū)集體經(jīng)濟組織其實并沒有受讓宅基地的積極性。

再看宅基地的另一個重要受讓主體——集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，準(zhǔn)確地說為本村農(nóng)戶，成功受讓的可能性其實并不大。一方面，目前留在農(nóng)村的基本上是“老弱婦幼”人群，自己的名下本來已有宅基地，政策上也不允許他們再增購另一處宅基地，即便允許，他們也沒有受讓購買能力;另一方面，整個農(nóng)村人口呈現(xiàn)出持續(xù)流出狀態(tài)，農(nóng)民住居的城市偏好不斷增強，客觀上不存在可以受讓宅基地的增量購買力;不僅如此，目前絕大部分農(nóng)村還是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)，留在農(nóng)村繼續(xù)耕地的農(nóng)戶其實已經(jīng)承接了進城農(nóng)民名下不少的田地，本身勞動負(fù)荷量已經(jīng)不輕，自然就不存在將宅基地轉(zhuǎn)換為耕地的強烈愿望，也就缺乏購買受讓動機。

進一步分析發(fā)現(xiàn)，盡管宅基地屬于集體所有，但宅基地上的房屋所有權(quán)則是農(nóng)民完全所有，因為對宅基地沒有處分的權(quán)力，農(nóng)民因此也就沒有處分房屋的自由，或者說只是一個十分有限的自由，這種對農(nóng)民物權(quán)完整性的強制分割以及物權(quán)處分權(quán)的硬生剝奪在法理的角度是根本說不過去的，同時宅基地不能自由流動與按照利益最大化原則進行配置也背離了土地資源固有的稟賦特征與要求，實踐中也誘發(fā)了不少法外現(xiàn)象，比如小產(chǎn)權(quán)房等。

因此，讓城市資本進入農(nóng)村宅基地市場不失為一種更有成效的選擇。一方面，城鄉(xiāng)要素本來就應(yīng)當(dāng)雙向流動，目前僅允許農(nóng)民花費不菲的成本在城市買房，而不允許市民斥出一定的資金在農(nóng)村置業(yè)，宅基地因此不能外溢出最大化價值，農(nóng)民實際上被置于不平等的商業(yè)地位上。另一方面，通過城鄉(xiāng)土地雙向流動可以有效帶動資金等要素資源的雙向流動，特別鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村急需大量經(jīng)費投入，如果能夠通過宅基地的變現(xiàn)交易并按照比例在村級集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間合理分配，農(nóng)民不僅可以運用新增資金在城市再創(chuàng)業(yè)也置新業(yè)，而且集體經(jīng)濟組織也增強了財務(wù)統(tǒng)籌能力。

當(dāng)然，為了防止城市少數(shù)人利用宅基地建造家庭豪華庭院與私人會所，政策應(yīng)當(dāng)圈定出宅基地的特定受讓對象，包括到農(nóng)村承包土地并開展集約化經(jīng)營的城市工商業(yè)者、依靠宅基地建造旅游民宿與康養(yǎng)基地的服務(wù)業(yè)供給者、振興農(nóng)村的特殊技術(shù)人才等都可以作為宅基地的優(yōu)先受讓對象，并在保持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，明確對方的資格權(quán)與使用權(quán)時間權(quán)限以及使用功能權(quán)限，盡職與履責(zé)較好的可以自動續(xù)展，否則集體經(jīng)濟組織有權(quán)終止續(xù)期。另外，宅基地不允許向城市居民配置的最大約束因素其實就是城鄉(xiāng)戶口壁壘，對于那些自動放棄城市戶口愿意到農(nóng)村逆向就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的人員，也可以納入宅基地的受讓對象范圍。